西部地區在“雙循環”新發展格局中更好發揮戰略作用分析

國家發展改革委體管所課題組

西部大開發戰略實施20年來，西部地區經濟社會發展取得了顯著成效。但在取得顯著成績的同時，西部地區在許多指標上仍與東部地區有較大差距，在發展中面臨“資源詛咒”、傳統國際貿易理論等深層次問題。新時代在“雙循環”新發展格局之下，西部大開發也進入了新階段，為把握新要求、抓住新機遇，西部地區應以構建高質量開放格局為核心，以實現內部協同和區域協同為方向，以高端價值鏈戰略和優質供應商戰略為重點，以加快要素資源高質量發展、加速消費市場高質量開拓和加強營商環境高質量培育為抓手，開創新時代西部大開發新局面，使西部地區在“雙循環”新發展格局中發揮更重要的戰略作用。

按照國務院西部地區開發領導小組協調范圍及《西部大開發“十一五”規劃》等政策文件涉及范圍，政策范疇的西部地區一般包括西南（四川、云南、貴州、西藏、重慶）和西北（陜西、甘肅、青海、新疆、寧夏）共十個省、自治區和直轄市，加上內蒙古自治區和廣西壯族自治區、湖北恩施土家族苗族自治州和湖南湘西土家族苗族自治州，形成西部大開發“10+2+2”戰略格局。鑒于其區位的戰略性、資源的富集性、發展的復雜性，西部地區始終在我國改革開放以來大政方針和戰略布局中占據重要地位，在我國經濟社會高質量發展和國家戰略安全中起到至關重要的作用。

1999年末，我國正式啟動“西部大開發”戰略，加快西部區域經濟發展作為一項長期方針開始正式提升到國家戰略高度。2020年，正值西部大開發戰略實施20周年之際，國家提出“雙循環”新發展格局，標志著我國經濟社會發展進入到一個嶄新的階段。那么，西部地區在“雙循環”新發展格局中如何發揮重要戰略作用、在新階段如何更進一步推進西部大開發形成新格局，既是從學術層面需要剖析的理論問題，也是從實際層面需要面對的現實問題。

一、我國西部地區基本發展情況

西部大開發戰略實施以來，西部地區在國民經濟整體發展中承擔著四個重要角色。

一是突破資源瓶頸的“戰略根據地”。西部地區自然資源稟賦優勢明顯，西部地區資源勘探開發一方面能夠增加我國戰略資源的自主供給能力，另一方面可以大幅度提高我國在國際資源市場上的競爭能力、談判能力。西部地區的水力、太陽能、風力、地熱等清潔能源蘊藏豐富，開發潛力巨大，因此加快西部資源開發對于調整和改善我國的能源供給結構有重要意義。

二是擴大內需的“戰略抓手”。西部經濟發展是支持國民經濟扭轉供求失衡局面的一個基本支點，這不僅在于西部地區消費品市場的開發程度遠低于東部地區，而且更在于西部自身發展的強烈內在要求，與城鎮化、基礎設施建設、資源開發相關的投資潛力大。

三是東西部經濟互補的“戰略支點”。一方面表現為資源、要素的互補，西部資源對東部地區和國民經濟整體發展的支持作用在“西氣東輸”“西電東送”等工程上有淋漓盡致的體現。另一方面是市場互補，由于所處發展階段不同，區域消費能力和消費結構處在不同階段，西部為東部已經趨于飽和的消費品生產力提供了潛在市場。

四是我國西出北拓的“戰略通道”。西部地區在我國陸路邊境線中占比較大，因而發揮地緣優勢、打通我國西出北拓通道，是西部地區在我國對外開放中承擔的重要任務。西南公路出海通道、中蒙俄經濟走廊、中歐班列西部通道等均取得了顯著成果。

