我國特大城市人口調(diào)控政策的量化研究

童玉芬 陽圓 張欣欣

摘 要：國內(nèi)關(guān)于特大城市人口調(diào)控政策的研究已有多年，但是這方面的政策量化分析還比較缺乏。以北京市為例，通過構(gòu)建特大城市人口調(diào)控概念框架和指標體系，并收集和篩選北京市20世紀80年代中期以來涉及人口調(diào)控的相關(guān)政策文件，綜合采用文獻統(tǒng)計法和文本分析法，對北京市人口調(diào)控政策的總強度及演變規(guī)律、政策手段和措施的轉(zhuǎn)變及特征等進行了量化分析。研究發(fā)現(xiàn)，北京市人口調(diào)控政策強度總體上呈現(xiàn)上升趨勢，并且表現(xiàn)為明顯的五階段特征;人口調(diào)控政策發(fā)布的主體層次多元化且層級有所下移，基層調(diào)控的力度明顯增大;人口調(diào)控政策手段已經(jīng)基本擺脫依靠直接的行政管控措施為主，進入以間接手段為主、多手段并存的新階段;人口調(diào)控措施從過去“以證控人”為主轉(zhuǎn)變成“以業(yè)控人”為主，并表現(xiàn)為多措并舉的新調(diào)控模式。最后，針對上述研究發(fā)現(xiàn)，得到一系列的政策啟示并提出了相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞：特大城市;人口調(diào)控政策;量化分析

中圖分類號： C921 ?文獻標識碼：A ??文章編號：1000-4149（2021）01-0025-12

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2021.00.001

Quantitative Analysis on Population Regulation Policies of Megacities in China：

A Case Study of Beijing

TONG? Yufen， YANG? Yuan， ZHANG? Xinxin

（School of Labor Economics/ Institute of Population Economics Research/

Population and Development Research Center， Capital University of Economics and

Business， Beijing 100070， China）

Abstract：Domestic research on population regulation and control

policies in megacities has been for many years， but lacking of the quantitative analysis of policy. Taking Beijing as an example，

this paper constructs the concept and index framework of population regulation policy in megacities

through collecting and selecting a series of policy documents related to Beijings population regulation since the mid-1980s， the paper analyzes the evolution law of Beijings population regulation policies and its means and measures with method of literature statistics and text analysis. We got those initial findings： Firstly， the policy intensity of Beijings population regulation generally shows a growing trend， and which is characterized by five stages.

Secondly， the administrative levels of policy release is diversified and moved down constantly， which result in the intensity of the grassroots control being obviously increased. Thirdly， the policy means of population regulation have basically got rid of the main dependence on administrative control measures， which entered a new stage of indirect means as the main measure and multiple means coexisting. Fourthly， the measure of population regulation policies has changed from “credentials control” to “industry control” with multiple measures coexisting. In the end， in view of the above findings， the

paper obtains a series of policy implications and puts forward relevant policy suggestions.

Keywords：megacity;population regulation policies;quantitative analysis

一、引言

《人口與經(jīng)濟》2021年第1期

童玉芬，等：我國特大城市人口調(diào)控政策的量化研究

人口調(diào)控政策屬于公共政策的一種類型，是國家或地方政府對一定區(qū)域范圍內(nèi)的人口規(guī)模、增長、分布、構(gòu)成產(chǎn)生直接或間接影響的一系列政策和法規(guī)的總和。從最廣義角度講，凡是對人口變動的直接原因，如對生育、健康和死亡、遷移行為等做出的相關(guān)政策干預或調(diào)節(jié)，都可以看作是廣義的人口調(diào)控。但是對于現(xiàn)代化的特大城市而言，人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分布等變化主要與城市范圍內(nèi)人口的流動、遷移等行為有關(guān)，而非人口的出生、死亡變化所致，因此本文主要采用的是狹義的人口調(diào)控政策范疇，也即主要針對特大城市人口在戶籍、就業(yè)、住房、教育等多方面所制定的一系列政策、法律、法規(guī)文件的總和。

