長三角區域環境聯合執法機制完善研究

張健，張舒

（1.生態環境部環境工程評估中心，北京 100012；2.中國人民大學法學院，北京 100872）

引言

長三角區域是我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一。2020 年上半年，長三角區域三省一市（安徽省、江蘇省、浙江省、上海市）的國內生產總值（GDP）總量約占全國的1/4[1]。在經濟高速發展的同時，長三角區域也長期面臨嚴峻的環境問題。近年來，長三角大氣環境污染已不僅局限于單個城市，整個區域的大氣污染過程都表現出明顯的同步性[2]；多起重大污染事故均由流域水污染引起，而流域跨行政區河流斷面上的水污染尤為嚴重[3]。對此，長三角區域圍繞建立區域環境聯合執法機制展開了長期探索。早在2011 年，《國家環境保護“十二五”規劃》中就提出，要在長三角等區域開展臭氧、細顆粒物等污染物監測，開展區域聯合執法檢查。2016 年發布的《“十三五”生態環境保護規劃》提出，全面深化長三角等區域大氣污染聯防聯控，建立常態化區域協作機制。2019 年10 月，國家發展改革委印發的《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》提出，在長三角一體化示范區“統一環境監管執法，制定統一的生態環境行政執法規范，以‘一把尺’實施嚴格監管，推進聯動執法、聯合執法、交叉執法”。2019 年12 月1 日，中共中央、國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，強調在長三角區域推動跨界水體環境治理、聯合開展大氣污染綜合防治、加強固廢危廢污染聯防聯治，積極開展聯動執法，創新跨區域聯合監管模式。盡管反復強調要建立區域環境聯合執法機制，但是上述文件中包含了“聯防聯控”“聯動執法”“聯合執法”“統一環境監管執法”“交叉執法”等內涵完全不同的表述，這表明對于如何構建和完善這一機制，實際上尚無清晰、統一的認識。建立區域環境聯合執法機制僅僅是一個總體的政策性目標，對于在具體操作層面上如何去建構一個規范的、長效的機制，仍然需要國家和地方的積極探索，同時也需要理論研究的支撐。有鑒于此，本文擬在總結長三角區域環境聯合執法改革現狀的基礎上，對聯合執法的關鍵問題進行分析，進一步提出完善長三角區域環境聯合執法機制的對策建議。

1 長三角區域環境聯合執法改革現狀

長三角區域環境合作由來已久，并在2019 年《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》出臺之后加速探索改革。筆者根據近期的調研活動，將長三角區域目前在環境保護領域的合作經驗總結為以下幾個方面。

1.1 建立區域環境合作治理機構

為推動長江流域環境治理，國家層面通過縱向協調和推動，已經成立了數個流域或區域環境治理機構，包括：長江水利委員會，作為水利部派出的流域管理機構，主要負責長江流域水資源管理，其職責包括負責保障流域水資源的合理開發利用，統籌協調流域生活、生產和生態用水，負責流域水資源保護工作等方面；生態環境部華東督察局，作為生態環境部的派出機構，在所轄的上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東等地區域內承擔生態環境保護督察工作；長江流域生態環境監督管理局，作為生態環境部的派出機構，辦公地點設立在武漢，實行生態環境部和水利部雙重領導、以生態環境部為主的管理體制，在長江入海斷面以上流域和瀾滄江以西區域負責水資源、水生態、水環境方面的生態環境監管工作。

