提升領(lǐng)導(dǎo)干部 依法決策能力

蘭措卓瑪

決策是生活當(dāng)中經(jīng)常面臨的一個(gè)問(wèn)題，小到個(gè)人行為，大至安邦治國(guó)。在我國(guó)，公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管以及經(jīng)濟(jì)調(diào)控都被視為政府的主要職能，行政機(jī)關(guān)也因此被賦予大量關(guān)涉公民生活和國(guó)家事務(wù)的決策權(quán)。實(shí)踐中，直接作出行政決策、參與行政決策過(guò)程的往往是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。領(lǐng)導(dǎo)干部的職業(yè)活動(dòng)離不開(kāi)行政決策，其決策的正確與否，直接決定著黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的順利推進(jìn)，也關(guān)系到其個(gè)人的榮辱與得失。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，行政決策的內(nèi)容也愈加專業(yè)復(fù)雜，以往的經(jīng)驗(yàn)決策已不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。尤其是本文所討論的重大行政決策更是關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展全局、公共利益和群眾切身利益。決策過(guò)程中稍有不慎，導(dǎo)致決策失誤，就會(huì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、社會(huì)秩序的穩(wěn)定以及人民群眾的利益造成嚴(yán)重?fù)p害。因此，提升各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策的意識(shí)和能力，從而杜絕決策行為的隨意性，有效避免決策失誤，實(shí)屬當(dāng)務(wù)之急。

一、提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策能力的重大意義

（一）是全面貫徹落實(shí)依法治國(guó)方略的迫切要求

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)：“全面貫徹落實(shí)依法治國(guó)方略要堅(jiān)持依法治國(guó)、依法行政、依法執(zhí)政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。其中，依法行政是建設(shè)法治政府的具體要求，法治政府建設(shè)對(duì)法治國(guó)家的建設(shè)有著示范和引領(lǐng)的作用。因此，深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府是貫徹落實(shí)全面依法治國(guó)基本方略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)任務(wù)。行政決策位于行政管理的起點(diǎn)，并且貫穿整個(gè)行政管理過(guò)程的始終。規(guī)范行政決策是規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的重點(diǎn)，是依法行政的基本要求，是建設(shè)法治政府的前端。因此，提升各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策的意識(shí)和能力，才能保證依法治國(guó)基本方略的全面落實(shí)，提升地方治理法治化水平，進(jìn)而確保在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）是提升各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部履職能力和管理水平的必然選擇

習(xí)近平總書(shū)記在2020秋季學(xué)期中央黨校中青班開(kāi)班式上特別強(qiáng)調(diào)年輕干部要提高“七種能力”，其中就包括科學(xué)決策能力。而依法決策的目的就是為了提高行政決策的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)行政決策的科學(xué)化、民主化。多年來(lái)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)依法行政的過(guò)程中，積累了不少依法決策的好經(jīng)驗(yàn)好做法，但一些地方行政決策尊重客觀規(guī)律不夠，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)不充分，違法決策、專斷決策、應(yīng)及時(shí)決策而久拖不決等問(wèn)題仍較為突出；決策程序走過(guò)場(chǎng)、朝令夕改、新官不理舊賬等問(wèn)題也依然存在。這就亟需各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變思維，將經(jīng)驗(yàn)決策變?yōu)榭茖W(xué)決策，把盲目決策轉(zhuǎn)為謹(jǐn)慎決策。因此，規(guī)范各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的日常行政決策行為，樹(shù)立運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行行政決策的觀念，提升各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策的能力，是提升其履職能力和管理水平的必然選擇。

二、提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策能力的制度依據(jù)

依法決策是指按照國(guó)家各項(xiàng)法律法規(guī)行使行政決策權(quán)、作出行政決策的過(guò)程。目前，我國(guó)已形成以中央文件為指引，國(guó)務(wù)院暫行條例和地方制度并行的制度模式，為依法決策提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

