拉開社會信用體系高質量發展大幕

李清彬

市場經濟是信用經濟。誠信的市場環境和社會環境是市場經濟規范高效運行的必要條件。然而，誠信環境不是自然而然形成的，除了做好宣傳教育引導外，更重要的是要構建制度體系特別是信用激勵和懲戒機制，推動誠信成為權衡利弊后的理性選擇。社會信用體系是保障市場經濟有序高效運行的一項重要制度安排，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。黨中央、國務院高度重視社會信用體系建設。《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）制定出臺，對下一階段工作思路和工作重點作出新部署，將大力推動社會信用體系法治化、規范化發展，使其在推動經濟高質量發展、推進國家治理體系和治理能力現代化方面發揮更大作用。

一、深刻認識政策出臺背景和重大意義

當前，社會信用體系建設已取得初步戰果，亟需總結經驗、破解問題，逐步形成成熟制度，《指導意見》的出臺，拉開了社會信用體系高質量發展的大幕。

黨的十八大以來，在《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》的總體設計指引下，國家發展改革委、人民銀行會同部際聯席會議成員單位大力推進社會信用體系建設，各地方、各行業領域也做了大量探索。當前，我國社會信用體系的基本框架已經初步搭建起來，在統一信用代碼、信息歸集共享、信用產品開發應用、聯合獎懲機制、信用市場培育、城市信用建設、誠信宣傳教育等各環節均取得積極進展，有力支撐了“放管服”改革和營商環境優化，有力推動了經濟和社會治理方式的創新和發展。與此同時，過往推進實踐中也暴露出不少矛盾和問題，集中表現為法律法規依據不足、規范性不夠，個別地方、個別領域在沒有法律法規依據的情況下急于通過信用手段解決行業監管和社會治理中的一些棘手問題，雖然有些領域實際效果明顯，但在信用信息記錄、失信名單認定、失信聯合懲戒范圍上出現隨意擴大、泛化傾向，在信用修復和權益保護方面也存在不到位問題。

從當前進展看，一方面，一些地區和部門在實踐中形成了不少好的經驗做法，不少地方已經制定出臺專門的信用建設地方性法規，有必要認真總結提煉，在更大范圍復制推廣;另一方面，一些不規范的做法也亟待約束規范，推動法治化、規范化發展。《指導意見》正是要通過總結提煉經驗、破解問題矛盾，為構建成熟制度規范打下基礎。

從宏觀背景看，我國即將開啟建設社會主義現代化國家新征程。現代化建設全面推進，經濟高質量發展導向進一步強化，以社會信用體系建設促進營商環境改善、支撐新發展格局構建、滿足人民群眾對誠信社會期望等方面的戰略意義進一步提升。《指導意見》的實施將推動社會信用體系建設提質升級，從基本框架搭建轉向規范化、精細化為特征的高質量發展新階段，更好融入到服務實體經濟、推動高質量發展的經濟社會發展大局中。

二、全面準確把握新部署新要求

《指導意見》堅持問題導向和目標導向，對新階段失信約束制度和誠信建設長效機制作出系統而有針對性的規范性部署。主要應把握以下幾點：

一是貫穿規范發展主線。《指導意見》意在提升社會信用體系建設法治化、規范化水平，緊緊圍繞規范這一主題詞進行部署。《指導意見》提出應遵循依法依規、保護權益、審慎適度和清單管理四條原則，實際上可依次對應依據、前提、程度和方式，在總體上確定了規范發展的基調和推進重點。在具體部署中，這些原則得到深入貫徹。文件反復強調“以法律、法規或者黨中央國務院政策文件為依據”，多處體現切實保護信用主體合法權益內涵，突出強調失信懲戒措施要輕重適度，在信用信息、失信措施等多個環節提出實行清單或目錄管理。堅持規范發展主線集中體現了《指導意見》的價值導向，指出了下階段工作方向和重點，更有利于聚焦問題、解決問題。

