“后扶貧時代”返貧問題及對策

余昕 汪早容

摘? 要： 我國正處于全面建成小康社會的脫貧攻堅決勝期，貧困治理面臨的實踐困境和挑戰主要表現為貧困人口的內生動力不足、區域發展失衡現象仍然存在、因病因災致貧返貧多發以及防止返貧機制相對滯后等。根據返貧治理鏈條中的角色定位，從政策、環境和個人三個維度提出促進扶貧與扶志、扶智的深度融合，推動扶貧區域協作向長遠縱深發展，化解并阻斷因病因災致貧返貧，構建可持續脫貧的長效機制等對策。

關鍵詞 “后扶貧時代”? 返貧? 貧困治理

當前，脫貧攻堅目標接近完成，全國進入脫貧“摘帽”倒計時，扶貧成績有目共睹，成功脫貧指日可待。目前，學界對“后扶貧時代”這一概念的劃分尚不明確，此處且將“后扶貧時代”界定為自脫貧攻堅目標提出到本世紀中葉，即側重于當前及之后較長時期內使貧困對象實現可持續穩定脫貧，消除相對貧困的時間段。“后扶貧時代”必須對返貧問題保持足夠的重視，乘勝追擊做好未脫貧群眾的扶貧工作的同時，鞏固脫貧成果，做好返貧治理。

一、“后扶貧時代”存在的返貧問題

（一）貧困人口脫貧內生動力不足

“后扶貧時代”面臨的重要難題就是政府主導扶貧視域下貧困群體思想懈怠、積極性與主動性不高，對于扶貧資源輸入的“依賴性”嚴重，包括部分已經脫貧的貧困戶依然不愿放棄對扶貧政策所附加的各種資源。其一，意識層面尚未覺醒，自主脫貧的意愿不強。“等、靠、要”的思想是貫穿于整個扶貧過程中的最大難題和最大變量，是部分貧困人口思想層面的外化表現，主要是缺少艱苦奮斗的精神和自力更生的態度。其二，人是主體，在脫貧攻堅過程中，貧困人口毫無疑問成為行為主體、行動主體、目標主體，但很多地方都出現主體錯位的情況，具體表現為扶貧干部“勤耕不輟”“披星戴月”，而貧困人口“樹下乘涼”“高高掛起”。其三，“扶則立，不扶則廢”。貧困人口長期習慣基于外界幫扶實現短期脫貧，一旦外界幫扶撤退，則出現反彈。精準扶貧一經開展，就意味著傳統的扶貧“輸血”需要革新，將“造血”功能放在更加重要的位置上，但受制于貧困人口的內生動力不足，“造血”功能無法從根本上形成，返貧便成為“意料之中”的結果，與可持續脫貧相悖。

（二）區域發展失衡現象仍然存在

改革開放以來，我國在經濟等很多領域取得長足進步，居民收入水平顯著提升，但隨之而來的是區域之間的差距拉大、發展失衡等問題的出現。這種傾斜式的發展不免會加重社會結構的矛盾，進而影響脫貧效果或干擾脫貧的可持續性，這個問題短期無法根治，更值得我們時刻關注。一是地區之間發展水平難以迅速彌合。單從各項指標來看，地區間的人均財政收入、人均擁有財富的水平等指標的跳躍性過大。未來受珠三角、長江經濟帶的建設以及“一帶一路”政策惠及的地區，將充分享受創新創業的各項紅利，這時未能輻射的區域如何突破。二是老齡化形勢嚴峻。我國老齡化速度日趨加快，農村剩余勞動力供給結構發生變化，勞動年齡人口逐年減少，在某種程度上會動搖經濟發展的穩根。為應對正在到來的“未富先老”和“銀色浪潮”問題，做好前瞻考慮尤為迫切。三是生態環境遭受新的挑戰。我國地域廣闊，氣候、環境、地質、水質等先天條件不盡相同，發展情況自然也參差不齊。隨著城鎮化的推進，未來如何在穩經濟增長的同時減輕生態壓力甚至反哺生態建設是一項重中之重的任務，如何針對不同區域的不同生態情況制定發展規劃是一個亟待處理的事項。

