新時代中國國際秩序觀：認知、政策取向與實現路徑

〔提 ? 要〕 中國參與了現行國際秩序的創建，認同現行國際秩序的價值和作用，同時認為其需要進一步改革創新，這種改革創新隨著百年未有之大變局的到來更顯迫切。中國是現行國際秩序的受益者，主張維護其合理內核，并針對其欠缺之處和國際形勢發展變化進行改革完善，以構建人類命運共同體為國際秩序變革的最終目標。為了更好地維護、推進國際秩序變革，中國堅定維護多邊主義，維護《聯合國憲章》的宗旨和原則，推動國際關系民主化、法治化、合理化，積極構建以合作共贏為核心的新型國際關系，推動全球治理體系朝著更加公正合理的方向發展，推動“一帶一路”建設，構建經濟全球化新格局。新時代中國國際秩序觀繼承和發揚了中國共產黨人追求公平正義的思想底色與精神氣質，體現了中國的文化特色與歷史經驗，為全球治理貢獻了中國智慧。

〔關 鍵 詞〕習近平外交思想、國際秩序、全球治理、人類命運共同體

〔作者簡介〕石斌，南京大學-霍普金斯大學中美研究中心及南京大學政府管理學院教授

〔中圖分類號〕D820

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2021）2期0020-14

國際秩序是世界政治中最具全局性、長期性和戰略性的重大問題之一，其現狀與走向受到國際社會普遍關注。中國是現行國際秩序的維護者、建設者、貢獻者，是影響未來國際秩序變革走向的主要力量之一。當前，世界正處在百年未有之大變局，在全球形勢變亂交織、國際競爭日趨激烈、秩序變遷前景不明的重要關口，厘清新時代中國對國際秩序的認知、政策取向與實踐路徑，對全面準確理解習近平外交思想和新時代中國特色大國外交、研判國際秩序未來發展走向具有重要意義。

一、中國對現行國際秩序的認知

各國對國際秩序的認知并非一成不變，而是深受其所處的國際環境和自身身份定位的影響。中國對國際秩序的認知同樣受國際體系、國際格局和自身國際地位和定位變化的影響。中國領導人及學者在談論國際秩序時，時常使用“戰后國際秩序”與“現行國際秩序”的表述，這二者之間有一定聯系，但在不同語境下也有明顯區別。客觀地講，“現行國際秩序”是源于“戰后國際秩序”，并經過不同力量博弈而逐步在全球發揮實際作用的機制與規范，目前正處于轉型之中。由于“現行國際秩序”是各方力量博弈的產物，且面臨多重沖擊與挑戰，所以各國對其看法存在明顯差異。“對比中國和美國等西方國家的國際秩序觀，可以發現雙方在指稱和描述國際秩序時使用了完全不同的術語，但是雙方對國際秩序的理解又不是截然對立的。”中國政府對現行國際秩序有相對狹義和比較明確的定義，“現行國際秩序是以聯合國為核心、以《聯合國憲章》宗旨和原則為基礎、由國際社會共同確立的，其最根本的原則是各國相互尊重主權和領土完整、平等相待、互不干涉內政”。這一界定實際是強調中國所認可的“現行國際秩序”，含有明顯的價值判斷和政策認同成分在內。

（一）現行國際秩序并不完美，需要進行改革

習近平主席指出，“現行國際秩序并不完美，但不必推倒重來，也不需另起爐灶，而是應在悉心維護的基礎上改革完善。”現行國際秩序的缺陷主要來自兩方面。一方面，這一“以聯合國為主體的包括世界貿易組織、世界銀行等相關國際機制構成的多邊主義國際框架”，在設計過程中主要由西方國家主導，更多反映西方國家的價值和利益訴求。另一方面，相關制度規則的創設基于戰后初期的國際政治經濟發展狀況，隨著經濟全球化進程中挑戰增多和國際行為體日趨多元化，其已無法有效應對各種問題，安全失序和發展失衡的風險越來越大。盡管如此，中國依然承認現行國際秩序基本框架的價值和存在的合理性。“目前以聯合國為主體的國際秩序雖然在效率和執行力上都不完美，但已是接近人類公平理想的國際框架。”王毅外長曾指出，“我們現在所處的國際體系是70多年前先輩們在二戰的廢墟上搭建起來的，凝聚了各國的共同心血，也匯集了人類的集體智慧。它就像一座精心設計的大廈，最核心的基石是多邊主義，最重要的支柱就是以聯合國為代表的眾多國際機構。70多年過去了，它出現了一些老化和破損，但是依然在為我們遮風擋雨，在為維護世界和平、促進人類發展發揮著不可替代的重要作用。”“我們現在要做的不是另起爐灶，而是修整完善。”