特大城市人口過快增長及其帶來的問題，長期以來受到政府和學術(shù)界的普遍關(guān)注。隨著改革開放的實施和推進，我國農(nóng)村剩余勞動力從農(nóng)村進入城市打工就業(yè)，北京、上海、廣州、深圳等特大城市，成了我國農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移流入的主要匯集地。人口的不斷膨脹多年來給這些城市的交通、環(huán)境、居住、醫(yī)療、教育、就業(yè)等帶來很大壓力。為使人口與城市經(jīng)濟、社會和資源環(huán)境等相協(xié)調(diào)，促進城市的可持續(xù)發(fā)展，中央及各級地方政府從20世紀80年代中后期開始陸續(xù)出臺一系列涉及外來流動人口居住、務(wù)工、經(jīng)商、家庭服務(wù)等方面的人口調(diào)控政策文件。然而過去很長時間以來，人口調(diào)控政策效果不顯著[1-2]，人口快速增長勢頭未減。近年來，隨著我國人口老齡化進程的不斷加快、人口紅利的消失[3-4]，以及國家在城市人口戶籍管理方面的政策調(diào)整，相應(yīng)的人口調(diào)控政策也發(fā)生了一定的變化，但特大城市的人口調(diào)控政策依然嚴格。2014年以后，隨著國家層面實施了京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，北京市開始以疏解非首都功能為牛鼻子推動京津冀協(xié)同發(fā)展，在人口調(diào)控政策方面開展了一系列新舉措，如通過疏解產(chǎn)業(yè)以及城市綜合整治

等系列行動來帶動人口的增量制約和存量減少，推動人口的空間優(yōu)化等。北京市外來人口在2015年達到822.6萬的峰值后，2016年開始出現(xiàn)負增長，到2019年為止已經(jīng)連續(xù)四年下降，常住總?cè)丝谝?guī)模也在2017年開始出現(xiàn)連續(xù)負增長。上海市的人口也出現(xiàn)了負增長，特大城市的人口變化和轉(zhuǎn)折，與人口調(diào)控政策演變有著不可分割的關(guān)系。因此，非常有必要對特大城市人口調(diào)控政策的演變進行科學的研究。

已有不少學者圍繞特大城市人口調(diào)控政策展開研究。概括起來，相關(guān)政策研究可以分為以下幾類：

第一類是對特大城市人口調(diào)控政策發(fā)展歷程的系統(tǒng)梳理與分析，并進行了政策演變和階段劃分[5-6]。但因為劃分角度和標準不同，而且大多都是定性描述，因此同一個城市政策的階段劃分也都存在較大差異，例如北京的人口調(diào)控政策的階段劃分就有三階段[7-8]、四階段[9-10] 、五階段[11]之分。第二類是關(guān)于特大城市人口調(diào)控的政策內(nèi)容及模式。例如學者們對人口調(diào)控政策的措施總結(jié)了戶籍控人、以房管人、以業(yè)控人、以證控人等多措并舉的綜合手段[6，12-14]，還有學者總結(jié)出了以產(chǎn)引人[15]、以學抑人[8，16]、以約管人[17]、城市綜合整治[18]、重構(gòu)城市空間[19]等不同手段。第三類是關(guān)于人口調(diào)控政策效果的評價。一些學者采用的是將人口規(guī)模變化結(jié)果與政策制定的目標直接對照分析[1，15-16，20]。

還有學者采用反事實分析的差分方法[21]，或者用計量經(jīng)濟學的傾向值匹配法研究北京市的人口調(diào)控政策效果[22]，但后者由于對人口調(diào)控政策指標做了替代處理或簡化處理，結(jié)果并不盡如人意。上述情況很大程度上都源于缺乏對人口調(diào)控政策本身的量化和衡量。

總的來看，目前關(guān)于我國特大城市人口調(diào)控政策的研究，基本都集中在對政策文件表面的理解以及發(fā)文數(shù)量的簡單統(tǒng)計描述和經(jīng)驗分析上，缺乏對特大城市人口調(diào)控政策強度及政策結(jié)構(gòu)的定量研究和分析，這種狀況很難真正揭示各特大城市人口調(diào)控政策演進的規(guī)律、特征及其發(fā)展變化的內(nèi)在邏輯，而且也極不利于展開對人口調(diào)控政策效果的定量評價。此外，以往的研究因為時間關(guān)系也缺乏對近幾年的人口調(diào)控政策的階段分析和量化研究。

