安全生產(chǎn)的治理體系探討

文/周永平

自2018年，我國(guó)開啟新一輪黨和國(guó)家的機(jī)構(gòu)改革以來，有關(guān)安全生產(chǎn)工作該如何抓的思考不斷深入。本刊將刊發(fā)系列文章，回憶并探討我國(guó)安全生產(chǎn)工作的發(fā)展與變革，以饗讀者。本文是第四篇。

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”治理體系的構(gòu)建應(yīng)該是治理能力現(xiàn)代化的前提。要構(gòu)建和完善整個(gè)國(guó)家治理體系，各行各業(yè)、各個(gè)領(lǐng)域似都應(yīng)有其合理的分支治理體系。安全生產(chǎn)作為在國(guó)家治理中占有特殊地位，又極具專業(yè)性特征的領(lǐng)域，應(yīng)該有怎樣的治理體系，如何建立和完善其國(guó)家（政府層面）的治理結(jié)構(gòu)，似并未引起相關(guān)方面的注意和重視。對(duì)其進(jìn)行探討十分必要。

新中國(guó)成立后，我國(guó)的安全生產(chǎn)從概念到體制經(jīng)過了多次變換，使對(duì)這一問題探討本身變得十分復(fù)雜和困難。2002 年，我國(guó)安全生產(chǎn)領(lǐng)域“兩法并立，分割監(jiān)管”的格局形成以后，使對(duì)安全生產(chǎn)作為勞動(dòng)者安全健康權(quán)利整體上治理結(jié)構(gòu)的研究變得困難重重。為此，我們只能在我國(guó)原有安全生產(chǎn)（國(guó)際通用的職業(yè)安全衛(wèi)生）的意義上，在主要工業(yè)化國(guó)家普遍做法的基礎(chǔ)上，概括和提煉出其國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，并對(duì)我國(guó)的有關(guān)情況進(jìn)行對(duì)比，供我們研究時(shí)借鑒。

主要工業(yè)化國(guó)家致力于從國(guó)家（法治）層面解決安全生產(chǎn)問題，始于19 世紀(jì)初，到20 世紀(jì)后半期，方法手段漸至成熟，形成其治理結(jié)構(gòu)體系。其大體可以概括為3 項(xiàng)制度和1 項(xiàng)特別授權(quán)。3 項(xiàng)制度是：1項(xiàng)法律制度，全面規(guī)范相關(guān)涉事主體的權(quán)利義務(wù)；1 項(xiàng)工傷保險(xiǎn)制度，強(qiáng)制雇主履行無過錯(cuò)責(zé)任；1 項(xiàng)行政執(zhí)法制度，確保相關(guān)主體義務(wù)履行到位。1 項(xiàng)特別授權(quán)是授權(quán)行政執(zhí)法主體頒行確保安全健康權(quán)利的強(qiáng)制專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。所有這些制度和授權(quán)均體現(xiàn)在一部綜合性的法律之中。

1項(xiàng)法律制度

自第一個(gè)工業(yè)化國(guó)家——英國(guó)開始對(duì)安全生產(chǎn)問題進(jìn)行治理，迄今歷時(shí)200 多年，期間經(jīng)歷了從學(xué)徒工，不斷擴(kuò)大至童工、青工、女工、礦工，最終覆蓋到所有勞動(dòng)者安全保護(hù)的《工廠法》，特別是保障勞動(dòng)者受到傷害后救濟(jì)的無過錯(cuò)責(zé)任制度的創(chuàng)立，保護(hù)范圍由直接傷害（工傷）到隱性傷害（最終顯性化為職業(yè)?。┑臄U(kuò)展。這一過程表現(xiàn)出就事論事、見招拆招的特點(diǎn)，而且各國(guó)制度設(shè)計(jì)和保護(hù)程度、方式均存在較大差異，說明各工業(yè)化國(guó)家對(duì)安全生產(chǎn)問題尚無一致的深刻的認(rèn)識(shí)。

