少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民養(yǎng)老的實(shí)踐問題與發(fā)展路徑

文/王小暉 宋琦

根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，截至2020年，我國(guó)65周歲及以上人口達(dá)到19059萬人，約占總?cè)丝诘?3.5%，較2019年末的17725萬人（占總?cè)丝诘?2.57%）增加1334萬人。由此可見，我國(guó)已進(jìn)入快速老齡化社會(huì)。

廣西是我國(guó)少數(shù)民族人口最多的自治區(qū)。2021年4月25日至27日，習(xí)近平總書記在廣西考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，各民族共同團(tuán)結(jié)進(jìn)步、共同繁榮發(fā)展是中華民族的生命所在、力量所在、希望所在，在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程上，一個(gè)民族都不能少，各族人民要心手相牽、團(tuán)結(jié)奮進(jìn)，共創(chuàng)中華民族的美好未來，共享民族復(fù)興的偉大榮光。然而，在偏僻的少數(shù)民族地區(qū)，社區(qū)機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心匱乏，缺少醫(yī)療和康復(fù)服務(wù)，基本處于有養(yǎng)無醫(yī)和醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相分離的狀態(tài)，亟需加快頂層設(shè)計(jì)。本文以廣西來賓市金秀瑤族自治縣為例，探索農(nóng)民養(yǎng)老模式的實(shí)踐情況和發(fā)展路徑。

一、金秀瑤族自治縣農(nóng)民養(yǎng)老模式的現(xiàn)實(shí)困境

根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，金秀瑤族自治縣常住人口13.03萬人，少數(shù)民族人口占80.87%，其中壯族人口占42.86%，瑤族人口占37.26%。金秀瑤族自治縣是全國(guó)最早成立的瑤族自治縣，全縣常住人口中，鄉(xiāng)村人口為8.1萬余人，占62.68%。其中65歲及以上人口為1.8萬余人，占14.46%。

2021年6月，金秀瑤族自治縣印發(fā)了《關(guān)于自治縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），其中涉及加大農(nóng)村建設(shè)提升以及加快發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)的目標(biāo)?！毒V要》指出，要?jiǎng)?chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式，發(fā)展普惠性養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老，構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，完善上門醫(yī)療服務(wù)政策，健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度。地方政府的一系列舉措，其目的是提高養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和老年人的幸福指數(shù)，但在實(shí)際實(shí)踐活動(dòng)中還存在著一些困難和不足。

（一）村民參與社會(huì)化、互助式養(yǎng)老的意識(shí)淡薄

少數(shù)民族地區(qū)對(duì)社會(huì)保障制度的認(rèn)識(shí)相對(duì)滯后，社會(huì)保險(xiǎn)的意識(shí)較低，養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率低[1]。少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老觀念根深蒂固，尤其是低齡老人參與互助養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老的意愿較低。由于長(zhǎng)期以來受到中國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想的影響，自給自足觀念在老人身上根深蒂固。盡管基層黨組織和地方政府已經(jīng)做了許多努力，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)和社會(huì)意識(shí)在不斷提高，但受多方面因素影響，農(nóng)民的社會(huì)參與、社區(qū)養(yǎng)老意識(shí)還比較薄弱，仍然固守著“養(yǎng)兒防老”的理念。地方在開展養(yǎng)老服務(wù)時(shí)缺乏針對(duì)性、創(chuàng)新性，也缺少一定的社會(huì)組織或社區(qū)引導(dǎo)。

表1 金秀瑤族自治縣醫(yī)療衛(wèi)生等相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

（二）現(xiàn)行養(yǎng)老資源供給與農(nóng)村發(fā)展不匹配

現(xiàn)階段，農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)行政策服務(wù)體系總體滯后于農(nóng)村發(fā)展趨勢(shì)。總體上有關(guān)農(nóng)民養(yǎng)老的各項(xiàng)制度規(guī)范尚不完善，具體體現(xiàn)在政策法規(guī)的事前調(diào)查制定、現(xiàn)行政策和規(guī)章制度、措施的落實(shí)、保障、監(jiān)督以及事后的評(píng)價(jià)和改進(jìn)等方面。雖然我國(guó)憲法早就有保障對(duì)老年人養(yǎng)老服務(wù)的要求，但在具體實(shí)施時(shí)配套設(shè)施和規(guī)定已經(jīng)過時(shí)，尤其是在少數(shù)民族地區(qū)的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村。同時(shí)，各地區(qū)、各單位的合作互助機(jī)制不健全，導(dǎo)致一些社會(huì)資源仍處于閑置狀態(tài)，需進(jìn)一步整合。在農(nóng)村尤其是少數(shù)民族地區(qū)的鄉(xiāng)村，養(yǎng)老服務(wù)互助措施落實(shí)的保障體系也存在諸多不足。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求

