礦區生態產品價值實現的路徑探索與思考

張麗佳

(1.中國礦業大學(北京)地球科學與測繪工程學院，北京 100083；2.自然資源部國土整治中心系統修復部，北京 100034)

中國作為世界上最大的發展中國家，煤炭、金屬等資源的開采和利用為中國經濟的快速增長作出了巨大貢獻，中國經濟當前以及未來仍將高度依賴煤炭、金屬資源的開采和生產。在經濟轉型發過程中，人們越來越多地關注到生產生活對生態環境的影響。現有研究多集中探討單一自然要素如森林、草原、濕地等生態系統的變化規律及受政策、經濟的影響，以礦區為研究對象和單元，探討如何實現礦區生態產品價值的研究較少。習近平主席指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”生態產品價值實現便是搭建“綠水青山”與“金山銀山”的橋梁[1-2]。2018年，《深化黨和國家機構改革方案》出臺，賦予自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責[3]。綠水青山存在于所有國土空間內，礦區也不例外。因此，對于礦區生態環境進行恢復治理，不斷探索礦區生態產品價值實現的路徑，能夠在促進礦區高質量發展的同時，改善礦區生態環境，創造礦區可持續發展的“多贏”局面。本文擬從礦區生態修復的典型案例出發，探討實現礦區生態產品價值的多種路徑，總結不同類型礦區的治理修復重點及生態產品價值實現的模式，并提出有關政策建議。

1 生態產品價值實現的政策背景

2010年發布的《全國主體功能區規劃》(國發[2010]46號)中首次提出生態產品的概念，即維系生態安全、保障生態調節功能、提供良好人居環境的自然要素，包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等。生態產品是我國特有的概念，狹義的生態產品概念與生態系統服務中的調節服務類似。廣義的生態產品概念，還包括生態農產品、生態旅游服務等[4]。黨的十八大、十九大報告提出增強生態產品生產能力、提供更多優質生態產品等要求。2021年4月，中辦 國辦印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，提出了建設生態產品調查監測機制、價值評價機制、經營開發機制、補償機制、價值實現保障機制和價值實現推進機制。自2016年起，發改委、自然資源部等部門先后開展了生態產品價值實現試點部署，取得了一定成效，為生態產品價值實現實踐路徑進行了有益探索。

2 礦區生態產品價值實現典型案例探索

2.1 探索利用市場化方式推進礦山生態修復，夯實礦區生態產品價值實現政策基礎

2019年，自然資源部發布了《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》(自然資規[2019]6號)，從國土調查、空間規劃、用途管制、土地利用、廢棄物料利用等角度，提出據實核定礦區土地利用現狀地類、強化國土空間規劃管控引領、盤活礦山存量建設用地、鼓勵礦山企業綜合修復利用、實行差別化土地供應、合理利用廢棄礦山土石料等礦山生態修復政策路徑，從6個方面嘗試破解礦山生態修復面臨的重大問題。礦山生態修復為礦區生態產品價值實現奠定了政策基礎，只有將遭到破壞的生態系統加以修復、利用，才能實現生態產品的正向供給，形成保護-修復-利用的良性循環，彰顯自然資源價值。

2.2 聚焦資金籌措，推廣社會資本參與礦山生態修復典型案例研究

2020年11月，自然資源部印發《社會資本參與國土空間生態修復案例(第一批)》，收集了社會資本參與礦山生態修復、山水林田湖草生態保護修復、土地綜合整治和海洋生態保護修復4種類型共10個案例[5]。其中包括以生態修復改善生態環境帶動社會資本投資、政府和社會資本合作共建、生態修復與城市建設發展結合、與脫貧攻堅融合、生態修復帶動旅游業發展等模式。通過修復后與資源利用、產業發展等的結合，吸引社會資本參與生態保護修復，多種形式助推生態產品價值實現。其中，以礦山生態修復與生態產品價值實現案例為多數典型，介紹了實踐中山東威海華夏城、安徽淮北市金湖采煤塌陷地治理、云南大板橋礦山、浙江長興縣原陳灣石礦、河南輝縣市廢棄礦山、山東青島萊西市礦山等推動礦區生態產品價值實現的典型做法，以礦山生態修復與資源利用及與相關產業發展結合的方式，探索了礦區生態產品價值實現的可行路徑。

