新冠疫情下德國國有化浪潮的政治經濟與法律基礎

向衍誠

摘 要：本文主要闡述了新冠肺炎疫情下德國國有化浪潮的政治、經濟與法律基礎，首先從德國國有化歷史進程、德國國有化現狀兩個方面詳細闡述了德國國有化歷史，然后從資本主義經濟本質、制度差異、市場經濟現狀三方面論述了德國國有化的政治經濟基礎，最后從德國公共企業的法律形式、德國國有化的法律基礎兩方面闡述了德國國有化的法律基礎。

關鍵詞：新冠肺炎疫情;德國國有化浪潮;政治經濟與法律基礎

中圖分類號：F11?文獻標識碼：A 文章編號：1672-8122（2021）03-0135-05

提及國有企業或國有化時，“國退民進”是最常用的詞匯。我國一直有學者倡導去國有化改革，學術界長期的去國有化思潮，使民眾對國有企業和國有化概念產生了誤解，實際上國有企業和國有經濟在各個國家都有存在，而且在特殊時期發揮著無可替代的經濟調控作用[1]。

2020年年初，新冠肺炎疫情在全球暴發，醫療資源嚴重短缺，經濟近乎停擺。由此，西班牙、法國、德國等國家相繼宣稱：一方面，為了維護國家經濟穩定，保護本國重要企業，防止外資借機大肆收購，政府將直接介入市場，實施經濟援助及國有化，如德國6萬億的救市計劃、法國政府收購法荷航空集團等;另一方面，為了防止醫療物資和醫療資源的短缺，法國反思民主體制，計劃將民生及醫療行業全面國有化。與此同時，歐盟明確表示歐盟成員國應該保護國內重要企業，在此情況下政府過度干預市場的行為，即使違背歐盟相關條約，也將不予追究。

基于此，筆者預測在歐盟范圍內可能會掀起第三次國有化浪潮。歷史上，在出現大規模公共危機時，曾掀起過兩次大的國有化浪潮，每一次都是由政府發起的，具有明確的指向和任務目標，通過大規模的經濟結構調整，穩定市場經濟、緩解社會矛盾、防止社會動蕩。

一、德國國有化歷史

（一）德國國有化歷史進程

有學者認為，公共企業首先出現在羅馬帝國時代，即當時統治者為開采礦山與礦井而組建的營利組織，被稱之為“第一個國有企業”，其本質是統治者的私人財政來源。此后，因為土地所有權，國有經濟首先在農業中萌芽，然后在鹽業和郵政業實施“國家強制壟斷”，如1597年德國皇帝下令壟斷了整個帝國的郵政系統。故德國創建的第一個公共企業的本質是商事企業[2]。

隨著國家概念的完善，國家商事行為的目的逐步擴展，19世紀后半葉國家公共服務理念興起，即國家有義務為臣民提供社會服務和穩定商品。公共服務首先集中在用水、供電及鐵路交通等生活基礎設施上，然后逐步涵蓋老年人和需要幫助者的社會福利保障。當時，國家壟斷依然是國家財政的主要收入來源，如1885～1909年間，普魯士國有鐵路收入是全國稅收的好幾倍。

二戰后，公共企業因其特殊性肩負起了國家重建的任務，如始于1950年的社會住房建設項目，由公共企業承建迅速緩解戰爭帶來的住房短缺問題。1949年，聯邦德國《基本法》把國家功能的指導原則確定為政治管理功能和經濟功能，同時把能源供應（電、天然氣、水）、廢物處理、公共交通列為第一序列的國家任務。到了20世紀下半葉，教育、科研、城市建設等諸多領域均被列入其中。

1992年，《歐盟條約》再次改變了歐洲的國有經濟結構。歐洲委員會發起經濟自由化計劃，構建統一的市場經濟體系，明令禁止各成員國國有企業的壟斷地位，要求各成員國的公共企業必須進入市場自由競爭。同時，借此讓各國政府及行政管理部門從市場經濟中脫離，提升核心的行政管理能力。歐盟目前沒有直接的限制性規定，如出現違反歐盟相關條款的案例，僅由歐洲法院（EuGH）對其作出是否屬于非營利性行為的判斷。