全縣常住人口13.03萬人，3家醫(yī)院，219名執(zhí)業(yè)醫(yī)師，583張床位。在金秀瑤族自治縣，由于醫(yī)療資源的匱乏、專業(yè)人員數(shù)量相對(duì)較少，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、內(nèi)容、水平均受影響，供求矛盾突出，服務(wù)項(xiàng)目不能有針對(duì)性地開展。目前，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量較少、缺乏專業(yè)能力，不能提供系統(tǒng)性服務(wù)，農(nóng)村互助、社區(qū)養(yǎng)老相關(guān)人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)更加欠缺，無法提供具體的專業(yè)指導(dǎo)。

（四）擴(kuò)建設(shè)施難以提升實(shí)際供養(yǎng)能力

2016年以來，來賓市累計(jì)投入資金3600多萬元，對(duì)60余鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）敬老院的原有基礎(chǔ)配套設(shè)施、基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)施進(jìn)行定期維護(hù)更新改造。經(jīng)調(diào)查，金秀瑤族自治縣桐木鎮(zhèn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中心新建樓棟項(xiàng)目于2020年9月開始，項(xiàng)目建成后可新增200張床位，在滿足本地老年人的養(yǎng)老入住需求基礎(chǔ)上，還將面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)困難群眾免費(fèi)開放長(zhǎng)期空置床位，雖然當(dāng)?shù)刈o(hù)工待遇有一定提高，但由于配備醫(yī)師、護(hù)理、行政人員等人力資源有限，額外增加醫(yī)療護(hù)理任務(wù)較為吃力，擴(kuò)建后真正的供養(yǎng)能力有待觀察。2020年金秀全縣各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）敬老院70%的空床率表明，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院、創(chuàng)建縣級(jí)養(yǎng)老院、提高養(yǎng)老服務(wù)資源利用率才有可能更加符合需要。

（五）農(nóng)村養(yǎng)老保障資金來源渠道有限

在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老和互助養(yǎng)老服務(wù)中，由于政府部門投入的資金不足，一些地區(qū)重視程度不夠，企業(yè)融資的自覺性和主動(dòng)性不高，甚至受到一定程度的制約，存在前期高調(diào)、中后期無操作等問題。由于資金的主要來源是村民、村委小組籌集和部分社會(huì)捐贈(zèng)，其他資金來源較少，互助養(yǎng)老服務(wù)的可靠性無法維持。在一些地區(qū)，由于資金鏈不穩(wěn)定，農(nóng)村互助服務(wù)的實(shí)施是一種“短命”現(xiàn)象。因此，建立穩(wěn)定、可持續(xù)的籌資體系是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)亟待解決的問題。

二、少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民養(yǎng)老模式發(fā)展路徑

少數(shù)民族地區(qū)老年居民養(yǎng)老模式的選擇一般受個(gè)人文化程度、家庭和社會(huì)醫(yī)療資源的影響。其中，家庭方面主要包括家庭收入、子女?dāng)?shù)量和家庭地位三個(gè)因素，這些因素共同影響了農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需求[2]。在當(dāng)前人口老齡化、家庭結(jié)構(gòu)日趨小型化的前提下，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老已不能滿足社會(huì)養(yǎng)老需求。積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，建立醫(yī)療、養(yǎng)老有機(jī)結(jié)合的新型養(yǎng)老模式已成為民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老體系中的更好的選擇，國(guó)家在政策措施、資金導(dǎo)向、住房改造、配套服務(wù)等方面也提出了新的要求。由于民族地區(qū)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式根基深厚，要想與新型養(yǎng)老模式有機(jī)交融，需充分結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，根據(jù)具體地情、民情調(diào)整措施。