（二）現行國際秩序正在加速變革

進入新時代，中國領導人高度關注國際秩序的發展變化，認為其正處在重要變革轉型期。2014年11月，習近平在出席中央外事工作會議的講話中指出，“當今世界是一個變革的世界，是一個新機遇新挑戰層出不窮的世界，是一個國際體系和國際秩序深度調整的世界，是一個國際力量對比深刻變化并朝著有利于和平與發展方向變化的世界”，因此，“要充分估計國際秩序之爭的長期性，更要看到國際體系變革方向不會改變”。 2015年3月，習近平主席在出席博鰲亞洲論壇年會開幕式并發表主旨演講時再次指出，“當前，國際形勢繼續發生深刻復雜變化”，“國際格局和國際秩序加速調整演變”。在黨的十九大報告中，習近平明確作出了“全球治理體系和國際秩序變革加速推進”的重要論斷。2017年12月，習近平在駐外使節工作會議上提出了世界面對“百年未有之大變局”的重大論斷。國際秩序的加速變革自然是百年未有之大變局的重要組成部分，其變革動力主要來自三個方面。

一是新興市場國家和發展中國家的群體性崛起為國際秩序重構提供了新的動力。進入新世紀以來，特別是2008年國際金融危機后，西方國家普遍陷入債務危機，經濟復蘇乏力，而一些發展中國家和新興經濟體卻逆勢而起，形成了東升西降之勢。目前，新興市場國家和發展中國家對世界經濟增長的貢獻率已經達到80%。新興市場國家和發展中國家快速崛起，客觀上改變了國際體系的實力對比，使“國際力量對比更趨均衡”，推動國際體系結構變遷乃至價值理念格局變化，使國際秩序變革被提上日程。

二是美國對現行國際秩序的不滿上升，力圖構建對其有利的新秩序。美國的相對衰落使其霸權戰略推進受到越來越多的掣肘，難以得心應手。經濟全球化也使美國社會內部貧富分化加劇，全球化進程中的利益受損者和失敗者往往成為民粹主義、保守主義、逆全球化思潮的積極支持者。在此背景下，美國認為一些多邊合作機制已不能滿足其需要，或者束縛了自己的手腳，因而試圖修改規則、重塑秩序，以便繼續獲取最大收益，重拾自信心與“舒適感”。為此，美國以單邊主義和保護主義對抗多邊主義和自由貿易，急于“脫鉤”“退群”，破壞國際合作。受其影響，“國際秩序處在關鍵十字路口，實質是多邊主義和單邊主義之間何去何從的問題”。

三是二戰后建立的國際秩序已經不能滿足全球治理需求，相應的調整與改革勢在必行。戰后國際秩序的建立有其時代局限性：一方面，其不可能預見到今天形勢發展的巨大變化，一些機制設計和組織運行方式無法適應全球治理的新要求;另一方面，隨著網絡、人工智能技術的發展，相應引發的新問題，在原有設計中根本沒有觸及。隨著全球性問題的不斷增多和治理赤字的擴大，作為國際秩序重要基礎的多邊主義國際制度與全球治理體系正進入瓦解與重構交織的過程，客觀上對國際制度的重建提出了巨大需求。

