新一輪電力體制改革下水電價格機制優(yōu)化探討

鄭正 王小洋

摘? 要： 新一輪電力體制改革的核心在于建立真正有效的電力市場機制，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)及體系，電價改革是新一輪電力體制改革的關(guān)鍵點。我國水電上網(wǎng)定價存在以政府定價為主、無法合理反映外部性和市場價值、部分定價機制實施難度較大等突出問題;建議我國完善政府水電上網(wǎng)定價管理機制、推動試行“兩部制”水電定價機制、統(tǒng)一流域梯級水電站省內(nèi)上網(wǎng)電價、健全跨省跨區(qū)水電交易規(guī)則與價格機制，推動水電行業(yè)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：[HTK]電力體制改革? 水電定價? 優(yōu)化路徑

一、引言

2015年3月，中共中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號），開啟了新一輪電力體制改革的大幕。新一輪電力體制改革的核心在于構(gòu)建真正有效的電力市場機制[1]，建立有效競爭的市場體系以及市場結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步形成以市場為主決定能源價格的機制。可以看出，新一輪電力體制改革的關(guān)鍵點是電價改革，通過推進(jìn)電價改革，建立市場化的電力產(chǎn)品定價機制。新電改中發(fā)9號文中還提出，要堅持清潔、高效、安全、可持續(xù)發(fā)展的總體思路。我國的水能資源比較豐富，無論按儲藏量還是按可供開發(fā)的資源量計算，我國水能資源均居世界第一。水電裝機規(guī)模占全國電力總裝機規(guī)模的184%，占清潔能源總裝機規(guī)模近一半，已經(jīng)成為我國主要的清潔能源。

合理的水電價格形成機制是水電健康發(fā)展的制度基礎(chǔ)[2]，是促進(jìn)水電行業(yè)投資發(fā)展的重要因素。我國水電上網(wǎng)電價形成機制經(jīng)歷了無上網(wǎng)電價、還本付息電價、經(jīng)營期電價、標(biāo)桿電價和過渡時期的模擬市場定價五個階段。2014年，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于完善水電上網(wǎng)電價形成機制的通知》（發(fā)改價格〔2014〕61號）。目前，我國水電上網(wǎng)電價形成機制主要包括經(jīng)營期電價、標(biāo)桿電價、市場倒推電價、流域統(tǒng)一電價四種。其中，經(jīng)營期電價反映了不同水電站的成本，適用于我國大多數(shù)水電企業(yè)上網(wǎng)電價。標(biāo)桿電價主要適用于在本省上網(wǎng)的水電企業(yè)，上網(wǎng)電價按本省的標(biāo)桿電價執(zhí)行，比如廣西樂灘水電站、南盤江紅水河水電站等均采用標(biāo)桿定價。市場倒推電價主要適用于跨省跨區(qū)外送的水電企業(yè)，主要涉及黃河上游、三峽、雅礱江、金沙江、烏江、瀾滄江等流域梯級，長江三峽水電站、雅礱江錦屏水電站等大中型水電站采用市場倒推電價。流域統(tǒng)一電價充分考慮了梯級電站相互補償作用，主要適用于同一條河流的上下游梯級水電站。實踐證明，同一流域的梯級水電站通過聯(lián)合優(yōu)化調(diào)度，可以充分提高水能綜合利用效率，提升梯級水電站的年發(fā)電量，引導(dǎo)梯級水電有序投資開發(fā)建設(shè)。在新一輪電力體制改革的背景下，電價改革是重要的目標(biāo)和突破口，因此需對水電定價機制進(jìn)行優(yōu)化。

二、我國水電上網(wǎng)電價形成機制存在的主要問題

形成適應(yīng)市場要求的電價機制，是新一輪電力體制改革的基本原則和重點任務(wù)。然而，在新一輪電力體制改革中，我國水電上網(wǎng)定價機制仍存在不少突出問題。

