江蘇人口收縮型城市發展的困境與對策

戚晶晶 楊群力 周莉雅 邱美琴 薛瑋

摘? 要： 國家《2019年新型城鎮化建設重點任務》首次提及“收縮型城市”。江蘇的中心城市對人口的集聚能力強，鹽城、泰州、連云港和淮安等中小城市卻存在實際或潛在人口收縮，有4市的市轄區及28個縣市存在實際或潛在人口收縮。未來，江蘇人口收縮型城市或將面臨創新能力發展受限、城市競爭力削弱等四大問題，需借力長三角高質量一體化，實施精致發展戰略、提升城市品質、分類施策，探索在人口收縮情境下的可持續發展路徑。

關鍵詞： 人口收縮型城市? 城市發展? 江蘇省

國家發改委在《2019年新型城鎮化建設重點任務》中首次提及“收縮型城市”，并提出“收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中”。中小城市的人口收縮現象受到重點關注。未來經濟開放性增強、地區收入分化、更加自由地流動環境和不斷改善的交通、通訊條件，這些因素的綜合作用將強化人口在核心城市、中心城市集中的趨勢。與此同時，江蘇越來越多的中小城市將出現人口收縮現象，我們應未雨綢繆，準確把握變化趨勢，借力長三角高質量一體化發展契機，積極應對以促進人口收縮型城市的協調發展。

一、江蘇各市的人口收縮現狀

根據各地2015-2018年的常住人口計算人口增量。結合人口增量的正負和變動趨勢，將人口變動劃分為四類：實際人口收縮、潛在人口收縮、人口平穩發展、實際人口擴張。其中，實際人口收縮定義為：2018年常住人口增量為負數。潛在人口收縮定義為：2018年常住人口增量為正數，且2015-2018年間歷年人口增量呈現下降趨勢。人口平穩發展定義為：2018年常住人口增量為正數，且2015-2018年間，歷年人口增量平穩變化。實際人口擴張定義為：2018年常住人口增量為正數，且2015-2018年間，歷年人口增量呈現上升趨勢。

（一）江蘇設區市的人口收縮現狀

江蘇中心城市對人口的集聚能力強，中小城市存在實際或潛在人口收縮（見表1）。一是鹽城、泰州存在實際人口收縮但趨勢不連續現象。2018年鹽城、泰州實際人口收縮，較2017年分別減少42萬人、16萬人。二是連云港、淮安存在潛在人口收縮現象，2018年人口增量較2015年分別下降20萬人、09萬人。三是徐州、宿遷、鎮江、南通人口平穩增長，2014-2018年間人口年均增加43萬人、21萬人、06萬人、03萬人。四是南京、蘇州、揚州、無錫、常州為實際人口擴張，2018年人口增量較2015年分別上升81萬人、26萬人、17萬人、11萬人、06萬人。

（二）江蘇縣市區的人口收縮現狀

從人口收縮的范圍和程度來看，各設區市的縣域高于市轄區（見表2）。第一，在江蘇41個縣市中，有28個已存在實際人口收縮或潛在人口收縮，13個縣市人口平穩發展或擴張。其中，24個縣市包括鹽城6個縣市：響水縣、濱海縣、射陽縣、建湖縣、阜寧縣、東臺市;徐州5個縣市：睢寧縣、邳州市、沛縣、豐縣、新沂市;南通5個縣市：海安市、海門市、如東縣、啟東市、如皋市;泰州3個縣市：靖江市、泰興市、興化市;揚州2個縣市：寶應縣、高郵市;連云港2個縣市：東海縣、灌云縣;蘇州1個縣市：常熟市。存在實際人口收縮，占比585%;4個縣市包括淮安漣水縣，鎮江揚中市，宿遷泗洪縣，連云港灌南縣。存在潛在人口收縮，占比98%;8個縣市包括宿遷沭陽縣、泗陽縣，無錫江陰市、宜興市，淮安盱眙縣、金湖縣，鎮江句容市，常州溧陽市。人口平穩發展，占比195%;5個縣市包括鎮江丹陽市，蘇州昆山市、太倉市、張家港市，揚州儀征市。實際人口擴張，占比122%。此外，通過分析2014至2018年間的歷年常住人口增量，13個縣市包括鹽城6個縣市：響水縣、濱海縣、射陽縣、建湖縣、阜寧縣、東臺市;南通4個縣市：海安市、如東縣、啟動市、如皋市;泰州3個縣市：靖江市、泰興市、興化市。的實際人口收縮現象持續出現。第二，依據2018年數據，在13個設區市的市轄區中，4市的市轄區存在實際人口收縮或潛在人口收縮。鹽城市轄區存在實際人口收縮，淮安、宿遷、連云港等3市的市轄區存在潛在人口收縮，鎮江、泰州等2市的市轄區人口平穩增長，南京、徐州、蘇州、揚州、無錫、南通、常州等7市的市轄區保持人口持續擴張。

