探究區(qū)域大氣污染協(xié)同治理策略

關(guān)素娟

（天津泰達(dá)環(huán)境科技有限公司 天津 300061）

引言

與固體廢物和工業(yè)廢物等其他污染物相比，區(qū)域空氣污染有顯著差異。最大的區(qū)別是空氣污染可以超越地域限制，很難控制其在空氣中的傳播。因此，大氣污染的治理迫切需要區(qū)域政府的響應(yīng)，多措并舉且實施聯(lián)合防治的治理模式才能有效控制這種蔓延趨勢。

1 區(qū)域大氣污染的治理現(xiàn)狀及必要性

從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)傳播，體現(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的輻射效應(yīng)，而空氣污染傳播也是如此的特征。大氣污染的區(qū)域化污染，明顯存在著顯著的時空特點。從重污染地區(qū)蔓延到其他地區(qū)，進(jìn)而污染整個區(qū)域，而這個被污染的區(qū)域也是不確定的，這需要看污染產(chǎn)生程度和治理手段。

以京津冀地區(qū)為例，根據(jù)京津冀地區(qū)大氣污染情況調(diào)研數(shù)據(jù)分析，在2020 年3 月底，京津冀地區(qū)曾經(jīng)發(fā)生了嚴(yán)重的區(qū)域性大氣污染事件[2]。從3 月24 日至25 日，對“2+26”城市的PM2.5濃度變化進(jìn)行分析，3 月24 日唐山和天津下午至夜間的污染程度為輕度-中度，同時在東風(fēng)和南風(fēng)的影響下，大氣污染呈區(qū)域性污染特征。25 日，京津冀中部為輕度-中度污染，PM2.5 為主要污染物，而河北中南部和山西中部也為短期中度污染，25 日12時，PM2.5 在京津冀地區(qū)達(dá)到小時濃度峰值。

2 區(qū)域大氣污染的形成原因

2.1 化學(xué)反應(yīng)轉(zhuǎn)化

大氣中氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)化合物濃度高，導(dǎo)致大氣提升了氧化性，這時候，有利于NOx二次轉(zhuǎn)化并形成硝酸鹽離子，此時，SO2和NO 化物二次轉(zhuǎn)化，可以空氣中的細(xì)顆粒分子，導(dǎo)致整體的PM2.5 濃度上升。因此，盡管有的生產(chǎn)不會直接加重大氣污染，然而，工業(yè)生產(chǎn)和生活中產(chǎn)生了大量的硝酸鹽離子，這些都屬于環(huán)境污染，在合適的條件下發(fā)生二次反應(yīng)，將導(dǎo)致其轉(zhuǎn)化為大氣中的污染物。

2.2 污染物排放量上升

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，區(qū)域中發(fā)電用煤量持續(xù)增長，同時區(qū)域內(nèi)鍋爐運(yùn)行速度、道路交通流量、工程機(jī)械運(yùn)行速度均呈持續(xù)上升趨勢。據(jù)2020 年3 月北京、天津、河北三省市的空氣檢測分析，污染物排放水平較春節(jié)明顯提高。研究表明，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大氣污染情況較為嚴(yán)重，其中長三角、京津冀、珠三角地區(qū)存在明顯大氣污染問題。如果對某一個地區(qū)進(jìn)行深化，以長三角為例，26 個城市也都不同程度上出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長，污染物排放也朝同一方向增長的問題。故而可以簡單得出結(jié)論，如果不加以控制，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，事實上中國區(qū)域污染程度會升高。

2.3 氣象條件影響

在風(fēng)向的控制和影響下，污染物會向風(fēng)向聚集。如果某個區(qū)域風(fēng)速較小，也會聚集大量污染物。以2020 年3 月北京、天津、河北的污染情況為例，從污染源來看，北京本地對PM2.5 的貢獻(xiàn)約占三分之一，剩余的三分之二污染都來自于區(qū)域傳播貢獻(xiàn)。換言之，北京本地產(chǎn)生的污染大概占1/3，但是周邊地區(qū)產(chǎn)生污染對北京造成環(huán)境影響的污染占2/3。再對此進(jìn)行細(xì)分，從東南通道進(jìn)入北京的污染約占4 成[1]，東向占1 成以上，囿于京津冀中部在3 月份受東風(fēng)和東南風(fēng)控制較強(qiáng)的影響。太行山與燕山交界處風(fēng)速較小，大約在2m/s 左右，這也造成局部化學(xué)轉(zhuǎn)化與污染排放的疊加，也是導(dǎo)致北京出現(xiàn)重度污染天氣的主要原因。