德國繼20世紀50年代的大規模私有化改革后，到90年代再次掀起了私有化改革浪潮，從1991～2002年，德國聯邦政府參股企業和特別財產企業，從214個減少到120個，重要參股企業從136個減少為37個，德國電信集團和德國郵政集團兩個最大的國家壟斷企業完成私有化，聯邦政府現僅持有部分股票（德國電信14.26%，德國郵政21.00%）[3]。

目前，德國包括兩種不同類型的公共企業：一是為公民提供社會服務的公共企業，此類企業不宜私有化;二是參與市場競爭的國有企業，此類企業由政府控股，但必須參與市場競爭，且在歐盟內不能采取壟斷或不正當競爭行為。

在德國國有化的歷史進程中，隨著國家概念的不斷完善和國家功能的不斷擴張，國有經濟的性質、比重、領域都在不斷變化，國家也從經濟市場的主宰者，逐步發展成動態經濟市場的引導者。

（二）德國國有化現狀

德國在20世紀50年代和90年代進行的兩次大規模的私有化改革成果，經過2008年金融危機后的全球性國有化浪潮，此后開始出現明顯的倒退[4]。

根據統計，德國公共企業的絕對數量，從2000年的12 239家（其中聯邦632家、州698家、地區10 909家）上升到2013年的15 314家（其中聯邦317家、州1 470家、地區13 527家）。另據2014年統計的數據表明，聯邦政府直接參股企業、機構和基金共計107家，其中從事經營活動的企業有62家、合作社15家、非營業類企業5家及政府特殊基金25家，間接參股且參股比例在25.00%以上的企業共計566家，合計共673家，主要集中在基礎設施、教育科研、能源供應、信息通訊等領域。眾多知名企業也在其中，如大眾集團、德國鐵路公司（法律規定為國有獨資股份公司，股票出售不得超過49.00%）、展會公司（各級政府主要持股產業）、德國電信、法蘭克福機場等。

按照以上數據，德國正在不斷減少政府直接干預市場的比例，降低公共企業占比，但各級政府參與市場經營不減反增，特別是在州和地區政府一級增長比較明顯，聯邦層面直接參股持續下降，但間接參股或持股比例25.00%以上的企業數量亦不減反增。

根據2017年的統計，德國公共企業主要集中在以下10個經濟行業：污水處理、能源供應、體育和娛樂休閑服務、醫療保健、房地產、陸地運輸和管道運輸、公共行政與國防與社會保障、廢物收集處理和回收、企業管理與領導以及企業咨詢、供水[5]。主要包括兩類：一是對國家經濟有重要影響的經濟命脈產業，如能源、交通等基礎產業;二是對國家居民福利、生活影響較大的領域，如公共事業領域。

本次新冠肺炎疫情后，德國國有化數據將會在一段時間內大幅提升，因為政府將參股各行各業的大企業，其參股標準是該企業至少有250名員工，且對“經濟”“技術主權”“關鍵基礎設施”或“勞動力市場”特別重要。并且德國聯邦財政部長在2019年發布《國家工業戰略2030》時就表示，在“緊急情況下”，應當允許國家把關鍵技術企業部分國有化，促進德國經濟穩步發展。在該計劃中，關鍵技術企業為鋼鐵和鋁行業、化學品行業、機械和設備工程行業、光學行業、汽車醫療設備行業、綠色技術行業、國防行業、航空航天行業和3D打印行業。

