烏蘭察布市草原生態保護補助獎勵政策實施情況調查研究

劉秀蓮

（烏蘭察布市林業科學研究所，內蒙古 集寧012000）

1 草原生態保護補助獎勵政策基本情況

烏蘭察布市草原面積5251.38萬畝，可利用面積4929.09萬畝，從2011年開始，國家在牧區實施了草原生態保護補助獎勵機制，烏蘭察布市6個旗縣的牧區、半農半牧區和農區的牧業隊列入補獎政策范圍。2016年國家啟動新一輪草原補獎政策，實施期到2020年結束。

1.1 草原生態保護補助獎勵政策任務資金落實情況

全市草原生態保護補獎面積3469.65萬畝，占全市草原總面積的66%，其中禁牧2352.65萬畝、草畜平衡1117萬畝。政策覆蓋全市6個旗縣的33個蘇木鄉鎮、301個嘎查行政村。禁牧補助標準每年每畝7.2元，草畜平衡獎勵標準每年每畝2.4元。全市每年草原生態補獎資金19620萬元，其中禁牧補助16939.2萬元，草畜平衡獎勵2680.8萬元，所有資金通過一卡通形式直接發放給農牧民。

1.2 草原生態保護補助獎勵政策配套政策落實情況

1.2.1 草原管護員政策。為了確保草原生態保護補助獎勵政策有效落實，全市配套落實草原管護員政策，共聘用草原管護員372人，人均工資5000元，每年工資合計186萬元，全部用于禁牧與草畜平衡區草原監督管理工作補助。

1.2.2 草原生態補獎牧民轉移安置政策。草原生態補獎牧民轉移安置政策是草原生態補獎工作的配套政策，主要用于草原生態保護補獎區生態移民新建住房補貼，按照每人1.5萬元補貼。

1.2.3 草原補獎績效獎勵資金使用政策。為了保證草原生態保護補助獎勵政策順利落實，解決政策實施后農牧民畜牧業生產的后顧之憂，國家配套了績效獎勵資金，對政策落實好的地方進行獎勵，草原補獎績效獎勵資金包括工作經費補貼、草原補獎政策后續產業扶持資金和草牧業試驗試點資金，主要用于飼草料基地、棚圈、貯草棚等畜牧業基礎設施建設。

2 工作措施

2.1 強化責任落實

各旗縣均成立工作領導小組，明確了禁牧與草畜平衡政策的責任主體，制定了方案。草原補獎區蘇木鄉鎮與嘎查（行政村）、嘎查（行政村）與農牧戶層層簽訂了《禁牧與草畜平衡責任書》，按照責任書規定履行禁牧與草畜平衡相關責任。

2.2 嚴格執行資金管理制度

為了加強草原生態補獎資金管理、提高使用效益，制定了《烏蘭察布市草原生態保護補助獎勵資金管理實施細則》，各級財政部門按照自治區要求，按時完成資金的申請與撥付工作，各級補獎領導小組及時檢查和督促補獎資金兌現情況，加大資金管理與監督工作。

2.3 進一步加大禁牧與草畜平衡區監管力度

按照《烏蘭察布市禁牧和草畜平衡管理辦法》，草原主管部門加大禁牧與草畜平衡督查力度，定期與不定期地開展明察暗訪工作，對執行不到位的進行通報、曝光。按照《烏蘭察布市草原管護員管理辦法》，全市共聘用草原管護員，對補獎區草原進行日常巡查，發現問題及時報告。

2.4 建立獎懲制度

按照草原補獎方案要求，補獎資金發放與禁牧、草畜平衡責任履行責任掛鉤，對于執行禁牧和草畜平衡不到位的農牧戶，扣發其部分或全部補獎資金，對于嚴格執行禁牧和草畜平衡的，給予獎勵。

2.5 進一步加大草原保護政策宣傳力度

各級政府與業務部門進一步加大了草原保護政策宣傳力度，普及草原禁牧、草畜平衡知識，增強牧民科學合理利用草原的意識，樹立主人翁觀念。各級政府及時頒布草原禁牧令、禁牧政策的通告，利用電視、旗報和宣傳單、宣傳車等形式。

3 政策實施成效

3.1 草原生態恢復成效明顯，從多年的監測結果來看，項目區內植被蓋度、高度及干草產量均有明顯增加，項目實施后草原生態有所好轉，草原生產能力逐步恢復。2019年補獎區草原植被平均蓋度36.3%，比2011年提高了10個百分點。