2.4 區(qū)域傳播影響

各城市區(qū)域傳播對PM2.5 影響平均貢獻(xiàn)率在20%-30%左右，重污染階段可能達(dá)到三成到五成左右。在大氣污染治理初期，由于當(dāng)?shù)嘏欧泡^多，當(dāng)?shù)匚廴驹磳Ξ?dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的影響比較大。例如，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而存在的粗放化生產(chǎn)，隨著污染治理的深入，本地來源的比重逐漸降低，外來貢獻(xiàn)逐漸增加，例如，隨著可持續(xù)發(fā)展的政策倡導(dǎo)，越來越多地區(qū)展開綠色經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但是如果有企業(yè)違規(guī)操作造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，也會隨著區(qū)域傳播影響到其它地區(qū)。

2.5 氣候影響

秋冬季節(jié)的環(huán)境容量比春夏季節(jié)小30%左右。1 月份的環(huán)境容量是7 月份的一半左右，氣候變化容易產(chǎn)生污染物聚集，也容易誘發(fā)重污染天氣。

3 區(qū)域大氣污染治理中存在的問題

3.1 治理工作缺乏程序化決策配套

我國當(dāng)前在治理大氣污染的過程中，地方政府是主導(dǎo)部門，治理邊界以行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)，在這種治理模式下，地方政府需要保證區(qū)域內(nèi)大氣的質(zhì)量[3]。區(qū)域內(nèi)的政府主體是獨立的，因此沒有強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)來保證污染防治計劃的實施。由于各領(lǐng)域行政區(qū)劃追求的主要利益不同，重點區(qū)域各行政單位制定的環(huán)境防控計劃往往是由于該區(qū)域內(nèi)部事務(wù)利益所決定，不同區(qū)域之間缺乏有效的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，例如珠江三角洲地區(qū)的政府部門雖然在積極協(xié)商建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)議，但在很多協(xié)議中，并沒有統(tǒng)一相關(guān)的責(zé)任規(guī)定和處罰機(jī)制，整體的治理協(xié)同工作在性質(zhì)上類似于合同制，因此，整體的協(xié)同治理僅僅停留在規(guī)定的形式之上，并沒有起到有效的促進(jìn)環(huán)境治理的作用。例如，粵港澳協(xié)同治理受社會、經(jīng)濟(jì)和法律制度差異的影響，往往導(dǎo)致環(huán)境管理制度及其法律和標(biāo)準(zhǔn)的差異。因此，更現(xiàn)實的問題是，雖然區(qū)域政府制定了治理政策，但區(qū)域主體之間在污染防治方面并沒有有效的交流和溝通。這種分散的格局導(dǎo)致制定協(xié)調(diào)的區(qū)域防治規(guī)劃零散、不利于治理的優(yōu)化。

3.2 聯(lián)合執(zhí)法工作效能不高

執(zhí)法能力不強(qiáng)是當(dāng)下區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中普遍存在的問題，也是大氣污染治理實踐中的薄弱環(huán)節(jié)。環(huán)境執(zhí)法在大氣環(huán)境污染防治過程中的地位重要但是防治力度不足。雖然當(dāng)下執(zhí)法方式逐漸新穎，聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法等層出不窮，但在重點地區(qū)大氣污染聯(lián)合防治的實踐中，整體的執(zhí)法力度相對不足。從橫向來說，環(huán)保部門負(fù)責(zé)空氣污染執(zhí)法?？v向上，大氣污染防治屬于行政管理執(zhí)法活動，當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門在實際的執(zhí)法過程中，因為當(dāng)?shù)卣叩臎_突和上級環(huán)保部門各種因素的干擾都會導(dǎo)致執(zhí)法活動或難以開展，且不容易保證聯(lián)合執(zhí)法管理工作的獨立性和公正性。建立京津冀空氣污染防治協(xié)調(diào)小組，是解決北京及周邊區(qū)域大氣污染防治的刻不容緩的因素，如果無法實現(xiàn)權(quán)利和責(zé)任的合理分配，不能無法有效開展聯(lián)合防治工作，在區(qū)域空氣污染防治執(zhí)法的運(yùn)行上就很難控制。