（三）中國是現行國際秩序的受益者

中國參與了戰后國際秩序的設計和建造，是第一個在《聯合國憲章》上簽字的國家。在以《聯合國憲章》宗旨和原則為核心的國際秩序或國際體系下，世界維持了總體和平穩定，中國的政治、安全和經濟利益基本得到了有效維護。在政治方面，中國作為安理會常任理事國，在國際舞臺中得到了應有的地位，并能夠在這個舞臺上發揮影響作用。在安全方面，以聯合國為核心的國際集體安全機制在保障世界和平與穩定方面作出了突出貢獻。二戰后，國際沖突與戰爭雖仍時有發生，但大國之間的摩擦和沖突得到了有效的協調，為國際安全創造了難得的有利條件。中國既是國際安全的積極促進者與維護者，同時也享受著這種安全帶來的收益。現存國際安全秩序基本上保證了中國對國際安全的需要，為中國快速發展提供了有利的外部條件。在經濟方面，中國在現有國際經濟秩序環境下，經過了改革開放以來四十多年的艱苦努力，現在已經穩居世界經濟體量第二位，并在眾多領域實現了國家的現代化。中國的利益維護與拓展主要是通過自身努力奮斗和斗爭獲得的，但不可否認，現行國際秩序提供了重要的有利條件和環境。正如習近平主席指出，“中國是現行國際體系的參與者、建設者、貢獻者，同時也是受益者。” 2017年3月，在第十二屆全國人大五次會議新聞發布會上，發言人傅瑩在回答外國記者提問時表示：“關于國際秩序，中國看重的是以聯合國為中心的國際體系或者國際秩序。我們認為，我們曾經參與了它的創建，我們是受益者，也是貢獻者。”

二、中國的政策取向

早在20世紀80年代，鄧小平同志就在科學分析國際局勢發生深刻變化的基礎上，提出必須建立公正合理的國際政治經濟新秩序，這一政策立場一直持續到21世紀初。2002年，黨的十六大報告重申，“我們主張建立公正合理的國際政治經濟新秩序”。隨著中國不斷融入國際體系，并獲得巨大的經濟成功，國際地位不斷提升，中國對國際秩序的表述開始發生改變，逐漸淡化建立新的國際秩序。從黨的十七大報告開始，相關表述已調整為“推動國際秩序朝著更加公正合理的方向發展”。進入新時代，中國“前所未有地靠近世界舞臺中心，前所未有地接近實現中華民族偉大復興的目標，前所未有地具有實現這個目標的能力和信心”，國際社會對中國“強起來”的走向十分關注。中國政府和領導人在談及國際秩序時，更加強調自身作為“維護者、建設者、貢獻者”的角色定位，表示愿與各國一道，推動國際秩序朝著更加公正合理方向發展。

（一）維護現行國際秩序的合理內核

戰后國際秩序旨在固化世界反法西斯戰爭的勝利成果，體現了國際正義的原則和國際社會的愿望，國家武力擴張行為受到空前制約，人類基本價值對國際規范的影響大幅增加，非西方國家的訴求得到更多的重視。因而，戰后國際秩序的合理性與進步性毋庸置疑。中國作為戰后國際秩序構建的重要參與者，以維護世界持久和平為出發點，堅持不擴張原則，以公平正義為國際關系基本準則;支持建立強有力的聯合國作為集體安全制度核心，支持在聯合國框架下實行大國合作和大國發揮特殊作用的原則;支持民族自決與非殖民化。作為戰后國際秩序的締造者和受益者，中國強調“不會去推翻當年自己親手建立的國際體系和國際秩序，也無意另起爐灶、再搞一套”。習近平主席在國際場合多次強調，要“維護戰后國際秩序”或“攜手維護二戰勝利成果和戰后和平秩序”。習近平主席指出，“現行國際秩序并不完美，但只要它以規則為基礎，以公平為導向，以共贏為目標，就不能隨意被舍棄，更容不得推倒重來。”維護戰后國際秩序或現行國際秩序合理內核是改革完善國際秩序的基礎和前提。“中國并不想在現行國際秩序之外另搞一套，而是希望看到一個共同的‘世界屋頂，這個‘世界屋頂足夠寬廣，尊重多樣性，包容不同社會制度和發展水平國家的利益訴求和價值觀念。對現行國際秩序的完善和發展，需要既有沿襲也有創新、既有建構也有解構。”