二、人口收縮對江蘇省中小城市的影響

根據國際經驗，中小城市人口收縮是城市化進程中的普遍現象。隨著各種經濟要素在城市間更加自由地流動，大城市對周邊中小城市經濟要素的虹吸效應將加速中小城市的人口收縮。未來，江蘇人口收縮型城市可能面臨四個方面的問題。

第一，人力資本積累、創新能力發展受限。隨著大城市落戶限制等政策取消或放開放寬，省內中小城市的人力資源要素同時受到省內省外大城市的強烈吸引。中心城市通過更好的公共服務、更多的發展機會和更大的發展空間，持續吸引人口流入，從而加快中小城市由潛在人口收縮轉向實際人口收縮，并造成其教育水平下降、老齡化程度提高，城市創新能力下降。根據《國家創新型城市創新能力評價報告2019》科技部和中國科學技術信息研究所公布《國家創新型城市創新能力監測報告2019》、《國家創新型城市創新能力評價報告2019》。，在江蘇11個設區市中（見圖1），南京、蘇州、無錫、常州等人口實際擴張城市，其創新能力排名更靠前;鹽城、泰州、連云港等實際或潛在人口收縮城市，其創新能力排名更靠后。

第二，中小城市的生產效率提高受限。一方面，我省中小城市的人口等資源要素不斷向大城市流動，中小城市的資源要素配置遠少于大城市;另一方面，伴隨人口流失，人口收縮型中小城市的就業密度降低，將抑制資源要素規模效應、集聚效應的發揮。人口潛在或實際收縮城市的人均GDP與人口實際擴張城市的人均GDP相差8萬元左右，這反映了生產效率存在較大的地區差距。其中，南京、蘇州、無錫、常州的人均GDP位于第一梯隊，分別為1538140元、1740749元、1745555元、1494556元;而鹽城、連云港、淮安的人均GDP較低，分別為757654元、613425元、732855元。

第三，經濟綜合競爭力提升受到阻礙。市域經濟綜合競爭力，是指其在全省、全國范圍內對資源的吸引力、對市場的爭奪力，以及對周邊地區的輻射力、帶動力。從生產角度，雖然中小城市建立了自身的產業體系，但由于自身發展空間有限、公共產品服務較弱，難以留住人才和資本。中小城市吸引資源要素能力弱，導致其開展技術創新和產業升級的難度增大，高端產業發展困難，甚至產業結構呈現空洞化和低度化，難以滿足經濟高質量發展的需要。從消費角度，一定的人口規模是形成規模市場的重要因素，中小城市的人口外流特別是勞動力外流，意味著本地規模市場優勢減弱、消費需求減少，搶占外部市場難度較大。根據實證測算（見圖2），江蘇各市的人口增量與經濟競爭力指數呈顯著正相關關系。

第四，城市可持續競爭力受到削弱。城市可持續競爭力是指提升自身在經濟、創新、社會、生態以及與外部聯系等方面的優勢，并尋求系統優化，以持續滿足市民復雜而高級的福利效用的能力。對于人口收縮型城市而言，人口尤其是勞動力的流失會減少地方稅收，且對房地產市場帶來較大的打擊，地方財政收入將受負面影響。由此，當地政府部門在公共服務供給、生態環境改善、網絡體系建設等方面的支出壓力增大。若不及時采取有效措施，城市人口收縮將對其可持續競爭力產生負面影響，市民福利效用難以得到較好滿足，由此，城市可持續競爭力下降又將加劇人口收縮，形成一個惡性循環。根據實證測算（見圖3），江蘇各市的人口增量與可持續競爭力指數呈顯著正相關關系。