隨著區域合作意識的不斷增強，長三角區域三省一市通過地方層面的橫向府際合作，也在不斷探索建立并完善區域合作組織機構。2008 年起，長三角區域三省一市（江蘇省、安徽省、浙江省、上海市）開始實行決策層、協調層和執行層“三級運作”的區域合作機制，確立了“主要領導座談會明確任務方向、聯席會議協調推進、聯席會議辦公室和重點專題組具體落實”的機制框架。決策層即“長三角地區主要領導座談會”，由三省一市主要領導出席；協調層即由三省一市常務副省（市）長參加的“長三角地區合作與發展聯席會議”；執行層包括“聯席會議辦公室”和“重點合作專題組”，三省一市分別在發展改革委（或合作交流辦）設立“聯席會議辦公室”[4]。2018 年，三省一市聯合組建的長三角區域合作辦公室在上海掛牌成立。區域合作辦公室由江蘇省、浙江省、安徽省和上海市抽調人員組建而成，在上海實現集中辦公，其主要工作內容包括研究擬訂長三角協同發展的戰略規劃和政策建議、協調推進區域合作中的重要事項、統籌管理合作基金等，其中設有包括環境保護在內的12 個專題組。

1.2 開展區域環境合作活動

長三角區域三省一市在環境治理合作方面進行了諸多積極探索，在實踐中不斷嘗試開展區域環境合作活動。互督互學活動是長三角區域環境治理合作的重點和特色之一。在長三角區域互督互學活動中，通常由某一省(市)環境執法人員進行現場執法與調查取證，其余省(市)執法人員現場觀摩和學習，之后共同進行座談總結與交流，以擴寬生態環境監管與執法人員的思路。2018 年是長三角區域互督互學機制啟動階段，主要圍繞水源地管理與執法、揮發性有機物排放執法等主題展開。2018 年9 月，長三角區域首次環境互督互學活動在上海展開。在蘇、浙、皖三省執法人員的監督下，上海市執法人員對上海化學工業區內兩家企業進行了突擊檢查，檢查內容主要包括環保設施、廢氣收集處理、控制臺賬記錄等方面[5]。在2018年和2019 年，長三角區域開展了多次短期互督互學活動。

開展跨區域聯合執法檢查活動是長三角區域環境合作的重要發展方向。長三角區域對于開展小范圍內聯合執法檢查的探索由來已久。2008 年，杭州、湖州、嘉興、紹興四地環保部門成立杭湖嘉紹邊界環境聯合執法小組，嘗試打破屬地管理束縛，相鄰兩地生態環境部門互相授權、跨界檢查[6]。2014 年4 月28日，上海、江蘇、浙江環保部門建立區域合作，在浙江湖州市、嘉興市，上海青浦區、嘉定區、金山區，江蘇蘇州市的交界地帶形成“劃定共同監管區，實行區域互查”的合作模式，各方長期或不定期組成聯合檢查組，共同對污染防治情況開展現場檢查和聯合采樣監測[7]。2019 年10 月，國家發展改革委印發《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》（以下簡稱《總體方案》），建立長三角一體化示范區，包括上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區和浙江省嘉興市嘉善縣（以下簡稱兩區一縣）。目前兩區一縣正在推進建立健全環境執法跨界現場檢查互認機制，成立“兩區一縣生態環境統一執法工作協調聯絡組”，負責統籌協調兩區一縣統一執法工作，協調聯絡組下設生態環境綜合執法隊。執法人員有權實施跨界環境檢查，檢查過程中制作的現場勘察記錄、取得的影像資料和監測數據等相關證據可以作為實施行政處罰的依據，最終依然是由屬地的執法隊伍做出行政處罰等行政處理。

1.3 統一區域環境執法依據

行政執法的依據是指行政機關或法律法規授權的機關針對特定的對象和事項，作出行政行為的法律基礎[8]。長三角區域三省一市對于區域環境執法依據的統一工作主要體現在統一生態環境行政處罰裁量基準和統一環境標準兩方面：