（一）完善養(yǎng)老體制機(jī)制

民族地區(qū)居民強(qiáng)烈的民族認(rèn)同感和文化歸屬感使其養(yǎng)老現(xiàn)狀不同于其他地區(qū)，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)滯后制約著民族地區(qū)的發(fā)展，若要使民族地區(qū)傳統(tǒng)養(yǎng)老及新型養(yǎng)老模式符合國(guó)情、地情、村情、民情并健康可持續(xù)地發(fā)展，首先要做好體制機(jī)制完善，構(gòu)建頂層設(shè)計(jì)。各地可因地制宜地構(gòu)建符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和要求的養(yǎng)老體系框架，并出臺(tái)相關(guān)政策，向社會(huì)基層提供可實(shí)施的指導(dǎo)意見。政府有關(guān)部門應(yīng)協(xié)助養(yǎng)老體系的配套設(shè)施建設(shè)，要明確資金來源、場(chǎng)地規(guī)模、建設(shè)成本、人員設(shè)備等。同時(shí)，注意完善考核和責(zé)任落實(shí)制度，建設(shè)全流程監(jiān)督制度，并引入第三方評(píng)估機(jī)制、測(cè)評(píng)團(tuán)或評(píng)議代表進(jìn)行評(píng)估，促進(jìn)民族地區(qū)養(yǎng)老模式運(yùn)作公開化、規(guī)范化。

（二）提高村民社會(huì)養(yǎng)老意識(shí)

社會(huì)化、互助型養(yǎng)老作為農(nóng)村的新型養(yǎng)老模式，需要更多的老人參與其中，要讓少數(shù)民族各個(gè)地區(qū)和鄉(xiāng)村群眾完全接受，還需要一段時(shí)間，所以必須加大宣傳和引導(dǎo)力度。筆者認(rèn)為，可依托民族地區(qū)龐大的宗族網(wǎng)絡(luò)、宗族觀念和團(tuán)結(jié)友善、共同繁榮的風(fēng)俗習(xí)慣，建立以村為基礎(chǔ)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)站，推行“時(shí)間銀行”積分互助制度并鼓勵(lì)健康可自理的低齡老年人服務(wù)失能高齡老年人，并利用積分換取其他商品或服務(wù)。要以民族地區(qū)命運(yùn)共同體意識(shí)為中心，引導(dǎo)、塑造新型社會(huì)化養(yǎng)老模式。用農(nóng)村喜聞樂見的方式，積極宣傳互助養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老等新模式的效果和優(yōu)勢(shì)，提高宣傳規(guī)劃的實(shí)效，營(yíng)造農(nóng)村村民養(yǎng)老和互助發(fā)展的良好氛圍[3]。同時(shí)，要注重農(nóng)村群眾文化素質(zhì)的培育與提升，將“自助+互助+養(yǎng)老”這一理念作為一種文化形式來加以宣傳，使得村民參與社會(huì)化活動(dòng)的意識(shí)與社會(huì)責(zé)任感得以增強(qiáng)。

（三）調(diào)動(dòng)社會(huì)各界資源

目前，要有效實(shí)施新的養(yǎng)老模式，就必須盤活各種資源，協(xié)同社會(huì)力量做好相應(yīng)的服務(wù)保障。

1.握緊“法寶”，充分利用當(dāng)?shù)刎S富的物質(zhì)資源

金秀瑤族自治縣曾經(jīng)被譽(yù)為“世界瑤都”，2020年被評(píng)選為“全國(guó)森林康養(yǎng)基地試點(diǎn)建設(shè)縣”。由于地處大瑤山腹地，境內(nèi)自然資源極其豐富，盛產(chǎn)各類農(nóng)副產(chǎn)品，其中絞股藍(lán)茶、瑤藥極負(fù)盛名。政府有關(guān)部門、相關(guān)企業(yè)都應(yīng)重視旅游、生態(tài)資源的配置[4]，要在民族地區(qū)農(nóng)村建立新的養(yǎng)老場(chǎng)所，合理利用當(dāng)?shù)芈糜钨Y源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高當(dāng)?shù)卮迕袷杖牒蜕钏剑⒃谝欢ǔ潭壬辖M織開展一些民族風(fēng)俗文體娛活動(dòng)，滿足老年人的生理和心理需要。

2.“政產(chǎn)養(yǎng)”結(jié)合，注重發(fā)揮地方行政公共資源

社會(huì)化、互助型養(yǎng)老服務(wù)必須具有事業(yè)性質(zhì)、福利性質(zhì)和社會(huì)公共性質(zhì)，地方政府有責(zé)任監(jiān)督相關(guān)物資供給，支持有關(guān)稅收減免和項(xiàng)目補(bǔ)貼。同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)少數(shù)民族地區(qū)縣級(jí)人民政府把社會(huì)養(yǎng)老支出列在財(cái)政預(yù)算中，并在每年至少列入專項(xiàng)資金支持其發(fā)展。地方政府有關(guān)部門要做好農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)所的基礎(chǔ)建設(shè)和維護(hù)工作，要按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼和評(píng)價(jià)。建議當(dāng)?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）部門抽出一些資金來扶持村集體經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)農(nóng)村個(gè)體經(jīng)濟(jì)、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)及各種社會(huì)力量發(fā)揮其資助養(yǎng)老的作用，以積極引導(dǎo)更多的社會(huì)資本進(jìn)入我國(guó)農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老事業(yè)[5]。