三、長三角區域一體化背景下的城市人口收縮應對措施

在城鎮化進程中，隨著經濟集聚、人口集聚，會逐漸形成核心城市、中心城市、邊緣城市協同發展的城市體系。未來，江蘇中小城市需借力長三角高質量一體化發展契機，從經濟產業、基本公共服務等各方面積極融入城市群，探索在人口收縮情境下的可持續發展路徑，以減緩、消解人口收縮的影響。

第一，樹立新認識，明確中小城市精致發展戰略。“收縮”是一個中性詞，人口收縮并不等同于城市衰退，應客觀看待人口流失現象。根據城市自身特色進行發展定位，確立城市內涵發展、精致發展戰略，將城市發展重心從“GDP增長”轉向“就業創業提質”與“市民幸福感提升”。做好存量規劃、減量規劃，放慢城市擴張速度，提升城市品質，走出一條“小而美”的發展模式。

第二，積極融入城市群，增強內外部的聯結度。人口收縮型城市應當與城市群內部的核心城市、周邊城市分工協調，依靠較高的外部聯結度，借助核心城市的輻射力、帶動力，彌補規模弱勢，實現與核心城市、周邊城市的協同效應。同時，提升城市內部聯結度與便利性，從市民的需求出發配置城市內各種資源，縮小市民通勤和消費半徑，打造生活方便、富有特色的街區。

第三，發揮產業競爭優勢，全面提升城市品質。經濟集聚一定會使得某些地區人口增長、某些地區人口收縮。因此，各地經濟發展路徑應當發揮自身比較優勢，找準定位。人口收縮型城市應立足本地的資源稟賦，明確在長三角城市群中的產業分工角色、比較優勢，打造“精而特”的發展路徑。充分利用城市存量空間，有效開發各種資源，提升城市綠色生態水平與城市品質。結合地方特色，完善公共服務、基礎設施，改善營商環境，讓企業和人才葆有持續投資及發展的信心和決心。

第四，江蘇中小城市發展應分類施策。宿遷、鎮江、南通、揚州等人口增長型城市應提高產業支撐能力、公共服務品質，促進人口就地就近城鎮化。鹽城、泰州、連云港和淮安等實際或潛在人口收縮型城市應當“瘦身強體”，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中。

參考文獻：

＼[1＼][ZK（#]蔡昉人口遷移和流動的成因、趨勢與政策＼[J＼]中國人口科學，1995（6）

＼[2＼]巫錫煒，郭靜，段成榮地區發展、經濟機會、收入回報與省際人口流動＼[J＼]南方人口，2013（6）

＼[3＼]劉玉中國流動人口的時空特征及其發展態勢＼[J＼]中國人口資源與環境，2008年（1）

＼[4＼]王桂新，潘澤瀚，陸燕秋中國省際人口遷移區域模式變化及其影響因素——基于2000年和2010年人口普查資料的分析＼[J＼]中國人口科學，2012年（5）

＼[5＼]鄧沛勇，劉毅華中國縣域單元城鎮人口收縮的空間格局及其影響因素分析＼[J＼]現代城市研究，2018（03）：31-38

＼[6＼]劉玉博，張學良，吳萬宗中國收縮城市存在生產率悖論嗎——基于人口總量和分布的分析＼[J＼]經濟學動態，2017（01）：14-27

＼[7＼]龍瀛，吳康中國城市化的幾個現實問題：空間擴張、人口收縮、低密度人類活動與城市范圍界定＼[J＼]城市規劃學刊，2016（02）：72-77[ZK）]

（戚晶晶、楊群力、周莉雅、邱美琴、薛瑋，江蘇省戰略與發展研究中心）[FL）]