二、德國國有化的政治經濟基礎

（一）資本主義經濟本質

首先，資本主義是一種能把各類資產轉換成資本的制度，其本質特征是以贏利為目的的投資[6]。因此，在資本主義國家中資本的國家所有制、個人所有制、股份所有制是可以并存的，國有化在西方產生和發展的理論基礎就來源于此;其次，資本主義經歷了兩次轉型，第一次是為了避免市場傷害個人利益，從無序資本主義轉變成管控型資本主義[7]，國家從市場收回了一些關鍵性行業。隨著20世紀70年代國際競爭和經濟危機的不斷加劇，第二次轉型應運而生，即市場力量的再次復興。目前，西方學者認為，在歷史上從未出現市場占主導的階段，特別是在重新市場化的資本主義社會，國家管制大幅度加強反而成為該階段的典型特征，這也是國有化在西方存在和發展的現實基礎。

（二）資本主義制度差異

各個西方國家實施的資本主義制度并不相同，由此構建了有所區別的市場經濟體系，從數據上來看，各個國家國有資產占比存在重大差異，最顯著的幾種資本主義制度類型如下：一是以瑞典為代表的擁有高福利體系的管控型資本主義，受限于人口數量低、國內市場小及資源與海外市場的缺乏，國家工業體系長期依賴出口，較早采取了經濟凱恩斯主義政策，創建了先進、廣泛的福利國家體系;二是以美國為代表的公司型資本主義，商業股份公司在經濟生活中發揮了主導作用，所以其國有經濟占比一度非常低，直接數據就是國企就業人數占總就業人數的1.50%[7];三是日本式資本主義，其最主要的特征就是出現了被稱為“財閥”的大型企業集團，以四大由家族統治的集團（三菱、三井、住友、安田）為代表。這些集團的業務涉及日本社會的方方面面，甚至參與政府管理，故日本的國有資產僅占總資產的9.00%[7]，并且主要集中在政策業務和公益事業領域。德國（和歐洲）的資本主義模式更接近于第一種重視社會福利，相對來說缺乏“自由”的管控型資本主義，兼顧經濟效率和社會公平，建立一種廣泛承認又不削弱市場機制的市場經濟環境，同時建立相對完善的社會福利制度。

（三）資本主義市場經濟現狀

資本主義經歷多次變革后，目前正處于“大政府（國家管控）+大企業（追求利潤）”的階段，積極主張自由市場經濟理念，努力減少政府直接干預市場的行為，但國家對市場的管控卻進一步加大。

以歐洲為例，一方面，加強了地緣性的經濟保護管控，如本次新冠肺炎疫情暴發之前，中國投資者逐步加大對歐洲各國的投資，主要集中在制造業和高科技產業領域，歐洲各國在此過程中多次叫停收購，或拒絕中國資產進入，或補充技術禁止出口條款，國家從政策層面對部分類型或領域的企業管控逐漸加強，這正是國家管控的實際表現;另一方面，政府仍努力減少對市場的直接干預，如德國政府多次討論如何提升本國企業在世界經濟市場中的優勢，部分官員提議通過政府的政策傾斜和國家補助，提升德國企業競爭力，但均被否決，是認為該行為違背了自由市場經濟的原則。

三、德國國有化的法律基礎

國有化是一個跨法律部門的混合法律概念，如最常見的公共企業的法律形式問題。同時，國有化還涉及多個法律部門，如民商法部門下的股權轉移、所有權轉移問題，憲法部門下經濟體制類型的確認和國家參與市場的限制，經濟法部門下調整經濟關系的主體和調整方式，以及行政法部門中政府各級機關參與經營的具體規定等。

（一）德國公共企業的法律形式

在德國，公共企業并沒有自己的獨立法律形式，公共企業法律形式的選擇是自由的，但是不同的選擇將在法律上、稅務上及經濟上產生較大的影響。因為沒有固定的劃分形式，本文將按照與國家的緊密程度將德國現有公共企業的法律形式劃分為以下八個類型[8]。