第一，統一生態環境行政處罰裁量基準。生態環境行政處罰裁量基準是生態環境部門結合行政執法實踐，對法律、法規、規章中的行政處罰裁量的適用條件、適用情形等予以細化、量化而形成的具體標準。確定統一的行政裁量基準意味著用行政機關的一般裁量代替個別的裁量，用事前的普遍性約束代替事后的臨時裁量[9]。有生態環境保護綜合執法隊工作人員認為，不僅是省域之間，各地市之間的執法尺度也不盡相同，就高和就低上有裁量空間，容易引起群眾的不信任和不良情緒[10]。2020 年6 月，長三角區域三省一市生態環境部門在長三角區域污染防治協作小組會議上共同簽署了《協同推進長三角區域生態環境行政處罰裁量基準一體化工作備忘錄》。三省一市生態環境部門共同商定了長三角區域生態環境行政處罰裁量基準總體要求，確定統一的裁量幅度、裁量因素、裁量情形、裁量表種類等，實行省級統一制定、地方遵照執行的裁量體系。三省一市生態環境部門分別制定生態環境行政處罰裁量基準的規范性文件并同步發布，于2020 年9 月開始同步實施。

第二，統一環境標準。2018 年10 月12 日，《長三角區域環境保護標準協調統一工作備忘錄》正式簽署，明確了長三角區域統一環境標準的機制。2019 年11 月，長三角環境標準一體化研討會在上海市召開，在會議上達成了長三角區域環境標準一體化的工作計劃，其中將制藥工業大氣污染物排放標準一體化列為規劃的標準之一。2020 年9 月，為貫徹落實《長三角區域環境保護標準協調統一工作備忘錄》，上海市生態環境局、江蘇省生態環境廳、浙江省生態環境廳、安徽省生態環境廳共同組織起草并發布了《制藥工業大氣污染物排放標準（征求意見稿）》[11]。目前，制藥工業大氣污染物排放標準有望成為長三角區域最先得到統一的污染物排放標準。

2 長三角區域環境聯合執法問題分析

2.1 缺乏合適的環境聯合執法主體

長三角區域盡管已經存在諸多跨區域或流域的環境治理主體，包括國家層面和地方層面推動建立的組織機構，但依然缺乏合適的環境聯合執法主體。長江水利委員會作為水利部的派出機構，主要負責流域水資源的管理、監督和保護工作，并不具備環境治理方面的執法權限。華東督察局于2017 年由事業單位轉變為生態環境部的派出機構，具有了正式的行政機構身份，負責承擔所轄區域內的生態環境保護督察工作，其主要職責在于監督、協調和管理，實際上并不具備獨立的環境執法權。長江流域生態環境監督管理局是2019 年新設立的機構。根據生態環境部的“三定”方案，長江流域生態環境監督管理局主要負責流域生態環境監管和行政執法相關工作，具體包括組織編制流域生態環境規劃、水功能區劃，參與編制生態保護補償方案，提出流域納污能力和限制排污總量，承擔流域生態環境執法、重大水污染糾紛調處、重特大突發水污染事件應急處置等工作[12]。據此，長江流域生態環境監督管理局具備一定的流域生態環境執法權。但就現階段而言，長江流域生態環境監督管理局難以承擔在長三角區域開展環境聯合執法的重任。在管轄范圍方面，長江流域生態環境監督管理局的管轄范圍與長三角區域三省一市只有部分重合。例如，浙江省絕大部分地區并不屬于長江流域；在執法重點方面，該管理局執法針對流域生態環境問題，與長三角區域環境聯合執法所針對的三省一市交界地帶的跨界環境問題并不等同；在執法所涉環境要素方面，長江流域生態環境監督管理局負責水環境方面的生態環境監管工作，并不涉及大氣污染、土壤污染等方面的環境監管工作。此外，長江流域生態環境監督管理局作為新設立的流域生態環境管理機構，與地方政府、區域生態環境督察局之間的關系仍有待進一步理順。目前，在中央推動建立的區域環境治理機構之中，并不存在適合的區域環境執法主體，而地方層面推動建立的組織機構也不足以承擔這一任務。在區域合作機制層面，長三角主要領導座談會以及區域聯席會議是地方政府官員進行溝通和交流的平臺，主要通過定期或不定期召開會議的方式對具體事項進行討論和布置工作，其現實功能更多地停留在信息交流和意見交換層面。2018 年成立的長三角區域合作辦公室的主要工作內容在于宏觀層面的規劃設計，在實際執行層面同樣缺乏具有可操作性的工作安排。