1970 年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒行聯(lián)邦《職業(yè)安全衛(wèi)生法》，被視為世界上首部綜合性規(guī)范勞動(dòng)者安全健康權(quán)利的成文法。美國(guó)作為后起的工業(yè)化國(guó)家，是長(zhǎng)期將自由主義奉為圭臬的國(guó)家，在先期解決勞動(dòng)傷害方面，它并無可陳之建樹；同時(shí)，作為普通法國(guó)家，卻頒布首部成文法來規(guī)范安全生產(chǎn)事項(xiàng)，源自于該事項(xiàng)給其社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來的困擾，確實(shí)具有開創(chuàng)性意義。之所以謂其為綜合性法律，在于其全面地吸收了過往歷史中由其他國(guó)家所創(chuàng)造的成功經(jīng)驗(yàn)，將勞動(dòng)者安全、健康作為一個(gè)整體予以規(guī)范，并構(gòu)建配套的實(shí)施制度和措施。譬如，將由英國(guó)開創(chuàng)的行政執(zhí)法和安全、健康視為同一領(lǐng)域，德國(guó)創(chuàng)建的工傷保險(xiǎn)制度、德國(guó)英國(guó)共創(chuàng)的無過錯(cuò)責(zé)任原則等予以制度化。該法規(guī)定的雇主的一般責(zé)任條款：“所有雇主都應(yīng)為每一雇員提供安全保障，確保其在工作場(chǎng)所免于遭受可確知的、致命或可能致命或嚴(yán)重傷害身體的危險(xiǎn)因素的傷害?！北砻鞴椭鲗?duì)雇員安全健康所負(fù)有的義務(wù)不再是普通法的一般注意義務(wù)，而是不僅要保障其免受明確的危害因素的侵害，而且要保障其免受并不一定明確而可能存在的危險(xiǎn)因素的傷害，即是一種法定的、嚴(yán)格的義務(wù)。當(dāng)然作為勞動(dòng)者則享有相應(yīng)的、非一般意義上的安全健康權(quán)利，并由此出發(fā)來確定雇主的具體義務(wù)和責(zé)任，從而成就了美國(guó)的“安全生產(chǎn)法”的制度體系和所謂職業(yè)安全衛(wèi)生的工作領(lǐng)域。

美國(guó)《職業(yè)安全衛(wèi)生法》的意義不僅限于其首創(chuàng)地位，更在于其在短時(shí)間內(nèi)在世界范圍內(nèi)掀起了相關(guān)立法的高潮。1972 年，日本頒行《工業(yè)安全衛(wèi)生法》；1973 年，德國(guó)和法國(guó)頒布其相應(yīng)的綜合性法律；1974年，英國(guó)頒布被稱為該領(lǐng)域典范的《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法》；1981 年，韓國(guó)頒行其《工業(yè)安全衛(wèi)生法》；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也于1974 年頒行“勞工安全衛(wèi)生法”。這些國(guó)家和地區(qū)，無論其工業(yè)化或社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于何種階段或差異程度如何，也不在乎其法制傳統(tǒng)屬于何種分類（普通法系或民法法系、判例法或成文法，抑或混合兩者特點(diǎn)如日本），均效仿美國(guó)，采用相同或相似的制度設(shè)計(jì)，以成文法方式構(gòu)建了其系統(tǒng)的“安全生產(chǎn)”法律制度。1981 年，國(guó)際勞工組織根據(jù)世界范圍的實(shí)踐，頒布了具有國(guó)際法效力的《職業(yè)安全和衛(wèi)生及工作環(huán)境公約》（國(guó)際勞工組織公約第155 號(hào)），意味著安全生產(chǎn)的這一制度體系為全世界所接受。2006 年，我國(guó)全國(guó)人大正式批準(zhǔn)加入該國(guó)際公約。

目前，我國(guó)法律制度的大體情況是：1994 年頒布的《勞動(dòng)法》第六章“勞動(dòng)安全衛(wèi)生”，對(duì)勞動(dòng)者安全健康權(quán)進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，但其過于原則和簡(jiǎn)約；2002 年實(shí)行的《職業(yè)病防治法》，專門對(duì)“勞動(dòng)者健康及相關(guān)權(quán)益”進(jìn)行了規(guī)范；2002 年頒行的《安全生產(chǎn)法》，對(duì)“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位”的“從業(yè)人員”的安全權(quán)利進(jìn)行了規(guī)范。