3.2 草原補獎政策已經成為我市強農惠牧政策的重要組成部分，成為我市涉農補貼政策的一大亮點，補獎區農牧民依托草原補獎政策收入占總收入比重明顯增長。從補獎區農牧民整體生活狀況來看，項目區農牧民生活水平與生活質量均有不同程度的提高，農牧民的幸福指數及對政府的滿意度也在逐步提升。

3.3 草原補獎區草畜矛盾得到有效緩解。通過調整畜群畜種結構，實施減少數量，提高質量的方式，禁牧區牲畜數量明顯減少，草畜平衡區基本實現草畜平衡。天然草原放牧牲畜逐年減少，超載率逐年下降，天然草原利用趨于合理。

3.4 草原補獎績效獎勵資金政策實施，人工飼草料基地、貯草棚、牲畜棚圈等草原畜牧業基礎設施建設再上新臺階，草原畜牧業組織化程度進一步提高。

4 存在問題

4.1 草原生態補獎標準偏低

由于物價不斷上漲，牧區生產生活成本不斷提高，而草原生態補助標準偏低，就目前補貼標準而言，很難滿足廣大禁牧區牧民的持續穩定增收。

4.2 草原生態補獎區農牧民收入不均衡

對于大牧區，因草場面積大，戶均草原補獎資金多，禁牧后牧民生活穩定，但對于草場較少的半農半牧區，農牧戶草原補獎資金少，禁牧后增收緩慢甚至下降。

4.3 補獎后續產業扶持資金不足

盡管國家對補獎區實施了績效獎勵資金政策，但由于補獎后續產業扶持資金不足，在棚圈、飼草料基地、飼草加工機具、貯草棚、青貯窖等畜牧業基礎設施投資與禁牧舍飼需求不匹配，牧區舍飼畜牧業基礎設施薄弱，草原畜牧業抵御自然災害的能力較弱，禁牧舍飼難度大。

4.4 草原監督管理能力差

隨著草原機構改革，草原監督管理人員減少，且現有執法人員老齡化嚴重，專業水平偏低，執法能力薄弱。另外由于草原管護員工資低，只是農牧民兼職，無法進行專職管護，草原管護員工作積極性不高，影響草原禁牧與草畜平衡的監管力度。

5 政策建議

5.1 要建立草原生態保護補助獎勵政策長效機制，提高補助標準。建議要建立草原生態保護補助獎勵政策長效機制，在下一期草原生態補獎政策實施時，科學劃定禁牧區和草畜平衡區，同時提高補獎標準，而且應形成逐年提高的動態補獎機制。

5.2 補獎政策不能僅以草場面積為基礎，同時將人的因素考慮進來，區別大牧區和半農半牧區實際情況，因地制宜、科學合理落實政策，保障人均草場少的牧民收入穩定增長。

5.3 精準核算草場載畜量，全面實行季節性休牧與草畜平衡。十年來草原補獎政策，草原載畜量明顯下降，草原生態趨于正向演替。根據草場類型及草原植被恢復現狀，精準核算草場載畜量，全面推行季節性休牧與草畜平衡，同時提高草畜平衡的補貼標準，既讓草原恢復生機，又讓牧民過上美好生活。

5.4 要加大對草原畜牧業基礎設施建設投入，增加舍飼畜牧業收入。要切實加大飼草料地、暖棚、貯草棚、畜牧業機械等草原畜牧業基礎設施建設投入，使畜牧業基礎設施條件逐步得到改善，在保護草原生態同時，保證牧民增收不降低。

5.5 加強草原執法隊伍基礎設施建設。國家高度重視草原生態環境保護，習主席提出“保持加強生態文明建設，守好祖國北疆這道亮麗風景線”，在這種形勢下，各級政府應加強草原執法隊伍建設，保障執法工作經費，提高草原管護員工資標準，加強草原執法隊伍基礎設施建設，提高執法水平與能力。

5.6 建立草原生態保護激勵機制。設立草原生態保護激勵機制，分撥部分補貼資金設立草原生態保護獎勵基金，按年度經過農牧民評分、蘇木鄉鎮集中評審，依據專業部門草原植被評估，考評出優秀牧戶給予獎勵，鼓勵上進督促后進，逐步形成樹新風楊正氣的良好風尚，調動起每一位農牧民保護草原、建設草原的積極性。