3.聚攏“人氣”，盤活民族地區(qū)農(nóng)村人力資源

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)應(yīng)攜手主導(dǎo)盤活民族地區(qū)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人力資源，民族地區(qū)鄉(xiāng)村農(nóng)民職工應(yīng)當(dāng)積極響應(yīng)新時(shí)代國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，支持廣大鄉(xiāng)村農(nóng)民職工再次返鄉(xiāng)務(wù)工創(chuàng)業(yè)，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)既是加快促進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)村振興與脫貧致富的一種重要方式，同時(shí)也是加快促進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)村農(nóng)民思想、生活轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要途徑。子女回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，可以與老人生活在一起，照顧其生活起居，也填補(bǔ)了農(nóng)村老年居民的情感需求。要充分利用農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，組織好社會(huì)服務(wù)隊(duì)，對(duì)他們進(jìn)行相關(guān)服務(wù)、護(hù)理等方面的技能培訓(xùn)，以提高他們的服務(wù)、護(hù)理水平。

4.探索“互聯(lián)網(wǎng)+”，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)絡(luò)信息資源整合

積極推進(jìn)縣級(jí)醫(yī)療定點(diǎn)幫扶的互助養(yǎng)老點(diǎn)與村級(jí)衛(wèi)生室進(jìn)行基層醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)，并以此為依托，逐層建設(shè)村級(jí)、組級(jí)新型養(yǎng)老模式試點(diǎn)單位?；鶎硬块T應(yīng)適當(dāng)管理、扶持發(fā)展“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”嵌入的社會(huì)化新型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，積極建立民族地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、供需反饋信息平臺(tái)，打造“互聯(lián)網(wǎng)+”共享養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制。建設(shè)信息融合應(yīng)用規(guī)范，強(qiáng)調(diào)信息平臺(tái)、智能設(shè)備的可靠性、實(shí)用性，保證設(shè)備安全性、反饋及時(shí)性和操作便捷性，及時(shí)利用互聯(lián)網(wǎng)、媒體平臺(tái)收集新型養(yǎng)老體系建設(shè)反饋的第三方信息，并采取針對(duì)性措施對(duì)民族地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有關(guān)組織加以整治，促進(jìn)農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的整體提高。

三、思考與啟示

根據(jù)調(diào)查情況，金秀瑤族自治縣人口具有典型的老齡化特征，且大部分為農(nóng)村人口，對(duì)于研究少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民養(yǎng)老的實(shí)踐問題及發(fā)展路徑，具有一定的代表性。隨著我國(guó)人口老齡化特征的加劇，養(yǎng)老問題成為當(dāng)前社會(huì)共同面對(duì)的難題。加強(qiáng)民族地區(qū)養(yǎng)老問題研究，既是對(duì)當(dāng)前老齡化加劇的社會(huì)問題的有力回應(yīng)，也是推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的行動(dòng)舉措[6]。2020年，我國(guó)如期完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村人口不愁吃不愁穿的目標(biāo)。然而，少數(shù)民族地區(qū)受自然條件、經(jīng)濟(jì)水平、歷史文化等因素影響，存在醫(yī)療衛(wèi)生條件較差，社會(huì)化、互助式養(yǎng)老意識(shí)淡薄，現(xiàn)行養(yǎng)老資源供給與農(nóng)村發(fā)展不匹配，養(yǎng)老保障水平整體發(fā)展滯后的現(xiàn)象。在農(nóng)村，尤其是少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)，幾千年來“養(yǎng)兒防老”“土地養(yǎng)老”的理念根深蒂固，但是家庭結(jié)構(gòu)趨于小型化、子女外出務(wù)工的現(xiàn)實(shí)迫使家庭養(yǎng)老功能進(jìn)一步弱化。在新時(shí)期，破解少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民養(yǎng)老的實(shí)踐困境，找到解決新問題的辦法，發(fā)展居家式社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的綜合性養(yǎng)老新模式應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。