（二）對現行國際秩序進行改革創新

戰后國際秩序雖以《聯合國憲章》宗旨和原則為基礎、以聯合國為核心，但主要基于西方國家的歷史經驗，特別是戰后國際經濟秩序基本由美西方主導，有利于西方發達國家;在設計過程中，該秩序也并非通過民主程序，而是由少數大國發揮主導作用。受強權政治和壟斷資本的影響侵蝕，戰后國際秩序的許多原則在實踐中被架空或遭到破壞，許多合理成分未能充分發揮作用，從而導致現行國際秩序出現了諸多弊端。由于戰后國際秩序先天不足，未能充分反映發展中國家的需求，不能適應國際格局的變化，因此需要對其完善發展，從而“使其更加適應形勢的發展，更加符合各國的需要，更加跟上時代的步伐”。習近平主席指出，“改革和完善現行國際體系，不意味著另起爐灶，而是要推動它朝著更加公正合理的方向發展。”這里雖然談的是現行國際體系，但實際也是對中國國際秩序觀的明確宣示。

（三）以構建人類命運共同體為國際秩序變革的總目標

構建人類命運共同體，不僅是新時代中國特色大國外交的總目標，也是中國推動國際秩序變革和完善全球治理體系的最終目標。“人類命運共同體是基于21世紀世界發展中各種新要素的思考，本著回答‘人類向何處去這一哲學和歷史命題的擔當，從改革和完善國際秩序的角度，針對世界格局和全球治理的發展變遷提出的愿景。”構建人類命運共同體的核心內涵是建設持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界。具體來說，在政治上，要互相尊重、平等協商，堅決摒棄冷戰思維和強權政治，走對話而不對抗、結伴而不結盟的國與國交往新路;在安全上，要堅持以對話解決爭端、以協商化解分歧，統籌應對傳統和非傳統安全威脅，反對一切形式的恐怖主義;在經濟上，要同舟共濟，促進貿易和投資自由化便利化，推動經濟全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發展;在文化上，要尊重世界文明多樣性，以文明交流超越文明隔閡、文明互鑒超越文明沖突、文明共存超越文明優越;在生態上，要堅持環境友好，合作應對氣候變化，保護好人類賴以生存的地球家園。構建人類命運共同體是“推動國際秩序和國際體系變革的中國方案”。

三、維護和變革國際秩序的主要路徑

為“維護以聯合國為核心的國際體系和以國際法為基礎的國際秩序”，推動構建人類命運共同體，中國積極踐行新國際秩序觀，展現了負責任大國的擔當。

（一）堅定支持多邊主義，堅定捍衛《聯合國憲章》宗旨和原則

多邊主義是維護和平、促進發展的有效路徑，其“要義是國際上的事由大家共同商量著辦，世界前途命運由各國共同掌握”。“聯合國是多邊主義的旗幟”，基于《聯合國憲章》的多邊主義體現了人類社會從戰爭到和平、從特權到平等、從壟斷到協商的歷史進步。中國一再強調，“堅定維護多邊主義，堅定維護以聯合國為核心的國際體系，堅定維護以國際法為基礎的國際秩序”。“聯合國憲章宗旨和原則是處理國際關系的根本遵循，也是國際秩序穩定的重要基石”。中國認可戰后國際秩序或現行國際秩序，主要原因是其以《聯合國憲章》的宗旨和原則為基礎。“時至今日，《聯合國憲章》的宗旨和原則并沒有過時，仍是解決各種國際問題的善策良方;當今世界很多動蕩和亂局，其根源都是因為沒有落實甚至違背了這些宗旨和原則。”當今世界發生的各種對抗和不公，不是因為《聯合國憲章》宗旨和原則過時了，而恰恰是由于這些宗旨和原則未能得到有效履行。習近平主席表示，中國“堅定維護以聯合國憲章宗旨和原則為基石的國際關系準則，堅定維護聯合國權威和地位”。