經過20年的發展，西部地區GDP實現了較快速的增長，產業結構不斷優化，基礎設施顯著改善，社會事業全面進步，生態環境更加優美。其中西南地區①增長勢頭最為明顯，2019年GDP增速貴州省為8.3%、西藏8.1%、云南8.1%、四川7.5%、重慶6.3%，均高于全國平均水平（6.1%）。

近年來，雖然西部地區與東部地區的經濟總量差距不斷縮小，但是社會固定資產投資、財政收入、對外貿易水平、居民收入水平等指標的東西區域差距都在不斷拉大，因而西部地區發展存在的問題值得我們進一步思考。

二、西部地區發展存在的問題

首先，在“雙循環”新格局提出以前，我國形成了西部地區資源和中部地區勞動力供給到東部沿海地區生產對外出口產品的區域分工模式，這種模式導致西部地區的資金、資源和勞動力等生產要素被虹吸到東部地區，抑制了西部地區的自我發展能力，西部地區由此陷入了“資源詛咒”的陷阱。

其次，西部大開發戰略伴隨的一系列優惠政策，囿于保障制度、考核辦法、施政目標、配給邏輯等方面的局限，對制度變革、科技創新、人力資本等驅動經濟長期增長的要素產生了擠出效應。

第三，在對外開放中，新古典思潮影響下的比較優勢理論、國際貿易分工理論等束縛了西部地區競爭力的提升，西部地區的口岸優勢也未充分發揮出來。種種問題導致了西部地區存在與東部地區發展差距拉大的現象，也導致西部地區在國民經濟社會發展中發揮的作用受到限制。

三、雙循環新格局分析

2020年5月14日，中共中央政治局常務委員會召開會議，中共中央總書記習近平主持會議并發表重要講話。會議指出，要深化供給側結構性改革，充分發揮我國超大規模市場優勢和內需潛力，構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局。這是中央首次提出“國內國際雙循環”戰略。“以國內大循環為主體、國內國際雙循環”新格局替代上一階段的國際大循環戰略，成為百年未有之大變局全新歷史背景下中國實現高質量發展的重要指導。

推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，從多個方面對西部地區經濟社會發展提出了新要求。2020年5月17日，中共中央、國務院正式發布《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》，標志著西部地區與全國一道，同步進入全面現代化建設的高質量發展的新時期。新時代西部大開發指導意見從高質量發展、深化開放、生態保護、國家戰略安全等方面對西部地區提出了新要求、指明了新道路。

四、西部地區參與雙循環的路徑分析

西部地區自身具有參與“雙循環”的巨大潛力，為支撐新的發展定位、抓住新的發展機遇，應以構建高質量開放格局為核心，以實現內部協同和區域協同為方向，以高端價值鏈戰略和優質供應商戰略為重點，以加快要素資源高質量發展、加速消費市場高質量開拓和加強營商環境高質量培育為抓手，開創新時代西部大開發新局面，使西部地區在“雙循環”新發展格局中發揮更重要的戰略作用。

（一）一個核心：高質量開放格局

西部地區應抓住新冠疫情影響下全球經濟持續萎縮、我國經濟復蘇態勢良好的有利局面，依托包括“一帶一路”、RCEP等平臺開展高質量合作與對話，積極推進與“絲路經濟帶”沿線國家和相關地區的對外貿易，在重點領域如能源開發、農產品加工、大型基礎設施建設等展開戰略合作，通過構建互聯互通的基礎設施、打造服務業開放聚集地完善高質量開放格局。

（二）兩類協同：地區內部與區域之間

一是強化西部地區內部聯動。“欲外開，先內聯”，西部地區發展高水平開放型經濟，必須避免區域內部無序競爭和低水平重復建設，促進多層次開放平臺基于各自優勢實現有效聯動。因此，應加強西北與西南地區合作互動，促進成渝、關中平原城市群協同發展，支持重慶、四川、陜西建設內陸開放高地的同時，打造具備強大開放樞紐和輻射帶動功能的渝—成—西“金三角”;推動北部灣、蘭州—西寧、呼包鄂榆、寧夏沿黃、黔中、滇中、天山北坡等城市群互動發展;基于絲綢之路經濟帶國內段，疏通節點城市間貨物流、資金流、人才流、數字流的流通共享渠道，針對空間范圍廣、經濟落差大的城市帶探索新型聯動模式。

