論政府預算績效管理下財政資金的合理化使用

尹少群 周常利 顏文靜

【摘 要】文章聚焦專項建設中的財政資金使用問題，具體為由財政撥款所建設的事業單位專項科研項目。目前，影響政府預算管理的因素主要為，難以充分評價專項建設的實際價值、難以動態評價專項建設的階段成果、難以事后跟蹤專項建設的使用價值。問題導向下財政資金合理化使用模式可從：加強區域性調研制訂專項建設規劃、引入招投標機制防止財政資金錯配、以紀檢督查助推專項建設過程監管、多途徑開展事后反饋落實主體責任等四個方面展開構建。

【關鍵詞】財政資金;政府預算;合理化;使用

前言

在社會主義市場經濟體制下，各級財政資金主要投放到了公共產品供給、轉移支付、專項建設等領域，在確保財政資金收支平衡并適度開展功能財政的原則下，需提升政府預算績效管理的能力。所謂“政府預算績效管理”可以理解為，在履行政府公權力職責的過程中，所實現“產出/投入”的合理化程度。在財政經濟學視角下，增強“合理化程度”則需合理的規劃和使用財政資金。本文聚焦專項建設中的財政資金使用問題，具體為由財政撥款所建設的事業單位專項科研項目。與公共產品供給和轉移支付不同，專項建設因存在著知識專門性的特點，所以在研究專項建設項目的資金使用安排時，往往會面臨著信息不對稱因素的干擾，即在項目立項、實施、驗收這三個環節，都充斥著信息不對稱現象，這就極易導致專項建設人員“自說自話”，而降低政府預算績效管理的質量。由此，這便構成了本文立論的出發點。

一、影響財政資金的因素分析

結合筆者的工作總結，可以從以下三個方面對影響因素展開分析：

1.難以充分評價專項建設的實際價值。

相比較而言，哲學社會科學領域的專項建設，在對其開展實際價值評價時面臨著諸多挑戰。首先，專項建設能否立項主要依賴于申報書的質量和專家評審意見，在特定時期專項建設是否準予立項還與區域傾斜政策有關。這就意味著，財政資金在使用中容易產生錯配現象。從筆者所了解的數據顯示，國家財政支持的社科類專項建設資金一般在“千萬級”，省財政支持的社科類專項建設資金一般也不會低于“百萬級”，所以因信息不對稱而導致財政資金錯配，則將對財政資金產生系統性風險。

2.難以動態評價專項建設的階段成果。

專項建設一般為期三年，并根據申報書的建設規劃滾動撥付財政資金，且參建單位的年度資金若是未能使用完畢，那么年終結余資金將收歸財政。這就在一定程度上引致出了參建單位“想盡辦法把錢用完”的行為動機。然而，財政資金在按期撥付的同時，并未形成對專項建設實施動態質量管理的機制，即使存在著所謂的“中期驗收”，也主要由參建單位的管理層邀請個別專家參與，這就構成了“財政資金撥付主體——個別專家——財政資金使用主體”這樣的信息通路，顯然這種信息傳導通路不利于對財政資金使用效益的動態評價。

3.難以事后跟蹤專項建設的使用價值。

筆者發現，在目前的專項建設中存在著“重建、輕用”的問題，通過分析可知，“重建”的行為邏輯根源于建設完畢能夠通過驗收;“輕用”的行為邏輯一方面根源于在項目申報之初便未能實事求是的明確所應達到的建設水平，另一方面則是，財政資金撥付主體并未落實對建設成果的后期跟蹤考核機制。這樣一來，勢必造成不少造價昂貴的專用性資產被迫閑置。

二、實現財政資金合理化使用目標的著眼點

在問題導向下，實現財政資金合理化使用目標的著眼點可歸納如下：

1.著眼于增強項目的事前識別能力。

為了防止財政資金在使用中出現系統性風險，在專項撥款中便需增強項目的事前識別能力。然而正如上文所指出的那樣，事業單位所開展的專項建設具有較強的學科專業性，這就為項目識別制造了信息不對稱現象。從目前的專項建設資金撥付邏輯來看，以事業單位為對象作為建設單位，并由事業單位在內部自行配置專項建設資源，這種做法并不科學。究其原因在于，事業單位可以憑借自身的社會有影響力而獲得財政資金支持，卻無需根據社會經濟發展所需來選擇急需建設的項目。因此，增強政府的事前識別能力，關鍵在于親自制訂建設規劃方案，并對項目識別實施精細化管理。