二是作出有針對性部署。《指導意見》按照信用信息從產生到應用的邏輯順序，直面過往實踐中凸顯出的問題，對失信行為認定、記錄、歸集、共享、公開、懲戒和修復等方面提出新的要求、作出新的部署。針對信用信息范圍邊界不清晰、失信行為認定依據不足等信用信息納入方面的問題，提出要科學界定信用信息納入范圍和程序，明確將特定行為納入公共信用信息，必須有法律、法規或黨中央國務院政策文件等依據，并實行目錄管理，且行政機關認定失信行為必須以具有法律效力的文書為依據，這就強化了信用信息和失信行為的邊界約束。針對共享公開標準不明確、公開渠道泛化等信用信息共享公開方面的問題，提出要根據合法、必要原則確定共享和公開的相關標準，體現在信用信息目錄中，同時強化公開渠道的統籌管理。針對認定領域過寬、認定標準不統一、認定程序不規范等嚴重失信名單認定方面的問題，要求嚴格限定在四類嚴重違法失信行為內，不得擅自增加或擴展，并對認定標準和認定程序作出明確規定。針對依據不足、懲戒措施與失信行為不匹配等失信懲戒方面的問題，提出要制定失信懲戒措施清單，要確保失信行為與懲戒措施過懲相當，不得隨意增設或加重懲戒。針對修復機制不健全、修復效率不高等信用修復方面的問題，明確要進一步完善機制，并著力提高修復效率。針對信息安全和個人隱私保護方面的問題，提出要嚴格信用信息查詢使用權限和程序，嚴肅查處泄露、篡改、毀損、竊取信用信息或利用信用信息謀私，嚴厲打擊非法收集、買賣信用信息違法行為。

三是注重謀劃長效機制。當前我國社會信用體系建設暴露出的相關問題，歸根結底在于相關法律法規建設滯后于實踐需要，不僅缺少上位法強力支撐，也缺少具體執行層面的規范辦法，無法對實踐中碰到的問題作出及時正確回應。為此，《指導意見》提出要著力加強信用法治建設，加快研究推進社會信用方面的法律法規立法進程，推動現行法律法規及時修訂來適應信用建設實踐需求。夯實法治化基礎是矯正問題的治本之策、長遠之策，將有力助推社會信用體系建設持續健康發展。

四是強調統分有機結合。我國地域廣闊、情況各異，規范發展并不是同質發展、齊步發展。《指導意見》既強調了全國統一性，也尊重了地方自主性，賦予地方一定權限。在信用信息目錄和失信懲戒措施清單方面，明確全國制定全國公共信用信息基礎目錄和失信懲戒措施基礎清單，而地方可依據地方性法規規定制定適用于本地的補充目錄和補充清單。在嚴重失信主體名單標準方面，區分在全國范圍內適用和只在地方范圍內適用兩種情形，分別采用不同的法律法規和文件依據。這種統分有機結合的方式，既實現了統一規范性，也保留了地方彈性，有利于地方依據自身實際推動工作。

三、穩妥有序做好銜接過渡

《指導意見》提出了一系列針對性很強的舉措，強化規范性要求。政策出臺后，各地方、各部門將梳理評估已經出臺的相關措施，一些措施可能需要重新審視修訂甚至撤回。

對此，《指導意見》已經提出了應對措施，如，強調要加快推動法律法規和標準規范建設，夯實工作依據基礎;再如，強調要把握時間節點，對需要調整更新的部分措施設置過渡期，避免短時間內不合理收緊。在這些措施之外，還應加大宣傳引導力度，闡釋強化規范與工作推進的辯證關系，強調社會信用體系進入高質量發展階段的必要性和必然性。在規范完善工作的同時，也要做好“加法”，大力推進信用監管、“信易貸”等領域相關工作。

總的看，《指導意見》抓住了實踐工作中的真問題，契合了現代化建設新要求，將有力推動社會信用體系高質量發展。我們有充足理由期待，濫用、泛化等不規范傾向將得到有效矯正，相關制度機制成熟定型步伐將明顯加快，社會信用體系將更加有力地支撐新時代經濟社會健康發展。◆

（作者為中國宏觀經濟研究院副研究員）