1項(xiàng)工傷保險(xiǎn)制度

工傷保險(xiǎn)是德國(guó)貢獻(xiàn)給世界的一項(xiàng)安全生產(chǎn)制度。1872 年，德國(guó)頒行《國(guó)家責(zé)任法》，要求雇主對(duì)雇員的勞動(dòng)傷害承擔(dān)無過錯(cuò)責(zé)任。這一責(zé)任原則是對(duì)民法過錯(cuò)責(zé)任原則的反動(dòng)（在一般民事關(guān)系中，判定主體責(zé)任以其是否有過錯(cuò)以及其過錯(cuò)的程度為據(jù)），使勞動(dòng)關(guān)系徹底地脫離民法管轄范圍，而成就獨(dú)立的勞動(dòng)法領(lǐng)域。1880 年，英國(guó)在其《雇主責(zé)任法》中也確立了無過錯(cuò)責(zé)任原則。據(jù)此，1884 年德國(guó)又頒布了《工人災(zāi)害賠償法》，創(chuàng)立了強(qiáng)制的工傷補(bǔ)償制度。1884 年，德國(guó)同時(shí)頒布了《工傷事故保險(xiǎn)法》，建立了世界上首個(gè)工傷保險(xiǎn)制度。起初其保險(xiǎn)費(fèi)由雇主和雇員共同承擔(dān)，基于雇主承擔(dān)的無過錯(cuò)責(zé)任原則，逐步改為由雇主承擔(dān)全部保險(xiǎn)費(fèi)，建立起了人類社會(huì)第一項(xiàng)強(qiáng)制的社會(huì)保險(xiǎn)制度。

德國(guó)不僅是工傷保險(xiǎn)制度創(chuàng)始國(guó)，也是迄今為止工傷保險(xiǎn)制度最為完善的國(guó)家，他們不僅根據(jù)不同行業(yè)的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的程度，制訂詳細(xì)的保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和各類職業(yè)傷害的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而且考慮到保險(xiǎn)本身具有社會(huì)性分擔(dān)的性質(zhì)，雇主可能將其通過產(chǎn)品和服務(wù)定價(jià)將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁出去，從而怠于履行保護(hù)勞動(dòng)者安全健康的義務(wù)的情況，他們還發(fā)明了浮動(dòng)費(fèi)率機(jī)制，即根據(jù)企業(yè)職業(yè)傷害的現(xiàn)實(shí)狀況，來確定其實(shí)際負(fù)擔(dān)的保險(xiǎn)費(fèi)率和總額。進(jìn)入20 世紀(jì)后，德國(guó)基于無過錯(cuò)責(zé)任原則的此項(xiàng)創(chuàng)造，在世界范圍內(nèi)得到了普遍推廣，成為安全生產(chǎn)中一項(xiàng)基礎(chǔ)性的法定制度。

1951 年，我國(guó)頒布《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》；1980 年，在部分地區(qū)開始了工傷保險(xiǎn)改革試點(diǎn)；1996 年，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，根據(jù)《勞動(dòng)法》第73 條的規(guī)定：“勞動(dòng)者在下列情況下，依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇：因工傷殘或者患職業(yè)病?！眲趧?dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布了《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》；2003 年，國(guó)務(wù)院頒布了《工傷保險(xiǎn)條例》，建立和完善了與各工業(yè)化國(guó)家類似的覆蓋勞動(dòng)者安全、健康傷害救濟(jì)的法定保險(xiǎn)制度。但是，工傷保險(xiǎn)覆蓋率不高仍然是我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度存在的主要問題。