2.3 立足生態修復及價值提升，統籌開展礦區生態產品價值實現案例研究

2020年4月-10月，自然資源部先后發布了兩批21個有關生態產品價值實現的典型案例，總體歸納了生態產品價值實現的四種模式，向全社會鼓勵、引導保護生態環境[5]。一是生態資源指標及產權交易類。類似于國外的規劃管控+市場交易(cap+trade)或強制性抵消補償計劃(offset)。通過政府管控或設定限額，創造市場需求，以自然資源產權交易和政府管控下的指標限額交易為核心，通過直接、間接的生態產品交易實現資源價值。二是生態修復及價值提升類。通過生態修復、系統治理和綜合開發，恢復受損自然生態系統功能，增加生態產品供給，采取優化國土空間布局、調整土地用途等政策發展接續產業，實現價值外溢。三是生態產業化經營類。綜合利用政策工具，發揮生態優勢和資源優勢，推進生態產業化和產業生態化，將生態產品價值附著在農產品、工業品、服務產品價值中，促進價值實現。四是生態保護補償類。各級政府或受益地區以資金補償、園區共建、產業扶持等方式向生態保護地區購買生態產品，確保生態優勢的價值轉化。兩批案例具有很強的指導作用，為“綠水青山”與“金山銀山”的轉化機制提供借鑒。其中，列舉了北京市房山區史家營鄉曹家坊廢棄礦山、山東省鄒城市采煤塌陷地治理、河北省唐山市南湖采煤塌陷區生態修復、河北省唐山市南湖采煤塌陷區生態修復、河北省唐山市南湖采煤塌陷區生態修復、河北省唐山市南湖采煤塌陷區生態修復等生態修復+價值外溢典型案例探索實踐，總結了礦區生態產品價值實現的多種可行路徑。

2.4 通過山水林田湖草生態保護修復工程實施提升生態產品供給能力，促進價值顯化

在山水林田湖草生態保護修復工程試點中，包含大量的礦山生態產品價值實現的問題，通過整體規劃、系統綜合治理的方式，能夠將礦山生態修復融合到整個項目、區域的綜合性治理當中，充分發揮礦區生態產品價值及修復價值的聚合效應。2016-2018年，財政部、自然資源部、生態環境部分三批共支持了25個山水林田湖草生態保護修復工程試點。計劃總投資約2000多億，其中中央獎補資金500億。與以往單項生態修復工程不同，工程試點是在較大空間范圍內實施的整體性、系統性、綜合性生態保護修復活動，積累了山水林田湖草系統治理的經驗。通過系統性、全流域、大尺度的工程實施，充分挖掘與生態系統難以分割的生態產品的價值實現路徑，依托于土地政策、金融工具、產業發展等，多渠道拓寬了生態產品價值實現的路徑，不斷滿足人民群眾日益增長的優美生態環境的需要和對優美生態產品的需要[6]。

3 促進礦區生態產品價值實現的啟示與討論

我國礦區生態產品價值實現的路徑和模式仍然處于不斷探索之中，在建立健全生態產品價值實現機制的初期，聚焦礦區生態環境問題改善、生態修復及價值提升，優質生態產品輸出等問題，是實現礦區生態產品價值的關鍵所在。

3.1 充分調動不同主體的積極性，促進礦山生態保護修復工作開展

充分調動礦山企業積極性，切實解決礦區的用地、監測監管等實際問題，積極推進礦山生態修復工作開展，為礦區生態產品輸出創造基礎條件。另一方面，針對歷史遺留的礦山廢棄地修復，應充分發揮政府作用，發揮財政資金的效率與作用，助力礦區生態保護修復，多種途徑促進礦區生態產品價值的開發和利用。在礦區生態產品價值收益分配方面，充分考量主體積極性和對生態產品價值創造的貢獻度，進行差異化政策制度安排。

3.2 大力推廣典型案例實踐，利用成功經驗吸引社會資本投入生態保護修復

無論從發達國家的普遍經驗，還是從我國各地開展的吸引社會資本參與生態修復工作的實踐案例來看，市場在資源配置中的基礎作用必將隨著經濟社會發展而逐漸加強。通過總結國內外典型案例，能夠認識到，吸引社會資本參與生態保護修復，是促進礦區生態保護修復可持發展，增強礦區生態產品產出與價值實現的重要舉措。社會資本通過工程實施、獲取補貼或間接參與收益分成等多種方式，形成相應的盈利與商業模式，逐步形成并拓展市場預期，真正成為礦區生態保護修復的重要力量，推動礦區生態產品價值多種實現方式。

3.3 針對礦區特點深入開展有關生態產品價值實現的理論與核算研究

目前，生態產品、生態產品價值、生態產品價值實現、生態資產等概念繁多，相關概念間的內涵外延和相互關系尚未達成共識。且基于礦區生態產品價值的探討少之又少，需要根據有關的管理學、經濟學理論基礎與原理，深入探討礦區范圍內生態保護修復的特點，及不同礦種可能輸出的生態產品及價值提升路徑。在生態產品價值核算方面，如何計算礦區生態產品的直接、間接價值，統一核算標準，也成為礦區生態產品價值實現急需解決的關鍵問題之一。

3.4 不斷提升采礦科技水平，將生態文明理念貫穿到礦業開采與復墾的全生命周期

從礦業開采初期，引入先進理念和先進技術，將礦區開采規劃與后續的生態保護修復、生態產品輸出和價值實現統一進行設計、考量，將礦區開采-復墾-產業發展做全生命周期分析與規劃，避免走損毀再復墾，破壞再修復的“被動修復”老路，在生態文明理念的指引下，堅持源頭控制、綠色開采、綜合系統治理修復，在最小程度破壞生態環境前提下，保證礦區的高質量發展，推動礦區生態產品價值顯化。