（三）因病因災致貧返貧多發

著眼于推進脫貧的可持續，健康扶貧是不容忽視的硬任務。據數據統計，我國因病致貧、返貧人口數量龐大，總共占貧困總人口四成以上，并且比例還將隨著具備勞動能力的貧困人口逐步脫貧而升高。未來很長一段時間內，防止因病致貧、返貧將成為可持續脫貧過程中的基礎課題。日前，新冠肺炎疫情的暴發、洪澇地質災害的影響，給人民群眾尤其是困難群眾帶來了生活的挑戰，類似此類的“黑天鵝”事件是無法估計和預判的，疫情、災情還將導致新苦難群體的出現。一方面，疫情、災情對低收入家庭造成的影響甚于低保家庭，他們雖不符合低保條件，但處于貧困邊緣，這些困難群眾是未來一段時間需要特別關注的重點;另一方面，非低保邊緣但因疫情受到嚴重沖擊的困難群體，其中包括因病因災成為臨時困難的群體以及有較大失業風險的群體。近年來，我國已建成比較完備的水利防洪工程體系，但洪澇災害作為一種自然現象，企圖以工程手段控制和消除是不可能實現的，只能在一定程度上減輕或回避。對于洪澇災害的風險預測和管理的研究，不能麻痹大意，探索一條有效的紓困之路，還需要結合過往經驗對未來相關工作的研究進行有效管理。

（四）防止返貧機制相對滯后

經過4余年艱苦卓絕的脫貧攻堅戰，扶貧工作在跨越重重山峰后即將迎來黎明的曙光。同時，更要清醒地認識到，尚不穩固的脫貧成果、相對薄弱的產業基礎和仍不穩定的脫貧人口等因素依然作用于部分深度貧困地區。扶貧工作越往后開展，越是要積蓄力量、啃難啃的“硬骨頭”，重點關注特困地區、特困群體，因需施策，廣泛關注脫貧成果尚不穩定的地區，做好返貧風險預警。如今，一些扶貧干部和幫扶人員疏于做好穩固脫貧、可持續脫貧等工作，流于形式、浮于表面。部分地區的領導干部致力于“數字脫貧”“政績脫貧”，在扶貧工作中避免觸及窮根，單純追求政績化的扶貧效果，最終導致扶貧數據失真，扶貧達不到應有效果，加快了脫貧戶的返貧速度。相關部門必須探索出一條適用于“后扶貧時代”的常態化動態監測機制，并將對政府監管部門和領導干部的考核機制和評估機制納入當地脫貧數據考察體系之中，落實責任意識，加強對每一扶貧參與主體的審核。隨著老齡化速度加快，農村養老需求加大，集中養護問題凸顯，困難群體中失能、半失能人員集中養護需求也在逐漸加大，實際養護能力與養護需求不匹配，也表明返貧機制存在一定的漏洞。

二、“后扶貧時代”返貧問題原因解讀

（一）政策環境因素

對于部分貧困群眾，由于其自身發展動力和發展能力較低，政策的“斷供”意味著他們將失去政府的“給養”，貧困戶返貧的可能性大大增加。特別是一些地方政府為了按時完成脫貧攻堅的目標在脫貧數字上下功夫，盡管從臺面上看貧困戶已經“高質量”脫貧了，但是由于政策在制定與實行時忽視了意識的強大力量，也沒有聚焦產業創新發展這個脫貧攻堅的基礎性工作，導致的結果就是返貧幾率驟增。部分貧困戶過分依賴政府的政策紅利和幫扶措施，思想上并沒有覺醒，行動上缺乏自主能動性。同時，作為一項政治任務，政府在扶貧過程中扮演重要角色，既包括資源再分配和政策完善，也要促進政策的執行、監管與落實。