2.著眼于重構項目的事中監管模式。

財政資金在使用過程中的動態監管短板，根源于政府科層結構下的委托代理關系使然。具體而言，政府即使委托專家組對參建單位實施動態質量跟蹤，但專家組對專項建設的成果并無直接關聯，且在動態跟蹤中也易受到參建單位的人際關系影響。因此，重構項目的事中監管模式便十分必要。重構的出發點在于，能夠加強財政資金撥付主體對專項建設的監督力度，并在動態跟蹤中能夠基于“產出/投入”關系，定性評價專項建設所創造的社會效益，如對專業技術隊伍的培養效果。

3.著眼于落實項目的事后使用反饋。

“爭指標、掙面子”或許成為了部分參建單位管理者的潛意識，不可否認，隨著專項建設成果的落地，卻是增強了事業單位服務地方社會經濟的能力，但這并不意味著財政資金得到了有效利用，即財政資金在使用中的效益目標得到了實現。不難理解，政府預算績效管理的核心用意之一便是，提升財政資金在配置中的社會和經濟效益。為此，落實項目的事后使用反饋，并根據反饋合理使用懲戒機制，則能為參建單位形成強化財政資金管理的倒逼效應。

三、財政資金合理化使用模式

根據以上所述，財政資金合理化使用模式構建如下：

1.加強區域性調研制訂專項建設規劃。

財政資金來之于民，也須用之于民，實現財政資金合理化使用的根本目的便在于，需使政府有限的財政資源精準發力，所以政府有關部門應加強區域性調研，為事業單位的專項建設提供規劃。具體的實施模式為：（1）應聚焦事業單位是為社會提供公益性專業技術服務的組織這一定位，在政府的職能范圍內，對區域急需解決的公益性專業技術服務短板開展調研，并將其納入政府的工作報告之中。（2）將調研成果匯總并對事業單位專項建設進行分類和排序，以此來統籌財政資金的預算安排。

2.引入招投標機制防止財政資金錯配。

隨著專項建設規劃的落地，根據排序需引入招投標機制防止財政資金錯配。具體的實施模式為：（1）根據專項建設任務，并結合政府管轄區域內事業單位分布的實際情況，或者在域內事業單位內進行招投標，或者在全國范圍內開展招投標。通過引入招投標能夠使專項建設陽光化，也能在事業單位之間建立競爭關系，并制約事業單位“爭指標、掙面子”的行為動機。（2）由于財政資金主要投向于公共服務領域，并在新政府會計制度下還需追求資金的使用效益，所以在評標的過程中需綜合考察申報書所呈現出的社會價值和經濟價值，且經濟價值主要反映為資金節約方面。

3.以紀檢督查助推專項建設過程監管。

隨著專項建設序幕的拉開，此時便需要對參建單位實施動態跟蹤督導。由于存在著專業知識壁壘，所以在督導過程中需解決信息不對稱問題。因此，應配以紀檢督查來助推專項建設中的過程監管，具體的實施模式為：（1）應形成“政府督導+參建單位自我督導”的協作機制，由政府督導專家組開展專項建設中期檢查，專家組將檢查意見反饋給參建單位后，再由參建單位紀檢檢查部門督促整改。這種雙管齊下的監管模式，便能約束項目建設主體的機會主義動機。（2）建立中動態淘汰制度，并落實專項建設的替補單位，這樣就能倒逼出參建主體的質量意識和資金節約意識。

4.多途徑開展事后反饋落實主體責任。

當前需要強化對專項建設的事后質量管理，所以應多途徑開展事后反饋，并落實主體責任。具體的實施模式為：（1）參建單位管理層對財政資金的使用負全責，并以此來鞭策其督促項目成果的轉換工作，并在事業單位內部健全專項建設后續的人才培養和社會服務方案。（2）項目負責人對本單位管理層負責，并督促歸口部門落實成果轉化的具體舉措。最終，實現財政資金的合理化使用目標。

四、結束語

綜上所述，政府有關部門應加強區域性調研，為事業單位的專項建設提供規劃。根據排序需引入招投標機制防止財政資金錯配。隨著專項建設序幕的拉開，此時便需要對參建單位實施動態跟蹤督導。由于存在著專業知識壁壘，所以在督導過程中需解決信息不對稱問題，應多途徑開展事后反饋，并落實主體責任。

參考文獻

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（作者單位：廣東中大管理咨詢集團股份有限公司）