（一）水電定價以政府定價為主

我國正在實行的四種水電定價機制，主要還是由政府審核并批準(zhǔn)，其實質(zhì)仍是政府定價。政府主導(dǎo)的價格形成機制在一定程度上能夠保證能源價格的相對穩(wěn)定、可支付性，以及能源的有效供給。然而，政府主導(dǎo)的價格形成機制下，價格失靈和不同能源品種價格失配將使能源行業(yè)結(jié)構(gòu)性失衡[3]。目前我國的電價體制、電網(wǎng)壟斷以及計劃管理的現(xiàn)狀，仍然是阻礙電力體制改革的束縛，電力產(chǎn)品的價格關(guān)系并沒有理順，市場化的定價機制仍未完全形成[4]。水電的上網(wǎng)電價往往低于火電等電源類型的上網(wǎng)電價，價格調(diào)整一般也滯后于成本變化。現(xiàn)有的水電上網(wǎng)定價機制，一方面無法真正反映水電市場的供需情況、資源的稀缺程度，難以以價格手段協(xié)調(diào)市場參與者行為，另一方面不符合各方經(jīng)濟(jì)利益，不利于引導(dǎo)水電行業(yè)健康發(fā)展，影響了電源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置。

（二）水電定價機制未能充分反映其外部性

水電除發(fā)電功能外，更有調(diào)峰調(diào)頻、灌溉、防洪、供水、航運等功能，具有顯著的社會效益。同時，水電還有節(jié)能減排、保障能源安全等正外部性。現(xiàn)行的水電上網(wǎng)定價機制，基本只根據(jù)發(fā)電產(chǎn)品一種因素來確定上網(wǎng)價格，輔助性服務(wù)帶來的外部性并未在價格中給予體現(xiàn)。現(xiàn)有的水電定價政策無法充分體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的原則。承擔(dān)輔助性服務(wù)的水電站盡管為整個系統(tǒng)帶來了經(jīng)濟(jì)效益，但因自身發(fā)電量較少導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)效益差、競爭能力低下等問題。這種情況下，一方面水電企業(yè)無法獲得合理的收益，影響了企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展，另一方面企業(yè)更加注重發(fā)電的職能，大大降低了提供輔助性服務(wù)的主動性和積極性，增加了社會成本。

（三）統(tǒng)一定價機制無法合理反映水電的市場價值

水電站的開發(fā)受外界環(huán)境影響很大，比如地質(zhì)條件、施工條件、氣候環(huán)境、征地移民成本、生態(tài)環(huán)保投資等，都會對水電站的造價和成本產(chǎn)生很大的影響。同時，不同水電站的融資渠道、資金成本、機組類型等差別也很大，使水電站的千瓦投資水平、發(fā)電設(shè)備平均利用小時等存在較大差異，導(dǎo)致不同水電站很難制定統(tǒng)一的價格。隨著水電開發(fā)逐步向更西部、中上游推進(jìn)，新建水電站的投資成本將進(jìn)一步上升。如果按照平均成本水平核定上網(wǎng)電價，將使不同水電企業(yè)間產(chǎn)生較大的運營效益差距。

比如，標(biāo)桿電價機制僅能反映部分水電站的價格水平，忽視了不同類型水電站的投資差異等情況，對水電價格一刀切，缺乏一定的科學(xué)性。水電站執(zhí)行固定的標(biāo)桿電價，不僅無法發(fā)揮價格調(diào)節(jié)作用，也無法根據(jù)市場情況對生產(chǎn)計劃進(jìn)行調(diào)整有效覆蓋水電站運營成本。目前各省的水電標(biāo)桿價水平大都不同程度地低于新建水電成本，標(biāo)桿電價過低將對生產(chǎn)運營造成很大負(fù)面影響，特別是對沒有調(diào)節(jié)能力的地方小水電站，可能使其面臨較大虧損。