在實踐中，長三角區域已經開展多次環境聯合執法檢查活動。在長三角一體化示范區以及其他小范圍區域內，實際進行環境聯合執法的主體通常為相關地方生態環境部門抽調人員而組成的聯合執法隊伍，如杭湖嘉紹邊界環境聯合執法小組、示范區生態環境綜合執法隊等。一方面，聯合執法隊伍缺乏明確的法律地位。執法隊伍由來自不同省(市)的執法人員組成，通常情況下，隊伍成員的編制保持不變，依然隸屬于其來源省(市)的生態環境部門。聯合執法隊伍盡管可能具備相對固定的成員，但僅僅是執法人員松散的集合體，并非獨立的執法機構，本身并不具備執法主體資格。在執法過程中發生糾紛時，行政相對人的權利救濟途徑并不明確。另一方面，聯合執法隊伍缺乏清晰的權限來源。筆者的調研結果顯示，地方政府開展聯合執法的最主要障礙在于跨區域執法權的合法性問題。根據長三角一體化示范區兩區一縣生態環境部門聯合發布的《兩區一縣環境執法跨界現場檢查互認工作方案》，示范區綜合執法隊伍的權限來源于協調聯絡組“統一上報申請授權”，但工作方案中并未明確向哪一主體申請授權。杭湖嘉紹邊界環境聯合執法小組的權限來源于相鄰兩地生態環境部門的“互相授權”。行政機關相互間行政管轄權的轉移雖然并不違反行政權不得處分原則，但只有在有法律、法規或規章的明文規定時才具有合法性[13]。我國憲法及其相關法中的規定僅能表明地方政府擁有獨立自主地處理轄區內地方事務的權限，在賦予地方政府權限時特別強調“本行政區域內”[14]，對于那些超出土地管轄權的權力行為并未作出任何明確的規定[15]。依據公權力“法無明文規定不可為”的公法原則，地方政府無法通過協商、委托或相互授權等方式獲得跨區域執法權，聯合執法隊伍面臨越權執法的困境。

2.2 尚未開展充分的跨區域環境聯合執法活動

綜合長三角區域環境合作以及改革創新的經驗可以發現，長三角區域環境執法合作實質上存在兩種模式：第一，統一執法模式。通過建立環境執法互督互學機制以及統一環境行政處罰裁量基準等工作，長三角區域三省一市的環境執法人員可以在現場執法檢查程序、違法行為認定要素以及行政處罰額度等方面達成一些共識，從而在一定程度上實現統一執法的效果。統一執法旨在實現區域環境執法的規范化，但三省一市的生態環境部門依然獨立地進行執法活動，并未突破屬地管轄模式。第二，聯合執法模式。主要體現為在三省一市交界地區建立共同監管區，由相鄰地區的生態環境部門共同開展聯合檢查、聯合取證等執法活動。執法人員在工作過程中如果發現環境污染等問題或線索，需要及時和屬地生態環境部門取得聯系，并最終由屬地生態環境部門做出行政處罰。從上述兩種模式可以看出，目前除開展小范圍的聯合檢查和取證之外，三省一市生態環境部門并未體現部門之間的“聯合”，而是較為重視對各自執法的“統一”，并伴隨著非強制性和約束性的相互學習活動。