值得注意的是，原國(guó)家安全監(jiān)管總局推出了一項(xiàng)“安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)”制度。在經(jīng)過多年試行以后，2017 年，其聯(lián)合保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部印發(fā)了《安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》，在高危行業(yè)強(qiáng)制推行。該辦法頒發(fā)后，引起了一些質(zhì)疑。譬如，該辦法要求高危行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位“應(yīng)當(dāng)”即必須投保此險(xiǎn)(第6 條）；同時(shí)，既然因安全生產(chǎn)而設(shè)立此險(xiǎn)種，那么其應(yīng)屬于典型的社會(huì)保險(xiǎn)，但該辦法卻將此指稱為“商業(yè)保險(xiǎn)”(第2 條)。如果是商業(yè)保險(xiǎn)，就應(yīng)該由保險(xiǎn)人和投保人自行約定保費(fèi)及其涉保范圍，但該辦法卻要求制定各行業(yè)的基準(zhǔn)指導(dǎo)費(fèi)率（第11 條）和保險(xiǎn)范圍（第9 條)。有人說，安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)實(shí)際上就是“第二工傷保險(xiǎn)”。既然已經(jīng)有了法定的工傷保險(xiǎn)制度，為何還用規(guī)范性文件推出與其重疊的制度？這些問題值得深入分析。

1項(xiàng)行政執(zhí)法制度

安全生產(chǎn)的行政執(zhí)法制度起源于英國(guó)。1802 年，英國(guó)頒行《學(xué)徒工道德與健康法》，為確保該法保護(hù)學(xué)徒工健康的措施落到實(shí)處，該法特任命兩名治安法官負(fù)責(zé)監(jiān)督法律的實(shí)施。這一措施實(shí)際上開創(chuàng)了現(xiàn)代行政執(zhí)法的先河。我們知道，自由資本主義時(shí)期（或原始積累時(shí)期）被稱為“夜警國(guó)家”，奉行小政府大社會(huì)理念，政府居于“守夜人”地位，只負(fù)責(zé)提供治安和修橋補(bǔ)路等公共產(chǎn)品，其余事項(xiàng)均由公民自行規(guī)范，只有司法這最后一道防線處理社會(huì)成員的彼此糾紛。工業(yè)化生產(chǎn)過程中，對(duì)勞動(dòng)者的傷害，首先從學(xué)徒工這一特殊群體引發(fā)社會(huì)的關(guān)注和國(guó)家的重視。由于資本的強(qiáng)勢(shì)和貪婪的本性，使人們有理由懷疑單憑立法能否真正解決問題，于是政府直接強(qiáng)勢(shì)介入，賦權(quán)專門行政人員負(fù)責(zé)實(shí)施法律，便產(chǎn)生了勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域的行政執(zhí)法制度。

沿著這一思路，美國(guó)1970 年《職業(yè)安全衛(wèi)生法》正式授權(quán)組建了聯(lián)邦職業(yè)安全衛(wèi)生局。該局負(fù)責(zé)在全美范圍內(nèi)實(shí)施該項(xiàng)法律，屬獨(dú)立的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。由于其管轄事務(wù)屬勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域，其局長(zhǎng)由勞動(dòng)部副部長(zhǎng)兼任。由于安全生產(chǎn)的特殊重要性，各國(guó)根據(jù)其實(shí)際情況均授權(quán)組建或授權(quán)指定了安全生產(chǎn)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。前者如美英等國(guó)，英國(guó)設(shè)立的機(jī)構(gòu)為勞動(dòng)安全衛(wèi)生執(zhí)行局；后者則占多數(shù)，歐洲大陸大多數(shù)國(guó)家、亞洲日韓等國(guó)均指定勞動(dòng)部負(fù)責(zé)相關(guān)事務(wù)。其中又分為兩種類型：日本、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在勞動(dòng)部門內(nèi)設(shè)專門機(jī)構(gòu)；法德和韓國(guó)等國(guó)則將其直接賦予勞動(dòng)部?jī)?nèi)的基準(zhǔn)局，將安全生產(chǎn)與其他勞動(dòng)基準(zhǔn)法一并監(jiān)督實(shí)施。

