“混”已經完成了70%，“改”是重點

許保利

2021年政府工作報告提出深化國有企業混合所有制改革，這對推進國有企業改革具有方向性的意義，也抓住了其中的問題所在。

“混”不是目的，“改”才是

深化國有企業混合所有制改革，首先要對國有企業混合所有制改革有清晰的認識，它應該包括三個遞進層次的內容。

第一，國有企業。國有企業由國家出資，同時受到國有資產管理法律法規政策的規制。前者為后者提供前提，后者則更為重要，因為它決定著國有企業的行為。國有企業不僅是國家出資，它更是一種制度安排，是在一種特有制度下運行的企業。

第二，國有企業混合所有制。在一個企業中，既有國家出資即國有資本，也有非國有資本，形成多元產權混合，這就是國有企業混合所有制。若企業運行仍受國有資產管理法律法規政策的規制，混合所有制國有企業的行為同原來的國有企業就不會有所不同。

第三，國有企業混合所有制改革。國有企業在實行混合所有制后，它的制度安排要發生變化，即進行企業體制機制的變革，這就是國有企業混合所有制改革。國有企業實行混合所有制，其目的要明確，是為了融資、增加資本投入，還是要進行制度安排上的變革，或者是兩者兼而有之。應該明確，混合所有制不是為“混”，而是要進行“改”，“改”才是目的。“改”即改革，國有企業需通過混合所有制進行體制機制的轉換。

深化國有企業混合所有制改革的提出，說明國有企業混合所有制已經有了成效，但改革還不到位，還有繼續推進的空間。

目前，僅在中央企業，通過分層分類進行混合所有制改革的混合所有制企業戶數占比超過70%。中央企業在形式上是法人企業聯合體，由眾多法人企業組合而成，實際上已是集團化大企業，其二級及以下各層級法人企業則是集團的戰略執行單元或業務運營單位。中央企業集團旗下各法人企業顯然不能都實行混合所有制，因此，單從“混”的角度看，70%的比例并不低，已經到了相當大的程度。

這時強調深化國有企業混合所有制改革，更多的是要對已經實行混合所有制的企業，其改革還沒有到位的地方進行改革，要把“改”作為重點。

首先要明確改革對象。中國的國有企業改革是將執行指令性計劃的國營企業，改革為直接面向市場自主經營的市場競爭主體。而指令性計劃體制下的國營企業，此前因其制度安排，是無法進入市場的。因此，必須要對其進行制度上的改革，建立適應市場競爭發展的企業制度。

歷經40多年改革，指令性計劃早已被廢除，國營企業已經被國有企業替代，國有企業已經完全走向市場，成為市場競爭主體，而且已經建立起適應市場競爭的制度安排。法人企業聯合體形式的國有企業集團，已經成為國有企業的重要組織形式，而且已經是集團化大企業。

現在的國有企業改革，其改革對象就不應該再是單體的法人企業，而應該是國有企業集團，問題是要對國有企業集團如何進行改革。改革目標是尋求一種制度安排，讓國有企業集團成為像美國的通用汽車公司、波音公司、杜邦公司這樣的世界知名企業。這也是深化國有企業混合所有制改革的目的所在。

中央企業集團層面混改應謹慎

在集團作為改革對象的情況下，二級及以下層級法人企業，仍然可以繼續進行混合所有制改革。但在此范圍進行改革時，其混合所有制企業數量增加已經有限，為實現體制機制轉換實行的中長期激勵、職業經理人制度、三項制度改革中，有的推行起來比較難，甚至難以推行;有的即使實行了，可能達不到期望的效果，還面臨其他問題。

所以，集團公司的改革層面應被給予重視。相比二級及以下層級法人企業改革，集團公司改革是滯后的，但對集團整體改革又是決定性的。它的體制機制不轉變，改革不到位，就會制約旗下二級及以下層級法人企業的改革，甚至集團整體改革。

集團公司的改革首先要明確，集團公司是集團的母公司，而不只是集團公司旗下法人企業的管理機構。

2019年10月，為解決中央企業“總部機關化”問題，國資委召開專項整改工作視頻會議，要求各中央企業切實解決總部錯位越位、管得過多過細等問題，進一步調整機構設置，優化職能，并把這項工作與進一步整治形式主義、官僚主義結合起來，切實解決會多、文多、檢查多的問題。

這也寓意著集團公司需改變作為旗下法人企業的管理機構的傾向，應該成為集團母公司。要做到這一點，并且實現深化國有企業混合所有制改革，對母公司產權制度做相應改革就很有必要，而且已經在實踐。

對于中央企業，國務院國資委已經明確提出，其集團層面還沒有推進引入其他資本混合所有制改革的計劃。但集團層面如國藥集團、南航集團，已經引入國有資本，實現由國有獨資到國有全資多元股權的轉變。這體現了國務院國資委對中央企業集團層面，既積極推進產權制度改革，又對混合所有制持非常謹慎的態度。

其中原因并不是操作上的問題。一些中央企業已經實現集團整體上市，集團公司、股份公司合署辦公，實行“一塊牌子、兩套人馬”，集團公司只是一個控股股東。在這樣的中央企業，若取消集團公司，讓國務院國資委直接監管上市公司，即能實現母公司的混合所有制。

然而，目前的國資監管體制是同監管國有獨資公司相匹配的。若集團公司實行混合所有制改革，國務院國資委直接面對的就是混合所有制母公司，它只能對混合所有制母公司的國有股權履行出資人職責。這時，國資監管體制必須進行相應改革，這種改革難度是比較大的，將會帶來很多的不確定性。

因此，中央企業集團層面混合所有制改革慎重行事，這是非常理性的選擇。

不同于中央企業，地方國有企業集團層面混合所有制改革已經有實踐，而且取得了良好的效果。如煙臺萬華集團、鄭州煤機集團，它們的母公司都已是上市公司，母公司高管除個別成員，其他成員都持有不同數量的上市公司股權，實行職業經理人制度，真正實現了高管“市場化選聘、契約化管理”。

無論是中央企業集團公司國有全資股權多元化改革，還是地方國有企業集團公司混合所有制改革，都在改進集團公司體制機制，提升集團整體治理水平和管理水平，進而提高集團的經營效率和效益。這也是深化國有企業混合所有制改革的意義所在。當然，這些改革一定會面臨一些問題，甚至有明顯的難度，但方向是正確的。

只要路對，就不怕路遠。堅持不懈，定會取得成效，達到目標。

（作者系國務院國有資產監督管理委員會研究中心研究員）

編輯：楊琳? yanglin@ceweekly.cn

美編：孫珍蘭