（一）中央文件層面關(guān)于依法決策的規(guī)定

在我國(guó)，中央文件層面對(duì)于依法決策的部署經(jīng)歷了一個(gè)逐步深入完善的過(guò)程。2000年十五屆五中全會(huì)《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》首次提出“行政決策”這一概念，并提出“推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化”；2003年十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出“完善政府重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化決策程序”；國(guó)務(wù)院先后于2004年、2008年、2010年發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》，以建立健全行政決策機(jī)制為目標(biāo)，將“科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機(jī)制和制度基本形成”列為基本建成法治政府目標(biāo)的一項(xiàng)內(nèi)容；2014年，十八屆四中全會(huì)明確了重大行政決策法定程序的主要內(nèi)容，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序，提出建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。這些文件以健全行政決策機(jī)制為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)行政決策程序的合法性為重大行政決策法定程序、制度的出臺(tái)提供了根本遵循和重要依據(jù)。

（二）立法層面關(guān)于依法決策的規(guī)定

立法層面，各級(jí)地方政府承擔(dān)了先行先試的任務(wù)。截止到2016年5月1日全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)域（22個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市）共有326份關(guān)于重大行政決策的地方規(guī)定，其中包括36個(gè)地方政府規(guī)章和290個(gè)行政規(guī)范性文件。在歷經(jīng)十余年地方探索的基礎(chǔ)上，為了進(jìn)一步健全行政決策機(jī)制，規(guī)范重大行政決策行為，提高決策質(zhì)量，保證決策效率。2016年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院2016年立法工作計(jì)劃》中將《重大行政決策程序暫行條例》列入“全面深化改革急需的項(xiàng)目”類別。之后，經(jīng)過(guò)了起草-征求意見(jiàn)-形成草案-審議通過(guò)一系列程序后，2019年4月20日，國(guó)務(wù)院發(fā)布第713號(hào)令公布《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》），自2019年9月1日起施行。《暫行條例》從重大行政決策的事項(xiàng)范圍、重大行政決策的作出和調(diào)整程序、重大行政決策責(zé)任追究等方面作出了具體規(guī)定。至此，重大行政決策有了專門(mén)的行政法規(guī)依據(jù)，該條例的出臺(tái)意味著縣級(jí)以上地方人民政府的重大行政決策活動(dòng)全面納入法治化軌道。隨后，各省市也根據(jù)《暫行條例》規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際，對(duì)地方制度作了進(jìn)一步細(xì)化和完善，為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行使行政決策權(quán)力提供了制度依據(jù)。

三、提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策能力的程序保障

從以上論述可以看出，制度層面上對(duì)于依法決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，主要通過(guò)兩個(gè)方面去保障和設(shè)計(jì)：一方面，通過(guò)完善重大行政決策法定程序，杜絕決策者的隨意性和盲目性；另一方面，通過(guò)建立重大行政決策終生責(zé)任制度，提升決策者對(duì)于決策風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和警覺(jué)。前者，是對(duì)決策方法、步驟的規(guī)范，能夠在決策之前，通過(guò)對(duì)決策的科學(xué)性、民主性、安全性、合法性的分析論證，規(guī)避決策風(fēng)險(xiǎn)、杜絕決策失誤，具有事先預(yù)防的功能。毋庸置疑的是，比起事后責(zé)任的追究，事先預(yù)防更能夠防患于未然，將問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)。因此，貫徹落實(shí)《暫行條例》關(guān)于重大行政決策法定程序的規(guī)定，是提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策能力的有效途徑。