根據《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，長三角區域合作旨在推動跨界環境治理，對此需要更加側重不同省（市）生態環境部門之間的跨區域聯合執法。跨區域環境問題已經成為地方環境監管工作的一項嚴峻挑戰。如前所述，長三角大氣污染和水污染均已呈現出明顯的同步性，屬地管轄的傳統模式難以妥善解決跨行政區域的環境問題。首先，由于環境要素的流動性，加之省（市）交界地帶行政區劃的模糊性，對于污染源的查明需要生態環境部門進行跨區域合作。污染事件發生后，往往難以與污染企業形成直觀對應，特別是在邊界地區，查明污染企業究竟屬于哪個地區需要相關行政區域內的生態環境部門通力配合，開展跨區域調查。其次，由于環境要素的流動性，位于某一省（市）境內的企業產生污染，往往會影響到其他省（市）的居民，對此需要開展跨區域聯合執法。例如2010—2013 年，位于上海青浦區的垃圾處理廠產生的惡臭嚴重影響江蘇昆山市居民的日常生活，昆山市淀山湖鎮環保辦負責人介紹，由于沒有屬地執法權，每當有居民投訴，環保部門需要與對岸的青浦區溝通協調，聯合上門進行督查整改，在經過一系列的督查整改工作之后，擾民問題才得以解決[16]。從筆者的調研結果來看，大多數環境執法人員高度肯定環境聯合執法的積極作用。面對具有跨區域性和負外部性的環境問題，長三角區域環境執法合作需要更加重視跨區域聯合執法。

2.3 欠缺統一的環境聯合執法依據

我國環境行政執法的依據散見于各層級的法律、法規、規章之中，執法主體在適用執法依據時，必須針對特定事務選擇層級適當的執法依據。在傳統屬地管轄模式下，執法人員遵照各地的法律法規進行執法，不會產生適用依據方面的困惑。但在跨區域聯合執法時，執法依據不同意味著執法人員需要隨身攜帶“多把尺子”，對不同行政區域內發生的行為予以區別對待。目前，長三角區域已經在統一行政裁量基準方面作出充分努力，長三角區域三省一市已經相繼發布并同步實施同名文件《生態環境行政處罰裁量基準規定》，但在其他方面還尚未形成此種程度的共識與合作。

關于環境違法行為的認定，三省一市適用的環境標準依然存在差異。污染物排放標準是認定排污者的排污行為是否合法以及應否履行相應的法律義務和承擔相應的法律責任的根據之一[17]。雖然三省一市已經在統一區域環境標準方面作出了諸多努力，并在制藥工業大氣污染物排放標準的統一方面取得積極進展，但實現環境標準的區域一體化依然任重而道遠。目前，三省一市分別針對不同的行業制定了地方污染物排放標準。例如，上海市制定的大氣污染物排放標準包括家具制造業、印刷業、鉛蓄電池行業等；江蘇省已經制定汽車維修行業大氣污染物排放標準、化學工業水污染物排放標準、鉛蓄電池工業大氣污染物排放限值等地方環境標準；浙江省在制鞋工業、紡織染整工業、燃煤電廠、工業涂裝工序等方面制定了地方污染物排放標準；安徽省已經制定了水泥工業大氣污染排放標準、農村生活污水處理設施水污染物排放標準等地方環境標準。針對同種污染物，不同省市所設定的標準存在差異。例如，根據上海市和江蘇省分別發布的地方環境標準，兩地的工業爐窯SO2排放限值分別為100 mg/m3和80 mg/m3，而浙江省和安徽省并未發布地方的工業爐窯大氣污染物排放標準。關于環境違法行為處罰額度，三省一市的規定之間也存在一定差異。例如，對于超標排放大氣污染物的行為，《安徽省大氣污染防治條例》中規定的罰款額度為20 萬元以上100 萬元以下，而《江蘇省大氣污染防治條例》中規定的罰款額度為10 萬元以上100 萬元以下。在環境違法行為認定、處罰額度等方面的執法依據依然存在差異的情況下，統一生態環境行政處罰裁量基準的積極作用無法充分體現，環境執法人員面對的規范適用難題難以得到消解，部分地區對污染物采取嚴防嚴控措施所取得的成效也被迫受到削弱。

3 長三角區域環境聯合執法制度的完善

在長三角區域一體化發展上升為國家戰略的大背景下，長三角區域的環境執法合作需要步入新的階段。長三角區域已經存在跨區域環境聯合執法的實踐探索，并在跨界環境污染案件的處理上取得了積極成效，這種合作模式具有一定優勢。但目前的聯合執法實踐依然存在執法主體不規范、執法權限不充分、執法依據不統一等問題。長三角區域一體化發展需要形成長效化的聯合執法機制，執法主體的組建、執法權限的來源以及執法依據都需要予以制度化和規范化。