3.3 沒有完善的生態(tài)補(bǔ)償制度

在實際的工作過程中，應(yīng)當(dāng)積極優(yōu)化管理，加速大氣污染防治補(bǔ)償制度的建立，有效平衡各個地區(qū)的利益，才能保障體系的更快進(jìn)展。但在實踐中，很多區(qū)域之間尚未就補(bǔ)償協(xié)議達(dá)成有效共識。在長三角地區(qū)和京津冀地區(qū)都存在這種問題，例如，在京津冀地區(qū)整體的跨區(qū)域大氣污染治理熱情不高，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的河北省，工作開展相對滯后。雖然京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體良好，但由于各省行政區(qū)劃利益不同，因此在整體工作上協(xié)同，也難以達(dá)到大規(guī)模發(fā)展的特點。如果沒有相關(guān)的利益補(bǔ)償、協(xié)調(diào)規(guī)則，省市之間就很難構(gòu)建長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。而本質(zhì)上，區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡行，讓大氣污染防治目標(biāo)重點領(lǐng)域主體之間的合作需求和目標(biāo)存在一定的差異。由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不同，主要地區(qū)的地方政府在大氣污染防治方面需要的努力程度也是各不相同的[4]。

4 構(gòu)建區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理機(jī)制的策略分析

4.1 制定重點區(qū)域的污染防治計劃

在實際的工作中，應(yīng)當(dāng)做好頂層設(shè)計，消除法律法規(guī)和政策之間的障礙，保證計劃和政策之間是暢通無阻的，而只有在宏觀上加強(qiáng)協(xié)同，形成污染治理長效機(jī)制，才能保證整體治理工作事半功倍。首先，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)各方建立協(xié)同發(fā)展機(jī)制，針對聯(lián)合防治工作中的不完善之處進(jìn)行優(yōu)化處理，保障整體的認(rèn)知明確、目標(biāo)明確、利益一致。

4.2 完善大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

在實際的管理中，應(yīng)當(dāng)平衡各方并建立統(tǒng)一規(guī)范的國家標(biāo)準(zhǔn)，在高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范之下，也需要通過標(biāo)準(zhǔn)化的治理體系完善保護(hù)和優(yōu)化工作，協(xié)同衡量區(qū)域之間的進(jìn)展模式，根據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)衡量大氣污染治理的有效性，通過不斷的比較和完善，最終形成協(xié)同有效的管理模式，達(dá)到更好的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。此外，在工作過程中，也需要根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)程協(xié)同優(yōu)化、定期整改，提升整體的工作有效，保證環(huán)境保護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展步伐是一致的[5]。

4.3 加強(qiáng)社會監(jiān)督

人民群眾的力量是無窮的，在實際的協(xié)同治理工作中，需要發(fā)揮公眾的作用，向公眾宣傳舉報、監(jiān)督方式，針對區(qū)域內(nèi)環(huán)境違法犯罪行為進(jìn)行有效整改，區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域內(nèi)的群眾舉報問題及時處理，并做好舉報人的隱私保護(hù)和適當(dāng)獎勵。建立在協(xié)同、公正、透明的社會監(jiān)督機(jī)制之下，才能保障整體的環(huán)境治理工作效能優(yōu)化。

結(jié)語

總而言之，在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，我國大氣污染呈現(xiàn)出了污染范圍大、污染物類型多等特點，在工業(yè)水平和城市化水平不斷提高的過程中，國內(nèi)大氣污染的特征發(fā)生了巨大的改變，具體呈現(xiàn)出區(qū)域性、復(fù)合型污染的特征。之所以出現(xiàn)這種情況，是因為區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局不合理、城市經(jīng)濟(jì)粗放發(fā)展等導(dǎo)致，同時大氣環(huán)流也會導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)污染物的傳輸。在大氣污染治理力度不足、治理措施不完善的情況下，大氣污染質(zhì)量的效果甚微。區(qū)域化的大氣污染治理是未來的發(fā)展走向，只有建立起協(xié)同治理的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，提升行動的統(tǒng)一性，才能構(gòu)建協(xié)同統(tǒng)一的區(qū)域大氣污染治理體系。