（一）重大行政決策程序的內(nèi)容分析

根據(jù)《暫行條例》，重大行政決策從啟動(dòng)到作出，大致可以分為決策草案的形成階段、合法性審查和集體討論階段。其中，形成階段又包括公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估幾個(gè)環(huán)節(jié)。公眾參與是指除依法不予公開(kāi)的決策事項(xiàng)外，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)采取便于社會(huì)公眾參與的方式，充分聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)建議；專家論證是指對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)組織專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)論證其必要性、可行性、科學(xué)性等，并提供必要保障；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指重大行政決策的實(shí)施可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、公共安全等方面造成不利影響的，決策承辦單位或者負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的其他單位應(yīng)當(dāng)組織評(píng)估決策草案的風(fēng)險(xiǎn)可控性；合法性審查是指決策草案形成之后，提交決策機(jī)關(guān)討論之前，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)將決策草案送交合法性審查部門(mén)，從決策草案是否符合法定權(quán)限，決策形成是否履行法定程序，決策草案的內(nèi)容是否符合法律規(guī)定三個(gè)方面進(jìn)行審查；集體討論決定是指合法性審查結(jié)束后，決策承辦單位將決策草案提交決策機(jī)關(guān)討論決定。從《暫行條例》的內(nèi)容來(lái)看，需要注意兩個(gè)方面的問(wèn)題：首先，決策形成階段的公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估三者之間沒(méi)有固定的先后順序，決策承辦單位可以根據(jù)決策事項(xiàng)的特點(diǎn)和實(shí)際需要把握；其次，為避免決策形成過(guò)程的隨意性，雖未明確規(guī)定公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為必經(jīng)程序，但在合法性審查和集體討論環(huán)節(jié)，《暫行條例》要求送審材料應(yīng)當(dāng)包括“履行決策法定程序的說(shuō)明”。可以說(shuō)，《暫行條例》中程序環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)互為補(bǔ)充、環(huán)環(huán)相扣，既不失靈活性，又避免了過(guò)度僵硬所帶來(lái)的形式主義、弄虛作假等現(xiàn)象。能夠有效扼制決策者的任意性和盲目性，進(jìn)而提升重大行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平。

（二）重大行政決策程序的價(jià)值證成

決策的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有很多。如決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、決策成本的高低等等，都可以作為其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。但事實(shí)上，重大行政決策往往涉及到各方利益的博弈與平衡，因此，維護(hù)社會(huì)公平正義才是一項(xiàng)重大行政決策最根本的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。然而實(shí)踐中，行政政策始終面臨效率和公正的悖論，部分地方和政府部門(mén)往往置行政程序于不顧，隨意決策、專斷決策，造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失和嚴(yán)重社會(huì)危害，損害政府的形象和公信力。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的過(guò)程中，我們所追求的公平正義是由實(shí)體正義和程序正義共同實(shí)現(xiàn)的，二者的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是通過(guò)程序正義實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義。可以說(shuō)“程序正義是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義之基石”，程序正義具有實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的先天價(jià)值和功能。首先，程序正義是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的前提條件。重大行政決策的法定程序彰顯了程序正義的價(jià)值，通過(guò)公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論所作出的決策也更能充分地體現(xiàn)科學(xué)性、民主性和合法性；其次，程序正義是制約權(quán)力的有效手段。程序正義將公權(quán)力的運(yùn)行方式固定化、程式化，限制和規(guī)范公權(quán)力的恣意妄為。重大行政決策法定程序通過(guò)公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定五大環(huán)節(jié)，讓行政決策權(quán)在陽(yáng)光下運(yùn)行，讓決策者科學(xué)依法行使權(quán)力，能讓約束權(quán)力的“制度籠子”扎得更加牢固；最后，程序正義是決策實(shí)施的根本保障。程序正義強(qiáng)調(diào)過(guò)程的公開(kāi)和當(dāng)事人的參與。這就滿足了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，能夠得到人民群眾的廣泛認(rèn)同和支持。因此，只有決策者與利害關(guān)系人充分的協(xié)商和溝通，才能夠達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)共贏，進(jìn)而保障決策結(jié)果的順利實(shí)施，達(dá)到?jīng)Q策預(yù)期的效果。因此，提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策能力，首先要提高領(lǐng)導(dǎo)干部程序思維能力，通過(guò)對(duì)重大行政決策法定程序的恪守，提升決策的質(zhì)量和效率。

行政決策猶如一把雙刃劍：當(dāng)決策目標(biāo)明確、方案恰當(dāng)時(shí)，能促進(jìn)行政管理效率的提高，產(chǎn)生很好的社會(huì)效果；當(dāng)決策失誤時(shí)，亦能產(chǎn)生巨大損失，嚴(yán)重影響政府形象。因此，深刻認(rèn)識(shí)規(guī)范重大行政決策行為的重大意義，準(zhǔn)確把握重大行政決策程序規(guī)定的主要內(nèi)容，扎實(shí)推進(jìn)重大行政決策程序制度的貫徹落實(shí)，不僅是提升各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策能力的必由之路，也是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部不可推卸的一項(xiàng)政治責(zé)任。對(duì)于決策者而言，這既是一種限制，也是一種保護(hù)。

（作者單位：青海省委黨校）