本文在特大城市人口調(diào)控政策框架內(nèi)容研究的基礎(chǔ)上，以北京市為例，將1984年以來各級政府制定實施的人口調(diào)控政策法律法規(guī)文本納入人口調(diào)控政策框架中，通過構(gòu)建多維度政策特征分析框架，并運用政策文獻計量等方法，對北京市人口調(diào)控政策的強度變化過程及規(guī)律、不同政策手段與措施的強度及時間演變特征等進行系統(tǒng)的定量計算及分析，以期在理論上對過去人們長期爭論的政策演變階段的劃分、演變的規(guī)律以及政策框架內(nèi)在結(jié)構(gòu)變化等提供比較精準的理論和分析依據(jù)，也為學者們對北京市人口調(diào)控效果的量化評價提供很好的數(shù)據(jù)支持。同時本研究作為案例，為我國其他特大城市人口調(diào)控政策的量化和演變分析提供理論和方法上的參考。

二、北京市人口調(diào)控政策的量化原理與步驟

1. 量化方法的選擇與分析步驟

目前國內(nèi)外政策文獻量化分析方法主要包括三類：一是文獻統(tǒng)計分析法，主要是關(guān)注政策文獻的外部統(tǒng)計特征，如不同年份出臺的政策數(shù)量、政策文件類型及占比情況，可以從宏觀角度考察政策的演變情況。但因為該方法僅僅是從政策文本數(shù)量出發(fā)進行的統(tǒng)計，沒有考慮政策的廢止、政策發(fā)布的層次、政策法律法規(guī)力度及政策的內(nèi)容，因此難以真正反映不同時期政策的強度變化。二是計量分析法，通過提取政策關(guān)鍵字進行共詞分析或聚類分析以挖掘政策主題，分析政策主題的變遷及其之間的相互關(guān)系。但人口調(diào)控政策由于內(nèi)容比較龐雜，難以通過關(guān)鍵詞全面準確地挖掘主題。三是內(nèi)容分析法，該種方法是一種基于定性研究基礎(chǔ)上的量化方法，主要在文獻統(tǒng)計基礎(chǔ)上，從政策的不同維度如政策工具、政策目標、政策措施等對政策的內(nèi)部語義進行分析及量化。本文綜合采用文獻統(tǒng)計法與內(nèi)容分析法進行研究。

按照本文選擇的方法，對人口調(diào)控政策量化的研究包括了如下幾個步驟：首先，分析并構(gòu)造特大城市人口調(diào)控的指標體系及內(nèi)容框架。其次，通過文獻梳理，借助相關(guān)網(wǎng)站收集整理與人口調(diào)控相關(guān)的政策文本，并在一定原則和政策框架下進行篩選。再次，根據(jù)研究的目的，創(chuàng)建政策量化強度的計算公式。最后，對政策文本進行量化計算并對結(jié)果進行分析。

2. 北京市人口調(diào)控的政策指標及框架構(gòu)建

人口調(diào)控政策是一個綜合的政策，對其量化也是一個綜合分析的結(jié)果，需要明確政策體系框架并建立指標體系。按照系統(tǒng)學的觀點，任何一個綜合的政策都是由一系列子系統(tǒng)、分子系統(tǒng)甚至基礎(chǔ)要素構(gòu)成，人口調(diào)控政策也符合這樣的特征。因此本文試圖對人口調(diào)控政策構(gòu)建一個框架結(jié)構(gòu)（見圖1）。從上而下，可以分為如下幾個層次。

第一層次：政策總目標層，即人口調(diào)控的政策總強度，是我們最終衡量的結(jié)果。

第二層次：政策手段層。按照公共管理的政策理論，一般而言政策手段可以分為行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段和綜合手段等。按照我國特大城市的人口調(diào)控政策內(nèi)容，我們可以將特大城市人口調(diào)控分為行政管控類、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟手段、綜合規(guī)劃類、服務(wù)與保障以及城市整治5個類別。其中行政管控類主要是指直接針對目標人群在就業(yè)、購房租房、居住等方面做出的行政許可，是一種直接的調(diào)控手段。產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟手段，主要是指通過各類產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)調(diào)整以及產(chǎn)業(yè)疏解等對人口進行間接調(diào)控的手段。綜合規(guī)劃類主要是指各類總體規(guī)劃、計劃、綱要和空間規(guī)劃等，是各類手段實施的前置手段和方法。服務(wù)與保障，主要是指通過對目標人群在子女入學、工傷保險、養(yǎng)老和生育等多方面提供的服務(wù)性管理政策，是人口調(diào)控政策的重要組成，但對人口增長并不產(chǎn)生約束性的政策效果。城市整治是從區(qū)域綜合角度，通過對城市社區(qū)、行業(yè)、居住環(huán)境、就業(yè)與經(jīng)營狀況等進行的各類治理，可以間接達到調(diào)控人口的目的，也是近年來出現(xiàn)的一類特殊的人口調(diào)控手段。