（二）推動國際關系民主化法治化合理化，構建以合作共贏為核心的新型國際關系

國際關系民主化的核心是各國平等參與處理國際事務，反對霸權主義與強權政治。習近平主席指出：“各國主權范圍內的事情只能由本國政府和人民去管，世界上的事情只能由各國政府和人民共同商量來辦。這是處理國際事務的民主原則，國際社會應該共同遵守。”民主化的另一個重要體現是國家主權平等和自主選擇發展道路。“主權平等，真諦在于國家不分大小、強弱、貧富，主權尊嚴必須得到尊重，內政不容干涉，都有權自主選擇社會制度和發展道路。”

國際關系法治化的要義就是遵守國際法，特別是《聯合國憲章》宗旨和原則，不搞雙重標準。習近平主席指出：“應該共同推動國際關系法治化。推動各方在國際關系中遵守國際法和公認的國際關系基本原則，用統一適用的規則來明是非、促和平、謀發展。”“要提高國際法在全球治理中的地位和作用，確保國際規則有效遵守和實施，堅持民主、平等、正義，建設國際法治。”習近平主席強調，國際關系必須“厲行法治”，“適用法律不能有雙重標準。我們應該共同維護國際法和國際秩序的權威性和嚴肅性”。“大國應該帶頭做國際法治的倡導者和維護者，遵信守諾，不搞例外主義，不搞雙重標準，也不能歪曲國際法，以法治之名侵害他國正當權益、破壞國際和平穩定。”

國際關系合理化的關鍵就是相關制度、規則要反映國際政治經濟格局的新變化，要改革不公正不合理的制度安排，增加發展中國家的發言權。習近平主席強調，“國家不分大小、強弱、貧富，都是國際社會平等成員，理應平等參與決策、享受權利、履行義務。要賦予新興市場國家和發展中國家更多代表性和發言權。”

推動建設新型國際關系，是構建人類命運共同體的基本路徑，當然也是國際秩序建設的基本路徑，因為人類命運共同體是國際秩序建設的最終目標。新型國際關系包含三個關鍵詞：相互尊重、公平正義、合作共贏。相互尊重強調要擯棄傳統的以強凌弱的叢林法則，堅持國家不分大小、強弱、貧富一律平等，各國主權范圍內的事情只能由本國政府和人民去管，尊重各國根據各自國情選擇發展道路，堅決反對外部勢力干涉國家內政。公平正義強調世界的命運必須由各國人民共同掌握，世界上的事情應該由各國政府和人民共同商量來辦。要尊重彼此關切、照顧彼此利益，推動制定平衡反映各方利益和關切的國際規則，確保各國發展權利平等、機會平等、規則平等。相互尊重與公平正義基本反映了國際關系民主化法治化合理化的訴求。而合作共贏強調奉行雙贏、多贏、共贏的新理念，扔掉我贏你輸、贏者通吃的舊思維。世界各國無論大小，都要在追求本國利益時兼顧他國合理關切，把本國利益同各國共同利益結合起來，努力擴大各方共同利益的匯合點，增進人類共同利益。在謀求自身發展的同時，積極促進其他各國共同發展，讓各國和各國人民共同享受發展成果。

（三）推動全球治理體系朝著更加公正合理方向發展

全球治理與國際秩序密切相關。全球治理的基本目的，就是通過具有約束力和有效性的國際制度或機制解決全球性問題，以維持穩定的國際政治經濟秩序。習近平主席曾指出，全球治理體系改革“并不是推倒重來，也不是另起爐灶，而是創新完善”;“改革要適應國際力量對比新變化，體現各方尤其是發展中國家的關切和訴求”。 2015年10月，習近平在政治局集體學習時強調，要推動變革全球治理體制中不公正不合理的安排，推動國際經濟金融組織切實反映國際格局的變化，特別是要增加新興市場國家和發展中國家的代表性和發言權，推進全球治理規則民主化、法治化，使全球治理體系更加平衡地反映大多數國家的意愿和利益。

