城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理研究

松陽縣古市自然資源和規(guī)劃所 浙江 麗水 323400

浙江省是通過將縣市域總規(guī)和“兩規(guī)”銜接專題報(bào)告法定化、制度化來推進(jìn)“兩規(guī)”銜接的。對(duì)中心城市、建制鎮(zhèn)的建設(shè)用地進(jìn)行了較有效的控制，對(duì)耕地資源的保護(hù)起到了一定作用，但同時(shí)，也存在一定的不足，如缺乏空間管制分區(qū)及其管制要求的銜接，缺乏空間布局，缺乏貫徹實(shí)施的“基本路徑”等。下面將結(jié)合我國土地管理制度的變革，闡釋浙江縣市域現(xiàn)代城鄉(xiāng)建設(shè)與土地管理利用的規(guī)劃演變路徑與內(nèi)在邏輯。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地管理規(guī)劃之間的矛盾

在浙江縣市域規(guī)劃建設(shè)和管理過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地管理的矛盾主要集中于土地資源的開發(fā)利用，具體體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（1）編制方法的矛盾。首先，存在“計(jì)劃性”與“市場(chǎng)性”的差別。土地利用總體規(guī)劃管理強(qiáng)調(diào)保護(hù)，特別是對(duì)耕地資源的保護(hù)，指標(biāo)制定偏重計(jì)劃性。而城鄉(xiāng)總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)發(fā)展，注重城市建設(shè)滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特性[1]。其次，存在“以供定需”和“需求為上”的矛盾。土地利用管理總體規(guī)劃主要采用“以供定需”的方法，重在剛性控制。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃按照城市在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的客觀發(fā)展規(guī)律，結(jié)合城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行規(guī)劃期末的人口及城市化水平預(yù)測(cè)，確定建設(shè)用地規(guī)模發(fā)展的設(shè)想。最后，存在近期與遠(yuǎn)期的區(qū)別。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃重點(diǎn)一直在遠(yuǎn)期規(guī)劃上，展現(xiàn)了城市發(fā)展的遠(yuǎn)期整體架構(gòu)。土地利用總體規(guī)劃管理的重點(diǎn)為近期規(guī)劃。

（2）管理模式的矛盾。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地規(guī)劃管理的管理模式不同，特別是空間管制要求、數(shù)據(jù)管理模式等方面的問題，也給規(guī)劃管理構(gòu)成了阻礙。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地規(guī)劃管理各自具有一套管理平臺(tái)，在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)的管理方法上均不同。由于空間數(shù)據(jù)上的差異，在規(guī)劃成果表達(dá)形式、規(guī)劃管理基礎(chǔ)平臺(tái)、規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)管理等方面均有區(qū)別，也是建設(shè)用地邊界等關(guān)鍵問題上產(chǎn)生矛盾的原因之一。

（3）體系銜接的矛盾。由于各個(gè)職能部門過分強(qiáng)調(diào)本部門規(guī)劃的重要性，造成了城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地規(guī)劃管理內(nèi)容的附帶成分過重、重復(fù)編制的現(xiàn)象。通過“兩規(guī)”自身的調(diào)整不容易達(dá)到規(guī)劃的充分銜接，需要通過高層次規(guī)劃來對(duì)土地問題進(jìn)行統(tǒng)籌。因此，戰(zhàn)略規(guī)劃等高層次規(guī)劃的缺位也成為銜接的障礙。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和土地管理的基本思路

根據(jù)目前浙江縣市域“兩規(guī)”規(guī)劃發(fā)展面臨的實(shí)際矛盾，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和土地管理應(yīng)從以下幾個(gè)方面展開：①統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用。在土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的約束下，合理確定中心城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)和工業(yè)園區(qū)各自的建設(shè)用地規(guī)模，就用地規(guī)模與土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行銜接。②在城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，開展村莊居民點(diǎn)布局規(guī)劃，明確村莊拆并計(jì)劃，落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。③明確城鎮(zhèn)建設(shè)用地的功能結(jié)構(gòu)和空間布局，構(gòu)建合理的城市發(fā)展框架；以低效用地盤活和城市功能品質(zhì)提升為目標(biāo)，開展城市更新規(guī)劃[2]。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和土地管理的策略