我國(guó)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了多次變化。建國(guó)后即在勞動(dòng)部?jī)?nèi)組建了該項(xiàng)工作的相關(guān)機(jī)構(gòu)，最昌盛時(shí)在勞動(dòng)部?jī)?nèi)曾經(jīng)有4 個(gè)司局級(jí)建制的單位專門負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)工作；1998年，安全、衛(wèi)生分離后，力量相對(duì)薄弱；2000 年，為加強(qiáng)此項(xiàng)工作，組建了單獨(dú)的副部級(jí)單位——國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，5 年后將其擴(kuò)充升格為正部級(jí)單位；在2018 年機(jī)構(gòu)改革中，職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能劃歸衛(wèi)生健康委員會(huì)，安全生產(chǎn)又被納入了屬于國(guó)務(wù)院組成部門的應(yīng)急管理部?？梢姡h和政府對(duì)廣大動(dòng)人民群眾安全健康權(quán)益的重視。

1項(xiàng)特別授權(quán)制度

在勞動(dòng)過程中，要確保勞動(dòng)者的安全健康，涉及人的行為、生產(chǎn)工具（機(jī)器）的安全性和工作環(huán)境的危險(xiǎn)狀況。人的行為要安全可控，不僅需要制度和程序的規(guī)范和控制，還需要主體自身素質(zhì)和能力作為保障，即要有專業(yè)的安全知識(shí)和技能。機(jī)器和環(huán)境對(duì)人之安全的確保，則更需要專業(yè)技術(shù)作為基礎(chǔ)和后盾。

顯然，不同行業(yè)、同一行業(yè)的不同工藝及其生產(chǎn)過程，對(duì)保障安全之技術(shù)的需要是不一樣的，各分屬于不同學(xué)科類別。對(duì)礦山水害和化學(xué)品爆炸防控技術(shù)之間的不同可以用天差地別來形容?？梢姡踩a(chǎn)領(lǐng)域的專業(yè)、技術(shù)及其復(fù)雜性特征是其他一般社會(huì)治理領(lǐng)域所無法比擬的。

鑒于此，美國(guó)《職業(yè)安全衛(wèi)生法》特別授權(quán)組建的職業(yè)安全衛(wèi)生局，有權(quán)頒行具有強(qiáng)制法效力的職業(yè)安全衛(wèi)生技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程；該法還同時(shí)授權(quán)組建聯(lián)邦職業(yè)安全衛(wèi)生研究所，負(fù)責(zé)對(duì)職業(yè)活動(dòng)中的安全衛(wèi)生問題進(jìn)行研究，提供相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，供職業(yè)安全衛(wèi)生局采用。

自美國(guó)開創(chuàng)這項(xiàng)制度以后，各國(guó)均采用了類似的制度，而且各類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)出在全球愈來愈趨向一致化的態(tài)勢(shì)。譬如，對(duì)作業(yè)場(chǎng)所噪聲控制一般性標(biāo)準(zhǔn)高限，各國(guó)均為85分貝（A)。這便是安全生產(chǎn)治理體系中富有特色的特別授權(quán)制度。我國(guó)的此項(xiàng)制度也是相對(duì)健全的。我國(guó)現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》中均授權(quán)相關(guān)執(zhí)法主體頒行安全和職業(yè)衛(wèi)生的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政相對(duì)人均具有強(qiáng)制法之效力。原國(guó)家安監(jiān)總局和原國(guó)家衛(wèi)計(jì)委均設(shè)有相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)專業(yè)組織，負(fù)責(zé)組織制訂相關(guān)安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。

“他山之石，可以攻玉。”安全生產(chǎn)是工業(yè)化生產(chǎn)方式帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，只要是生產(chǎn)方式相同，其必然具有共同性，與社會(huì)制度及其性質(zhì)關(guān)聯(lián)度不大；同時(shí)，安全生產(chǎn)作為高度專業(yè)化的工作領(lǐng)域，更需要真正專業(yè)化的治理。從這個(gè)意義上講，主要工業(yè)化國(guó)家歷經(jīng)兩百多年探索，被其實(shí)踐證明為有效的治理體系，雖然我國(guó)工業(yè)化程度被學(xué)界確定為中期階段，但已成為實(shí)實(shí)在在的世界第一制造業(yè)大國(guó)，要有效解決我們面對(duì)的安全生產(chǎn)問題，不妨吸收借用其中有價(jià)值的東西。