為“不斷完善全球治理體系，推動國際政治經濟秩序朝著更加公正合理有效的方向發展”，中國堅持共商共建共享的全球治理觀。“全球治理體系是由全球共建共享的，不可能由哪一個國家獨自掌握，應該由各國共同來決定。”“什么樣的國際秩序和全球治理體系對世界好、對世界各國人民好，要由各國人民商量，不能由一家說了算，不能由少數人說了算。”習近平主席特別強調中國等發展中國家參與制定國際法律規范的平等權利。關于如何構建一個更加公正合理的全球治理體系，習近平主席的答案是合力破解全球治理“四大赤字”：堅持公正合理，破解治理赤字;堅持互商互諒，破解信任赤字;堅持同舟共濟，破解和平赤字;堅持互利共贏，破解發展赤字。

（四）通過“一帶一路”構建經濟全球化新格局

“一帶一路”倡議是中國參與國際秩序和全球治理建設的一個典型事例和重要舉措。作為參與全球開放合作、改善全球治理體系、促進人類共同發展、推動構建人類命運共同體的“中國方案”與“實踐平臺”，“一帶一路”以面向未來的視野，基于全球治理的哲學理念和人類命運共同體的終極目標，本質上是通過有效的國際供給，催生新的國際需求，實現世界經濟再開放，進而造福于全球未來發展，幫助改善全球治理結構和水平。習近平主席曾指出，“一帶一路”要以開放為導向，解決經濟增長和平衡問題：要打造開放型合作平臺，維護和發展開放型世界經濟，共同創造有利于發展的環境，推動構建公正、合理、透明的國際經貿投資規則體系，促進生產要素有序流動、資源高效配置、市場深度融合;要著力解決發展失衡、治理困境、數字鴻溝、分配差距等問題，建設開放、包容、普惠、平衡、共贏的經濟全球化。

“一帶一路”倡議有力詮釋了中國是“全球發展的貢獻者”這一身份定位。“在世界經濟持續低迷的情況下，中國通過‘一帶一路建設支持沿線國家推進工業化、現代化，滿足各國提高基礎設施水平的迫切需要，必然能激活沿線國家的增長潛能，這無疑有利于穩定世界經濟局勢、促進全球經濟增長。”在逆全球化思潮上升、保護主義在西方大行其道的背景下，“一帶一路”探索的是“去中心化”的全球化新格局，是中國針對國際秩序的缺陷所提出的解決方案，為全球治理所提供的重要新型公共產品。

四、結語

當今世界發展充滿不確定性，戰爭、貧困、環境、疾病等新老問題叢生，民粹主義、民族主義、反全球化等思潮泛濫，封閉、對抗、分裂等消極政策傾向抬頭。新時代中國國際秩序觀直面上述現實問題，以克服現行國際秩序中的不合理與非正義因素、構建人類命運共同體，回答“世界怎么了、我們怎么辦”的“時代之問”。它順應時代潮流和國際社會的普遍呼聲，表達了中國與人類共命運、在和平中求發展的良好意愿與客觀需求。

新時代中國國際秩序觀繼承和發揚了中國共產黨人追求人類社會公平與正義的思想底色與精神氣質，突出強調國家獨立自主、自主選擇發展道路、互不干涉內政等一貫原則，接續了改革開放以來中國全面融入世界的歷史進程，承接并進一步確認了中國從革命者到建設者的國際身份轉換。新時代中國國際秩序觀體現了中國的文化特色與歷史經驗，以及本土關懷與世界眼光、傳統價值與現代價值的有機結合。國際秩序建設與全球治理的中國方案，構成了一套立足中國文化傳統、反映中國發展經驗、富于中國特色同時又有世界意義的知識體系。這套知識體系是中國在長期探索解決自身發展問題以及人類共同問題的基礎上形成的，給世界上那些既尋求發展、又希望保持獨立性的國家和民族提供了新的選擇，為國家治理和全球治理貢獻了中國的經驗與智慧。

【完稿日期：2021-3-9】

【責任編輯：李 ?靜】