3.1 明確環境聯合執法主體

實踐中，在長三角區域內實際進行環境聯合執法的主體為相關地方生態環境部門抽調人員而組成的聯合執法隊伍。理論上，跨區域聯合執法主體的組建可以分為兩種類型，一是建立常設性跨區域環境執法機構，由其全權負責區域內環境執法事宜，有學者將這種形式稱為整合模式[18]。例如，美國聯邦憲法中的協議條款授權州政府簽訂州際協議以治理區域污染，各州有權通過州際協議而成立一個超越傳統屬地管轄權的委員會，并授權其執行協議內容[19]。二是維持區域內政府現有的環境執法機構，在不改變人員編制的情況下組建臨時性或常設性的執法隊伍，即橫向合作模式。目前，我國大多數聯合執法都是通過橫向合作模式進行的。如在京津冀地區，自2015 年11 月三地正式啟動“京津冀環境執法聯動工作機制”以來，京、津、冀三地已經共同開展了多次環境聯合執法行動，由三地執法人員聯合編隊組成執法小組，共同開展跨區域聯合檢查[20]。整合模式徹底打破了傳統的行政管轄格局，完全跨越了行政區劃對環境執法的阻礙，這不僅需要付出巨大的改革成本，還需要地方政府具備較大的自主權力。與整合模式相比，長三角區域當前存在的橫向府際合作模式更符合我國區域環境合作的實際需求，需要在此模式之下對環境聯合執法主體予以完善和規范化。

根據《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》，示范區的發展目標在于形成一批可復制、可推廣的經驗。目前在示范區內所開展的建立聯合執法隊伍的橫向府際合作模式可能在未來得到廣泛應用。在過去的執法活動中，聯合執法隊伍作為執法人員的集合體，其組建往往具有臨時性和隨機性，聯合執法活動也因此時常具有運動式特征。例如，2020 年5 月在長三角一體化示范區內開展的聯合檢查活動，作為本年度第一輪聯合執法檢查，活動歷時兩天，檢查重點企業10 家[21]，帶有短期整治活動的特征。為構建長效化的聯合執法機制，需要規范聯合執法隊伍的建立程序，形成穩定的執法隊伍。在隊伍組建方面，聯合執法隊伍的設立是相關地方政府及其有關部門協商一致的結果，體現各方主體的聯合意志，需要通過正式文件予以體現。聯合執法隊伍的成員應當保持相對固定，并定期開展執法活動。相關地方政府及其有關部門可以通過簽訂協議、聯合發布文件等方式設立聯合執法隊伍。協議或文件中需要明確聯合執法隊伍的具體權限范圍，這進一步涉及對聯合執法主體的授權問題。在法律地位方面，與獨立的區域執法機構不同，聯合執法隊伍本身并不具備執法主體資格。聯合執法隊伍成員是以其所隸屬的生態環境部門的名義實施聯合執法行為，實質上的執法主體依然是各省市的生態環境部門。因聯合執法活動而發生行政訴訟時，應當由具體作出行政行為的生態環境部門作為被告，而不是由聯合執法隊作為被告。