3.1 進(jìn)行土地“嚴(yán)控”與“存量”規(guī)劃統(tǒng)籌

當(dāng)前浙江省土地“嚴(yán)控”的基本思路可理解為底線把控與合理引導(dǎo)，具體而言體現(xiàn)為對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模和新增建設(shè)用地指標(biāo)的嚴(yán)格控制和逐步構(gòu)建集約利用土地、盤活存量用地的土地開發(fā)利用模式。首先，通過嚴(yán)控城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量，減少新增建設(shè)用地規(guī)模，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制制度。其次，積極盤活存量用地，有序增加建設(shè)用地流量，在土地利用總體規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地總量控制的前提下，推動(dòng)建設(shè)用地指標(biāo)在城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村內(nèi)部進(jìn)行合理流動(dòng)。最后，探索高效集約的城市土地開發(fā)模式，推動(dòng)城市更新，特別對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)，通過土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等手段，推動(dòng)低效和空閑土地的盤活利用。浙江在進(jìn)行土地“嚴(yán)控”與“存量”規(guī)劃統(tǒng)籌上可借鑒深圳的經(jīng)驗(yàn)，以《深圳市城市總體規(guī)劃（2010-2020）》（《深圳總規(guī)》）作為引導(dǎo)城市發(fā)展的綱領(lǐng)性規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)用地指標(biāo)“新增”與“改造”并重考慮、用地結(jié)構(gòu)功能比例的優(yōu)化和調(diào)整。

3.2 進(jìn)行“兩規(guī)”規(guī)劃管理模式上的改革與銜接

結(jié)合當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃與土地管理規(guī)劃之間的矛盾，浙江省應(yīng)從銜接“兩規(guī)”成果表達(dá)形式、統(tǒng)一基礎(chǔ)信息平臺(tái)、“兩規(guī)”實(shí)施評(píng)估互動(dòng)三個(gè)方面進(jìn)行規(guī)劃管理模式的銜接。實(shí)現(xiàn)了土地利用總體規(guī)劃和土地利用管理的“一圖管理”模式，“兩規(guī)”基礎(chǔ)圖件也需要統(tǒng)一，可將土地變更調(diào)查圖和最新遙感圖疊加形成的現(xiàn)狀圖作為“兩規(guī)”現(xiàn)狀基礎(chǔ)圖件。建立“兩規(guī)一圖”管理信息平臺(tái)，更好地與其他規(guī)劃相關(guān)部門的管理平臺(tái)對(duì)接，從而便于統(tǒng)籌全市的行業(yè)管理與土地利用。在規(guī)劃編制之后的實(shí)施過程中，相關(guān)部門對(duì)規(guī)劃實(shí)施過程的一種監(jiān)測(cè)，通過這種動(dòng)態(tài)評(píng)估手段，加強(qiáng)對(duì)城市用地的動(dòng)態(tài)評(píng)估。

3.3 進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理規(guī)劃的體系的完全對(duì)接

為了“兩規(guī)”銜接成果能夠得到層層深化和實(shí)施，浙江應(yīng)建立系統(tǒng)化的“兩規(guī)”銜接規(guī)劃體系。“兩規(guī)”的規(guī)劃體系都有從宏觀到微觀、從戰(zhàn)略到實(shí)施的特點(diǎn)，為“兩規(guī)”規(guī)劃體系的銜接提供了可能性。可借鑒武漢經(jīng)驗(yàn)建立“兩規(guī)合一、多規(guī)支撐”的規(guī)劃編制體系。浙江“兩規(guī)”銜接的規(guī)劃體系可以概括為“兩段六層次，主干加專項(xiàng)”。“兩段”是導(dǎo)控型規(guī)劃和實(shí)施型規(guī)劃。“六層次”是指在導(dǎo)控型規(guī)劃中形成四個(gè)層次的銜接平臺(tái)。“主干加專項(xiàng)”是指城市規(guī)劃系統(tǒng)的專項(xiàng)規(guī)劃、土地規(guī)劃系統(tǒng)的專項(xiàng)規(guī)劃分別與各自領(lǐng)域的主干規(guī)劃相銜接。

4 結(jié)束語

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理兩者緊密聯(lián)系，密不可分，應(yīng)將兩者有機(jī)結(jié)合，協(xié)調(diào)好兩者之間的關(guān)系，可有效避免兩者之間的矛盾與沖突，真正發(fā)揮兩者的作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理的同步發(fā)展。