第一類是公共管理的直接運營，它們是國家及其等級制度的一部分，通常是實施國家主權任務的部門，如警察、海關、財政稅務局等強制管理部門或重新分配社會福利一類的社會部門;第二類是國營企業，在德國也被稱之為簡易機構，此類是社會服務或需求管理的一部分，它們通常沒有自己獨立的機構、財產和會計機構，如森林管理局、部分醫院、垃圾清理公司和劇院等無法律能力的公共企業;第三類是根據《德國聯邦預算法（BHO）》第26條或相應的各聯邦州《州預算法（LHO）》建立的企業，它們來自預算計劃，沒有自己的財產，雖擁有管理權限卻沒有獨立的管理機構，如聯邦烈酒壟斷機構、彩票公司、國立醫院、國有農場等;第四類是現存的自營企業，地區或協會運營的獨立機構，這些機構同時追求公共目的和利益導向，擁有自己的財產，法律規定每年兩次的賬簿登記制度，其工作領導小組和工作委員會如同獨立的機構，但是沒有獨立的法人資格，如部分供水機構、公共交通、港口和博覽會館等;第五類是聯邦和州政府的專項資產，其作為獨立機構對第三人享有部分法律能力和有限責任，如ERP專項資產（源于歐洲復興計劃以及馬歇爾計劃）和負擔平衡基金等;第六類是相對于政府機構具有法律能力的機構，大多數按照股份有限公司模式運營，董事會擁有直接的地位，卻沒有直接的指令權，如聯邦中央銀行、聯邦儲蓄銀行、州銀行和廣播公司;第七類是有監督和行政機構的公法法人，在明確的國家控制下自我管理，擁有獨立的規章制定權、財政和人事權，部分還可以擔任雇主，如地區政府法人（市、縣）、實體法人（堤壩防治協會、狩獵合作社等）、合伙法人（同業協會，如手工業協會、農業協會、醫生協會;法定醫療保險公司、就業協會、聯邦和州立保險機構、公立大學和學生會、一些宗教團體）和聯邦法人（其成員本身僅為法人，如聯邦律師協會、聯邦醫生協會以及地區特殊目的協會）;第八類是不按照民法建立的基金會，基金會的資產、行為、章程伴隨著專門用途進行建設性設立，其中有法律能力的基金會設有理事會，部分設有咨詢委員會，沒有法律能力的基金會隸屬于無機構的上級單位。以上八類公共企業類型基本涵蓋了聯邦德國公共管理機構和公共企業的非私法法律形式。

在聯邦德國，公共部門還擁有大量屬于公共運營的私法法律形式。近年來，私法法律形式在國有經濟中的占比不斷增大，出現了以下趨勢：一是在合伙企業中，公共部門的有限責任是必需，如兩合公司中的有限合伙人、隱名股東或合作社合作者;二是越來越多的公共企業采用有限責任公司和股份公司（即德國法律中的私營企業）的形式，特別是有限責任公司的形式;三是按照《德國民法》第80～88條的規定建立基金會;四是公共設施能夠作為協會的成員或創建協會。

（二）德國國有化的法律基礎

1.歐盟法。在歐盟成員國內，歐盟法具有超國家性，一是在成員國直接適用，二是對成員國國內法具有優先性，而且成員國法律的制定及實施不能與歐盟法相沖突。所以按照《歐盟運行條約》第106條的規定，成員國在公共企業及擁有特別權利和壟斷權利的企業方面，不得采取或持續實施違反條約第18條（國籍歧視）和第101～109條的措施，其中第101～105條是關于企業行為的詳細規定，如影響歐盟內部市場貿易公平、競爭公平的哪些企業行為是不允許的，第107條則是關于國家援助的規定，如新冠肺炎疫情下德國推出的6萬億救市計劃就必須符合本條協議的規定。

2.基本法。《德國基本法》相當于德國憲法，作為國家的根本法律，在國有化問題上，主要體現在國有經濟方面權力歸屬的確認，同時限制、組織和規范國家權利在國有化上的運行。如德國《基本法》第14條第三款規定：“只有符合社會公共利益時，方可準許征收財產。”第15條規定：“土地、自然資源和生產資料用于社會化目的的，可以依據有關補償方式和補償范圍的法律轉為公有財產或其它公有經濟形態。”第87e條、第87f條則分別對鐵路、郵政和電信系統的國有化進行了具體的規定，故德國在德國鐵路上的股權比例明確了其國家控股企業的法律形式，以及對郵政和電信系統的直接管理權限。