（四）流域統(tǒng)一電價機制存在較大的實施難度

國家發(fā)展改革委2014年印發(fā)通知要求，對于同一投資主體在同一流域開發(fā)的梯級水電站實行統(tǒng)一的省內(nèi)上網(wǎng)電價;對不同的投資主體在同一流域開發(fā)的梯級水電站，在完善上下游水電站的補償機制基礎(chǔ)上，逐步實行統(tǒng)一的省內(nèi)上網(wǎng)電價。然而，目前只有雅礱江流域是由單一開發(fā)主體進(jìn)行開發(fā)的大型水電基地，其他流域均由多個主體開發(fā)，且開發(fā)主體多為中央企業(yè)，協(xié)調(diào)采取統(tǒng)一電價的難度很大。同時，由于自然因素等條件限制，各梯級水電站的建設(shè)成本存在較大差異，按照發(fā)電量的單位成本進(jìn)行核算，新建上游龍頭水電站電價一般高于下游水電站，也往往高于火電站，即使同一流域同類型的相鄰水電站，其投資成本和今后的運營效益也有很大的不同[5]。在此背景下，協(xié)調(diào)同一流域不同開發(fā)主體逐步采用統(tǒng)一的省內(nèi)上網(wǎng)電價，實際操作難度較大。

（五）跨省跨區(qū)水電定價方式選擇存在一定的爭議

國家發(fā)展改革委、國家能源局于2017年印發(fā)的《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的通知》（發(fā)改運行〔2017〕294號）指出，國家規(guī)劃內(nèi)的既有大型水電通過優(yōu)先發(fā)電計劃予以重點保障，按“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”的原則進(jìn)行協(xié)商，或者雙方通過市場化交易的方式，最終確定送受電價格，優(yōu)先發(fā)電計劃電量以外部分參加受電地區(qū)市場化競價。這意味著跨省跨區(qū)的優(yōu)先發(fā)電計劃水電可以執(zhí)行政府定價，也可以通過市場化交易方式確定價格。在此背景下，受電省（區(qū)、市）偏向于鼓勵擁有水電優(yōu)先發(fā)電計劃權(quán)的企業(yè)通過市場化交易的方式，參與市場化交易并確定價格;三峽集團(tuán)、雅礱江水電等擁有優(yōu)先發(fā)電計劃權(quán)的企業(yè)，認(rèn)為市場交易體系、配套政策等仍不完善，希望繼續(xù)按照核定電價交易[6]。因此，不同省（區(qū)、市）的跨省跨區(qū)水電具體執(zhí)行的定價方式存在不同，同時從發(fā)電方與受電方利益出發(fā)，雙方在定價方式選擇上存在爭議。

三、相關(guān)政策建議

（一）完善政府水電上網(wǎng)定價管理機制

堅持清潔、高效、安全、可持續(xù)發(fā)展原則，加快構(gòu)建有效競爭的水電市場化交易體系，轉(zhuǎn)變政府對水電定價的管理機制。一是構(gòu)建有效的水電價格監(jiān)管機制，破除政府過度干預(yù)，既要充分考慮水電的電價水平能反映水電資源的稀缺性，還要保證監(jiān)管不會降低水電企業(yè)的積極性[7]，要充分發(fā)揮省級相關(guān)價格管理部門的作用，提升水電價格管理的靈活度，從而保障充分和穩(wěn)定的電力供應(yīng)。二是明確政府定價管理范圍，將政府對于水電的定價范圍限定在公益性服務(wù)、重要公用事業(yè)等環(huán)節(jié)，主要核定水電的輸配電價，并定期向社會公開公布;其他沒有參與直接交易和競價交易的水電上網(wǎng)電量，以及公益性服務(wù)、重要公用事業(yè)等用電繼續(xù)執(zhí)行政府定價。三是完善政府公益性調(diào)節(jié)性服務(wù)功能，政府通過合理制訂水電公益性調(diào)節(jié)性發(fā)用電計劃，保證公益性服務(wù)、重要公用事業(yè)等用電需求。