（二）生存環境因素

貧困地區面臨的生態環境相對而言更為惡劣，自然災害等突發事件發生頻率較高，而現實中生態環境惡劣又與自然災害頻發交織在一起。生態環境是貧困群體賴以生存的物質基礎，我國貧困人口主要集中在高山、丘陵等地區，這些地區資源匱乏、交通不便、生產指數低。與之相伴的是各種災害的頻發，不可抗拒因素所引發的貧困人口在生命財產安全方面的損失。受制于惡劣的自然條件，貧困地區不得不被圍困在封閉或半封閉的環境之中，加之基礎設施配套較差，導致貧困人口生產生活更加困難，不能依靠自身力量有效抵御自然災害等風險，致貧、返貧等頑疾無法根除。生存環境還包括社會環境這一重要構成元素，在返貧治理過程中也發揮著相當大的效力。目前，我國已經形成專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧有機結合互為支撐的“三位一體”大扶貧格局。＼[1＼]然而，在扶貧的進程中仍然存在部分單位和個人認識不足、幫扶定位不準確、投入渠道較為單一、共建機制尚不完善、效果不彰等。

（三）主體自身因素

脫貧攻堅的過程中，消滅絕對貧困打成一場“戰役”，但是無論場景修飾如何變化，“人”都是貧困的主體，既包括貧困人口、貧困家庭，也包括特殊群體，扶貧工作的順利開展離不開每一個貧困戶。許多貧困戶囿于文化水平和受教育程度，依然存在不同程度的“等靠要”思想，長此以往，貧困群體習慣于政府扶貧政策制度供給的“滋養”，內生發展動力欠缺，表現為貧困戶對產業結構調整不積極、貧困戶自我認識缺失等諸多方面。＼[2＼]簡言之，貧困群體內生動力不足、思想懈怠、行動遲緩等極易引發返貧。增強內生動力是返貧治理的關鍵所在。從目前來看，農村貧困地區的自我造血能力尚且不足，將外在幫扶轉化為農村自我能力的形勢不容樂觀。

三、“后扶貧時代”解決返貧問題的對策

（一）促進扶貧與扶志、扶智的深度融合

近年來的闖關奪隘、攻堅克難，脫貧的戰果被寫入新的歷史畫卷中。然而，扶貧工作中的舍本逐末現象依然存在，甚至頻頻發生，只“扶貧”不“扶志”、重“物質”輕“精神”。經濟基礎決定上層建筑，實現“物質脫貧”無可厚非，豐富的物資確實幫助貧困地區解了燃眉之急，但思想建設的強大作用也不容忽視。脫貧攻堅的后期，面向不可預測的未來，為從根本上破解困境，就要將扶志、扶智的原則貫穿于貧困治理全過程，幫助貧困人口實現“精神脫貧”。其一，扶志和扶智作為精神扶貧的一體雙翼，無論是提升個體的思想高度、思維深度，還是阻斷貧困的代際傳遞，在實踐路徑的統一上都需要牢牢扭住教育這一環節，進而貫徹落實扶貧開發的各項任務。依靠義務教育、技能教育和職業教育等各種手段，強化貧困地區的精神文明建設，改變貧困人口的思維方式，為真正實現人的自由全面發展積蓄力量。其二，為實現扶貧與扶志、扶智的有機融合，應探索出適用于一條適用于貧困地區的獨特路徑，構建一套科學、規范、合理的教育體系。深入貧困地區展開充分調查，逐一了解貧困人口、貧困戶的思想狀況，發揮好情感聯結在實際工作開展中的作用，動之以情、曉之以理。針對不同情況、不同程度的內生動力不足，綜合利用各種教育手段和教育模式加以引導，從思維上改變貧困人口對于貧困的主觀認識，由此激發貧苦人口的積極性、主動性、創造性，牢固樹立自力更生、勤勞致富的心態。而扶智是側重于技能層面的提升，引進技能人才是第一步也是關鍵一步，幫助貧困人口增強實踐技能，更好地適應社會環境和工作節奏。其三，將貧困對象的觀念更新放在首位，沖破落后觀念的束縛，在解放生產力的同時解放思想。物質幫扶只脫一時之貧，智力幫扶才可脫一世之貧。＼[3＼]過去的扶貧支援大多是聚焦于經濟發展，而未來的貧困治理更注重全方位的發展。因此，夯實貧困地區的義務教育基礎，提升教師隊伍的素質能力，創新孩子學習成長、青壯年多渠道就業的通道，引進多種教育方式、多樣化教育選擇，使每個地區的受教育者都機會均等地接受教育，真正實現德智體美勞全面發展。