二是強化區域之間多元協同。加大西部開放與京津冀、長江經濟帶、長三角、粵港澳大灣區等國內重點區域發展戰略融合推進。支持東中部投資主體跨區域共建產業園區，探索吸收進口和投資技術溢出的“飛地經濟”模式;基于水系的天然聯動優勢，推動青海、甘肅等地在建設長江上游生態屏障過程中加快融入長江經濟帶，鼓勵廣西利用珠江—西江水系參與粵港澳大灣區建設，支持西北省份借助黃河流域高質量發展契機加強與京津冀及江蘇、山東、河南等東中部省份互惠合作。

（三）兩大戰略：高端價值鏈與優質供應商

一是高端價值鏈戰略。西部地區只有提升當地對資源和能源進行深加工的能力，并且向高端價值鏈挺進，使高科技的高附加值留在當地，才能夠真正實現經濟轉型升級，并助推“雙循環”新發展格局良性運行。因而，西部地區應不放棄并強化在制造業價值鏈中低端的競爭優勢，承接東部地區的部分過剩產能;同時，構建由地方性企業擁有核心技術并占據價值鏈高端環節的產業鏈。向高端價值鏈挺進的“當頭炮”可以選擇支持先行地區建設技術融合創新試驗區。

二是優質供應商戰略。西部地區的中心城市應大力實施“優質供應商”戰略，承擔起“好的貿易”領頭羊角色。這一戰略由兩個層次構成。首先，建設核心技術國際創新中心。支持西部地區核心城市諸如成都、重慶，以及云南、貴州和廣西的中心城市建設國際領先的高端制造業核心技術孵化中心。其次，打造進口吸收轉化聚集區。優質進口商品通過進入國內循環體系參與分工生產，能夠帶來產品種類效應、競爭效應和資源再配置效應。

（四）三項抓手：要素資源、消費市場和營商環境

一是加快要素資源的高質量開發。進一步科學合理地開發利用、提高資源使用效率和產出效益，促進西部地區的資源要素與東中部地區資本要素的流動和交換，提高西部地區將資源優勢轉化為現實生產力的效率和效益，使“雙循環”新發展格局中的資源“紅細胞”高質量“循環”“流通”起來。

二是加速消費市場的高質量開拓。以激活區域消費為基礎，以擴大外來消費為重點，抓住最具潛力的消費領域，創新線上線下融合發展模式，著力培育一批具有聚集輻射能力的消費中心城市，助推西部地區建立起輻射周邊、影響全國、吸引世界的梯度消費格局。引導消費者加強定制消費、智能消費、信息消費等新型消費觀念，促進各領域消費升級。以數字技術驅動新業態新模式發展，把握未來新消費場景，刺激消費需求新增長點。

三是加強營商環境的高質量培育。首先，在全面落實準入前國民待遇加負面清單管理制度基礎上，爭取放寬農業、服務業和采礦業的開放合作限制，在二、三產業融合發展過程中培育多元市場主體，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略重組，支持民營資本參與公共性質較強的項目投資。其次，鼓勵四川、重慶、陜西等西部自貿試驗區探索建設適應高水平開放的行政管理體制，重視深化開放型經濟領域的“放管服”改革，加大對開放型經濟重點領域提供優質服務，整合規范現有各級各類新區新城、開發區、園區，推動區域產業轉型升級。◆

注：

①根據國務院西部地區開發領導小組協調范圍及《西部大開發“十一五”規劃》等政策文件涉及范圍，西南地區包括四川、云南、貴州、西藏、重慶五個省、自治區、直轄市。

（執筆人：宋愛嫻、郭冠男。課題組組長：郭冠男）

（作者單位：國家發展改革委體管所）