3.2 規范對聯合執法隊伍的授權

職權法定原則要求任何行政權力的來源與作用都必須具有明確的法定依據[22]。明確聯合執法的權限是開展環境聯合執法的前提。我國大部分政府職能部門長期以來實行“條塊分割”的行政管理體制，“條”即由不同的政府部門分管不同領域的行政事務，“塊”即由地方政府負責本區域內的行政管理工作。我國行政管轄權的配置與“條塊分割”的管理體制相吻合。例如，《中華人民共和國環境保護法》第10 條規定：“國務院環境保護主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理；縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理。”此時，法律將對本行政區域內環境保護工作進行監督管理的權力賦予縣級以上地方人民政府環境保護主管部門。地方政府有各自的行政管轄區域，對其他區域的環境事務并無管轄權。地方政府的跨區域合作打破了上述以地域管轄權為基礎的行政權力配置格局[15]。跨區域聯合執法意味著將行政管轄權交由某一區域管理機構行使，或由兩個以上不同地方行政機關共同行使，實質上涉及地方政府對行政管轄權的讓渡與共享。如前所述，我國憲法及其相關法中對地方政府超出土地管轄權的權力行為并未作出任何明確規定[15]。地方政府及其有關部門通過自行協商、委托或相互授權等方式獲得跨區域執法權缺乏法律依據。長三角區域環境聯合執法的開展需要得到明確授權，否則可能對職權法定原則造成威脅。

跨區域環境執法需要由法律授權，或由共同的上級部門——生態環境部進行授權。在現行環境保護相關立法中，只有《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）中存在對省級政府開展聯合執法的規定。《大氣污染防治法》第92 條規定：“國務院生態環境主管部門和國家大氣污染防治重點區域內有關省、自治區、直轄市人民政府可以組織有關部門開展聯合執法、跨區域執法、交叉執法。”除此之外并不存在對于如何開展聯合執法的進一步規定。《大氣污染防治法》第92 條可以視為對省級政府及其有關部門實施跨區域聯合執法的授權，而在其他領域內開展聯合執法，尚無明確的法律依據。實踐中，環境聯合執法的開展往往同時涉及大氣污染、水污染、固體廢物污染環境防治等多個領域，《大氣污染防治法》中的授權顯然并不充分，不足以支撐地方生態環境部門對環境執法權的協調。中國作為單一制國家，政治性權力集中在中央政府，地方政府的權力均來自中央的授權[23]。根據《中華人民共和國行政處罰法》和《環境行政處罰辦法》，在發生管轄權爭議或面臨重大、疑難環境案件時，由上一級生態主管部門指定管轄。在現行法律框架下，生態環境部有權確定在生態環境機構系統中誰是具體承擔環境執法權的部門。據此，地方生態環境部門建立聯合執法合作的文件需要報送生態環境部審批，生態環境部對于地方合作文件的批準同時意味著對聯合執法主體的授權。

隨著跨區域環境合作的逐步深化，聯合執法主體需要被賦予充分的執法權。長三角區域環境合作經歷了從缺乏約束力的溝通交流階段到實質性執法合作階段的發展過程，實質上是地方政府間權力協調不斷深化的過程。如前所述，長三角區域環境聯合執法活動目前只涵蓋聯合檢查、聯合取證等執法權限，尚未涵蓋行政處罰權等對行政相對人權益影響較大的權限。賦予聯合執法主體以行政處罰權意味著長三角區域環境合作的進一步加深。在只有屬地生態環境部門具有行政處罰權的情況下，面對環境污染案件，將不可避免地涉及不同主體之間進行材料移送和信息交流的問題，賦予聯合執法主體以充分的執法權則有助于提升執法效能。一般來說，區域地方政府間合作程度越深，跨界區域公共問題的治理也就越有效[24]。

3.3 發揮現有組織機構的監督協調功能

長三角區域現有的跨區域或流域治理機構需要充分發揮其監督協調功能。華東督察局的管轄區域涵蓋長三角區域三省一市，其職能定位為中央垂直監管機構。根據2018 年生態環境部發布的“三定”方案，各區域督察局承擔所轄區域內的生態環境保護督察工作，工作職責包括監督地方執法、開展環保督察以及承辦跨省域和流域重大環境糾紛的協調處理工作等。在實踐中，華東督察局已經開展多次區域及流域生態環境執法督查工作，并就檢查中發現的問題提出了整改要求。長三角區域三省一市開展的跨區域環境聯合執法工作需要成為華東督察局的監管重點之一，以形成對三省一市開展跨區域執法工作的監督與約束。