（二）推動扶貧區域協作向長遠縱深發展

家作為政治權威向受援方和支援方發出開展扶貧協作的政治指令，使得援助雙方建立一種穩定的扶貧協作關系。＼[4＼]其一，加強中央與地方之間有機聯動。中央層面應部署扶貧區域協作的長遠規劃，創新頂層設計;地方層面應全力壓實主體責任，充分調動本區域的發展活力，為區域協作注入動能。協調東、西、中部的發展步調，推動東部沿海發達地區經濟發展模式、新舊動能轉換，并支持其他區域基礎條件適宜地區加快發展。中央政府需要對地方政府進行定量定性考核和密切巡查，從各個向度把控“后扶貧時代”貧困治理的情況，若出現干部履職不力、政府不作為亂作為的現象，中央可直接對相關責任人進行問責。其二，深化國家重大區域戰略融合發展。“一帶一路”、海南自貿港、長江經濟帶、粵港澳大灣區等重大戰略輻射區域發展的同時，注重開發多點、多角、多維輻射潛力，繼續夯實四大板塊的務實合作，促進地區之間互通互融、相互補充。針對經濟發展水平較落后的地區，前期任務是要跑得快，但是在一定路程之后，更要調整好關系，注重發展整體效益，避免陷入尖銳的社會發展矛盾。在脫貧攻堅的后半程甚至更長一段時間，聚焦于鄉村振興與城鎮化發展的過渡銜接，在新的歷史機遇期繼續深化地區間戰略合作。其三，實現生態保護與經濟發展相生共贏。隨著我國經濟發展進入新常態，大力發揮各地的獨特區位優勢，開發生態優先、綠色為主的新模式和新業態，推動全國各區域高質量發展。同時，找準轉化接入點，將保護生產力、改善生態環境化為實際行動，將生態經濟理念落實、落細、落地，取得實效。加大生態投資力度，從政策的制定和完善上下大氣力，尤其是對于生態基礎較差的貧困地區，為環境友好型企業和項目開辟一條“綠色通道”，努力讓綠色發展底氣更足。

（三）化解并阻斷因病因災致貧返貧

沒有全民健康，全面小康就無從談起。為基本實現農村人口小病不出鄉、大病不出縣、有病敢去治、大病治得起，除了農村貧困人口參保全覆蓋，還要繼續筑牢醫療保障防線，維護保障制度的公平性、可及性，使每家每戶都機會均等地享有健康權益。其一，建立健全脫貧長效機制，引導其與健康扶貧有機融合。為解決因病致貧返貧問題，首先要對患病對象的具體情況進行區分，比如是否為青壯勞力、病情的嚴重程度、家庭的特殊情況等，按需施策。因此，對于未來返貧問題的治理要致力于從上到下、從下到上的互聯互動，從頂層設計精準推進扶貧工作，對于深度貧困人口中很難承擔因病導致各項費用開支的低保戶、五保戶進行扶持，充分發揮政策制度的“中性”減貧效應。其二，提高貧困人口的健康意識。針對慢性等非傳染性疾病患病率較高的問題，利用各種宣傳平臺和媒體，普及慢性非傳染性疾病防治知識。組織健康教育專家團隊，深入貧困村開展健康教育講座，倡導健康文明的生活方式。在貧困村配備文化娛樂和健身設施，開展全民健康行動，引導貧困人口轉變生活方式，提高身體素質和健康意識。其三，深入調研，全面摸排，把握動態情況，對接實際需求。脫貧的過程長久且復雜，但是返貧卻可能是“雪崩式”的，因此實時關注很有必要。健康問題是貧困治理的重點，即使是未患病的貧困邊緣人群或脫貧人口，可有可能因為一場突如其來的疾病陷入返貧境地。扶貧干部應履行責任，登門走訪、按戶調查，全面摸清貧困戶的基本健康情況，主動為貧困戶紓困。對于因洪澇災害造成致貧返貧的、“回流”的貧困勞動力等及時納入監測幫扶。摸清洪澇地質災害對貧困地區和貧困民眾的影響，對可能出現返貧的，發現一戶監測一戶幫扶一戶。同時，充分發揮防止返貧監測和幫扶機制作用，全面梳理風險點，實施動態管理，對符合條件的因病、因災、因疫等返貧致貧人口及時錄入監測系統，采取針對性措施幫扶。貧困群體作為貧困治理的目標主體，保障貧困人口的身體健康是做好兜底保障的重要使命。只有織牢、織密防護網，才能穩穩地托起每個中國人的健康夢。