3.經濟法。經濟法是全新的獨立法律部門，其內涵是國家運用法律的強制手段調整特定的社會經濟關系。德國是現代經濟法最早出現的國家，在發展為帝國主義國家的道路上，德國政府曾多次通過立法手段控制重要物資和企業，如一戰期間，德國議會曾通過14項戰時經濟法規，調撥財產，控制價格，改組經濟結構，開展食品管制供給。德國經濟立法的快速發展是在19世紀末20世紀初，當時資本主義世界日益尖銳的階級矛盾，導致各國政府逐漸放棄“絕對不干預”的經濟政策，開始干預經濟生活，如德國1896年制定《民法典》、1897年修訂舊《商法典》，建立起了相對完整的民商事法系，又通過頒布世界上第一部《有限責任公司法》（1892年）和制定《反不正當競爭法》（1909年）等法律，進一步規范國內經濟生活，經濟立法在這一階段空前發展。二戰后的德國再次制定了大量經濟法律法規，特別是在金融和企業方面，正是借助經濟立法的功能和成效，德國戰后經濟才得以快速恢復，再次發展為經濟強國。由此可見，在國有化進程中，經濟法的協調至關重要，例如，如何規范國有經濟組織、國家如何干預市場經濟運行、國家如何管理和規范經濟秩序、國家如何實現宏觀調控等都是經濟法的調整對象。如上文所述，世界各國不斷加強對市場經濟活動的國家管控，正是通過經濟立法來實現的。

4.公司法。在德國，公司法正在出現私法公法化的現象，其管控范圍和強度在不斷上升。在幾次大的國有化浪潮中，為更加有效地管理國有企業，直接對國有企業立法同樣是國有化進程中的重要手段，如第二次世界大戰以來的國有企業法律有法國的《國有化企業董事會組織法》《國有化企業最高委員會法》《國有化企業原股東補償法》，日本的《地方國營企業法》等[9]。同時，國有化過程就是向政府或政府部門轉移企業所有權或管理權，以加大政府對經濟的干預，其中最主要的手段是直接收購企業或企業股份，還有收回特許經營權、取消管理合同、加強管制等，在本次新冠肺炎疫情中，歐洲各國均是通過購買重要企業股票防止其破產，同時加大外資進入的限制。

5.行政法。在德國行政法中，鮮少有對各級政府、各部門參與企業經營的直接法律限制，但是存在一些政策性的基本原則，如德國公共企業運作的基本原則應該是“在事關國家或者市鎮的重大利益且以其它方式不能更好地或更經濟地達到目的的情況下，由公共企業來承擔運營。”然而在現實生活中，德國公共企業的建立和運營顯然沒有遵循該原則，州政府和市鎮大量建立的釀酒廠、跑馬場和旅行社完全無關重大利益，且并非必須被政府運營的情況，但是由于德國州政府的主權獨立，在《基本法》沒有明令禁止的情況下，州政府大量參與市場經濟的情況無法避免。

四、結 語

在新冠肺炎疫情背景下，德國政府準備使用一切手段維持國內經濟穩定，包括重拾國有化。在大規模系統性風險沖擊的情況下，其措施背后的政策邏輯與干預手段是歐美國家的一種政策經驗，即在國家陷入“緊急情況”時，國有化也許是真正有效的政策工具之一，但是運用國有化政策渡過難關之后，如何再次在國家干預和自由經濟之間找到平衡點，是各國政府和經濟學家們的重要命題。所以國有化這一命題，作為一種在特殊時期最管用、最好用、最能用的經濟政策手段，準確把握其本質和優勢，順應經濟發展的規律，用法律法規有效規范，有目的地運用其特點和特殊功能，在關鍵時刻穩定市場經濟，維護社會穩定，才是最佳的選擇。

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