（二）推動試行“兩部制”水電定價機制

對于承擔(dān)調(diào)峰調(diào)頻、節(jié)能減排、灌溉、防洪等重要輔助服務(wù)職能的水電企業(yè)，現(xiàn)行的水電定價機制無法充分反映水電的正外部性和水電資源的市場價值，進(jìn)而導(dǎo)致價格失真。建議對于承擔(dān)調(diào)峰調(diào)頻、節(jié)能減排、灌溉、防洪等重要輔助服務(wù)職能的水電企業(yè)，嘗試采用“兩部制”水電定價機制，即電量價格+綜合輔助服務(wù)價格[2]。其中，電量價格參照當(dāng)?shù)鼗痣娀蛩娚暇W(wǎng)電價;綜合輔助服務(wù)以輔助服務(wù)量為單位進(jìn)行計算，跨省跨區(qū)的相關(guān)費用由相關(guān)省（區(qū)、市）分?jǐn)偂?/p>

（三）統(tǒng)一流域梯級水電站省內(nèi)上網(wǎng)電價

對于同一流域梯級水電站，統(tǒng)一省內(nèi)水電上網(wǎng)價格，實現(xiàn)流域梯級水電站的聯(lián)合調(diào)度，促進(jìn)水電資源的有效利用，實現(xiàn)水電價格的公平化、規(guī)范化。一是同一投資主體負(fù)責(zé)流域梯級開發(fā)的，統(tǒng)籌綜合計算不同梯級水電站的成本與收益的關(guān)系，測算出統(tǒng)一的省內(nèi)上網(wǎng)電價并進(jìn)行應(yīng)用。二是不同投資主體負(fù)責(zé)流域開發(fā)的，以部分水電站為試點，建立完善的上下游電站相互補償機制，制定相應(yīng)的上下游補償實施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，盡快統(tǒng)一省內(nèi)上網(wǎng)電價。三是建立流域梯級水電站的有效協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌考慮水站電開發(fā)、運營過程中的利益等問題，為統(tǒng)一省內(nèi)上網(wǎng)電價創(chuàng)造條件。

（四）健全跨省跨區(qū)水電交易規(guī)則與價格機制

對于跨省跨區(qū)水電交易，按照“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”原則，完善跨省跨區(qū)電力市場交易機制，健全跨省跨區(qū)水電交易規(guī)則與價格機制。一是將水電納入受電省（區(qū)、市）可再生能源配額制管理，跨省跨區(qū)水電電量不計入受電省（區(qū)、市）能源消費量，提高受電省（區(qū)、市）水電消納的積極性，促進(jìn)水電跨省（區(qū)、市）交易。二是鼓勵送受電雙方簽署長期協(xié)議，更好地執(zhí)行水電優(yōu)先發(fā)電計劃，確保水電的穩(wěn)定供應(yīng)，促進(jìn)水電行業(yè)的健康發(fā)展。三是國家層面制訂跨省跨區(qū)水電交易的總體原則和交易規(guī)則，相關(guān)省（區(qū)、市）在此基礎(chǔ)上制訂實施細(xì)則，保證送受電雙方的利益。四是探討采用階梯價格模式，形成約束與激勵相結(jié)合的定價機制，更好地反應(yīng)供需雙方的市場需求，保障水電供需雙方的利益。

參考文獻(xiàn)：

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＼[2＼]劉樹杰過渡期的水電價格形成機制改革＼[J＼]價格理論與實踐，2011（02）

＼[3＼]鄭新業(yè)全面推進(jìn)能源價格市場化＼[J＼]價格理論與實踐，2017（12）

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＼[5＼]劉樹杰，郭麗巖促進(jìn)我國水電健康發(fā)展的政策建議＼[J＼]宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2013（10）

＼[6＼]王左權(quán)，曹學(xué)瀘完善電力市場交易價格機制及其監(jiān)管的思考＼[J＼]價格理論與實踐，2018（04）

＼[7＼]鄭新業(yè)，吳施美電改中的監(jiān)管能力建設(shè)：必要性和舉措＼[J＼]價格理論與實踐，2018（01）

〔鄭正，中國信達(dá)資產(chǎn)管理股份有限公司。王小洋（通訊作者），中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院、國家開發(fā)投資集團(tuán)有限公司〕