（四）構建可持續脫貧的長效機制

返貧現象的發生既有不可抗拒的自然因素，也有教育機會、扶貧政策、個人素質等社會因素，但貧困個體扶貧效果“脆弱性”這一內生變量與返貧發生呈明顯的線性相關，因此要構建可持續性脫貧的長效機制。＼[5＼]政府相關部門不能立即抽離責任，扶貧任務的重點在于實現可持續，使鄉村振興得以延續，在幫扶中促進社會和諧穩定。各級黨委、政府應在實踐中總結經驗，創新返貧管理機制，進一步健全返貧動態監測機制和“分級施策”的幫扶機制，針對不同等級的脫貧戶采取不同的幫扶政策，根據不同級別的貧困制定相應預案。切實完善產業扶貧機制，培育具有本地特色的扶貧支柱產業，為大力推進產業扶貧助力，加強產業帶動幫扶，將產業扶貧與脫貧攻堅以及鄉村振興相掛鉤，利用新理念、新思路、新技術引導具備勞動力和發展意愿的貧困家庭，盡可能地為其創造并提供條件。根據脫貧人口的致貧原因兼顧因病、老、學、災、意外等不可控因素，完善脫貧人口保障兜底機制，包括養老、助殘、醫療衛生、教育等方面，織起兜底保障的密網。保持政策穩定可持續，鞏固脫貧成果，密切關注和積極應對各種制品因素，探索長期可持續減貧戰略十分必要。可持續脫貧不僅需要關注農民的“生活富裕”，更要轉型鄉村治理，順利承接城鎮化進程。從脫貧走向可持續脫貧，這一轉型升級意味著鄉村治理體制機制需要全面創新，以有效制度呵護脫貧成果，以精準措施激發發展動力。對于銷號退出的貧困人口和貧困地區，做到保持政策的穩定性，做到扶上馬送一程，制定防止返貧的監測臺賬，堅決壓實主體責任，鞏固攻堅成果。

貧困問題伴隨人類歷史久矣，“后扶貧時代”的返貧問題是在黨和國家兌現脫貧承諾的收官之年以及未來更長一段時間內都無法回避的問題。絕對貧困一經解決，便迎來了相對貧困的治理，貧困問題依然值得繼續觀察。扶貧作為整體抬高社會下限的重大舉措，意義無比重大，不僅是對社會治理和保障機制的考驗，更推動著硬件、軟件基礎的全面改善，扶貧的過程同時也是體制機制和重大理論創新的過程。“后扶貧時代”的返貧治理還有很長的路要走，為真正實現社會主義、實現共同富裕必須將貧困治理工作開展到底，不到最后，絕不輕言收官。

參考文獻：

＼[1＼][ZK（#]楊麗娜，常雪梅習近平談扶貧＼[N＼]人民日報（海外版），2016-09-01（07）

＼[2＼]＼[5＼]程明，錢力，吳波“后扶貧時代”返貧治理問題研究＼[J＼]重慶理工大學學報（社會科學），2020，34（03）：81-87

＼[3＼]周立以“志智制立體扶貧”解決深度貧困＼[DB/OL＼]人民論壇網，（2018-09-18）＼[2020-06-20＼]

http：//wwwrmltcomcn/2018/0918/528481shtml

＼[4＼]何陽，孫萍民族地區第三方評估流程再造：理論依據、現實動因與政策設計——對民族地區精準扶貧第三方評估實踐的反思＼[J＼]內蒙古社會科學（漢文版），2018（5）：177-183[ZK）]

〔余昕、汪早容（通訊作者），武漢輕工大學馬克思主義學院〕