在區域合作機制層面，長三角主要領導座談會和長三角區域合作辦公室需要對聯合執法工作發揮指導和協調作用。長三角主要領導座談會為三省一市行政首長提供了進行對話溝通、協商交流的平臺，長三角區域合作辦公室作為座談會的實體化，具有研究擬訂長三角協同發展戰略規劃以及體制機制和重大政策建議、協調推進區域合作中的重要事項和重大項目等職能。長三角區域合作辦公室之下已經設立了包括環境保護在內的12 個專題組。主要領導座談會以及區域合作辦公室需要發揮促進各方溝通和進行頂層設計的作用。以京津冀地區為例，自“京津冀環境執法聯動工作機制”啟動以來，京、津、冀三地生態環境部門每年都會召開執法聯動機制聯席會，共商下一年度區域環境執法聯動重點工作。在2020 年舉行的京津冀生態環境執法聯動機制第七次會議上，明確了三地毗鄰縣（市、區）將嚴厲打擊廢水直排、超標排放、跨區域流域傾倒廢水等違法行為，并將移動源監管納入環境聯動執法重點工作[25]。在京津冀地區經驗的基礎上，長三角主要領導座談會以及區域合作辦公室同樣需要將推進區域環境聯合執法作為一項重要議題，通過協調與交流對執法重心進行明確，助力三省一市對于聯合執法達成共識，保障聯合執法活動的展開。

3.4 統一區域內污染物排放標準

《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》中明確提出需要“加強排放標準、產品標準、環保規范和執法規范對接，聯合發布統一的區域環境治理政策法規及標準規范”。統一標準是長三角生態環境一體化的重要內容和發展方向。但面對區域內差異化的發展水平和產業需求，長三角區域難以迅速推行完全統一的環境標準。長三角區域環境標準的統一工作應當分區域、分行業、分時段進行。首先，在示范區內率先設定統一的污染物排放標準。在相對較小范圍的區域內統一環境標準，能夠縮小需要適應的利益范圍，從而使得參與談判的各方主體更有可能達成共識。這也符合《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》所提出的要求，即在示范區內統一生態環境標準、執行最嚴格的污染物排放標準等。其次，分行業統一污染物排放標準。《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》提出對于“聯合開展大氣污染綜合防治”需要“聯合制定控制高耗能、高排放行業標準”。大氣污染治理對于統一環境標準具有更迫切的需求。大氣污染物一經排放就會稀釋擴散，在風速越大、大氣湍流越強的情況下，污染物的擴散就越快，具有傳播范圍廣泛且難以溯源的特征。對于大氣污染治理更適宜采取統一大氣污染物排放標準以及排污權交易等市場化手段。再次，分時段統一環境標準。相對而言，強大的經濟實力和區位優勢為蘇浙滬地區設定較高水平的污染物排放標準提供了可能。而安徽省在產業結構、城鎮化水平等方面都稍顯落后，在設定污染物排放標準時面臨經濟增長與環境質量提升的兩難選擇。為適應各地不均衡的發展水平，可以由蘇、浙、滬在第一時段建立統一的環境標準，而安徽省于第二時段建立同樣的標準。環境標準的統一是長三角區域一體化發展的重要趨勢，但同樣的環境標準對于經濟發達地區而言可能是合適的，而對于經濟欠發達地區則過于嚴格，從而對該地區兼顧環境保護與經濟發展造成阻礙，對此需要進一步通過生態補償機制協調各省市之間的利益[26]。

4 結語

長三角區域環境聯合執法的實質在于打破傳統屬地管轄模式，在一定程度上實現對行政管轄權的轉移與共享。在污染同城化的時代，突破區域管轄權的限制是實現跨界公共問題治理的關鍵，區域合作將伴隨著地方政府之間對行政管轄權的協調而逐步深化。為建立長效的環境聯合執法機制，需要妥善選擇合作模式，依法設置執法主體，明確聯合執法權限，逐步統一執法依據，將長三角區域環境聯合執法納入法治軌道。