第三層次：政策措施層。主要是指調(diào)控政策實施和發(fā)生作用的具體措施，也是人口調(diào)控政策實施過程中與其他公共政策不同的特有的措施分類。本文按照調(diào)控政策實施和發(fā)生作用的對象和方式，將北京市的人口調(diào)控政策進一步分為以證控人、以房管人、以業(yè)控人和城市綜合整治四種措施 一些學者曾提出過以學控人和以育控人等措施，但本文通過對政策文件分析發(fā)現(xiàn)，北京市及所屬下級政府并沒有出臺過明確的通過限制流動人口子女入學等政策來達到調(diào)控人口目的的政策，而且這也與《中華人民共和國義務(wù)教育法》等相違背，因此本文認為以學控人的提法不科學、不現(xiàn)實，甚至基本不存在。以育控人也有類似情況，所有政策文件基本都是圍繞符合暫住、工作等前提條件下為流動人口育齡婦女提供計劃生育服務(wù)的政策。其中以證控人主要是對目標人群的居住證和戶籍等方面出臺政策，以房管人主要是對目標人群在購房、租房等方面出臺政策，以業(yè)控人則是指與目標人群在務(wù)工經(jīng)商等就業(yè)方面有關(guān)的政策，城市綜合整治是指在城市整治中，除了與目標人群房屋居住環(huán)境、產(chǎn)業(yè)疏解相關(guān)的疏解整治行動之外的其他綜合整治，例如安全隱患、環(huán)境臟亂差、開墻打洞治理，棚戶區(qū)改造，老舊小區(qū)改造等。因此，實際上政策手段層與政策措施層有一定的交叉。

第四層次：基礎(chǔ)政策文本層，也即政策初始強度層。人口調(diào)控政策文件的形式主要有法律、條例、規(guī)定、細則、辦法、規(guī)劃、意見、方案、計劃、通知等，其中法律、條例和規(guī)定是具有強制性的政策文件，相對其他政策文件其嚴肅性和強制性都更強。因此基礎(chǔ)政策層主要通過對上述類別文件的權(quán)威性、規(guī)范性以及發(fā)布主體的層次等方面進行判斷后賦值。

由于人口調(diào)控文件發(fā)布的主體層次差異很大，既包括全國層面的政策，如全國人大、國務(wù)院及各部委，也包括北京市一級人民政府、各廳局甚至市內(nèi)各區(qū)級單位等。因此結(jié)合政策權(quán)威性和發(fā)布主體層次，參考其他學者對政策賦值的研究

[23]，我們將北京市的基礎(chǔ)層政策類別分為五類，并對政策初始強度進行了從1到5的不同賦值（見表1）。

3. 人口調(diào)控政策強度的計算公式

按照政策體系框架圖，本文構(gòu)建了兩個衡量人口調(diào)控政策強度的指標：人口調(diào)控政策總強度（TPE）和約束性人口調(diào)控政策強度（CTPE），后者特指除提供

服務(wù)與保障類的政策之

外的其他人口調(diào)控

政策強度。計算公式和步驟如下。

（1）人口調(diào)控政策總強度指標的構(gòu)建。人口調(diào)控政策總強度（TPE）公式可表示為：

TPEt=∑5g=1Mtg（1）

約束性人口調(diào)控政策強度（CTPE）公式可表示為：

CTPEt=∑4g=1Mtg（2）

其中，t表示年份，t∈（1984，2019）;Mtg表示第二層次中的第t年第g類政策手段的調(diào)控強度;g表示政策手段的類別，包括行政管控類、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟手段、城市治理、綜合規(guī)劃、服務(wù)與保障5類。

（2）計算第二層次的人口調(diào)控政策手段的強度Mtg公式。

在圖1中可看到，第二層次中有一種政策手段強度是通過對應(yīng)第三層次政策措施的強度加總所得。另外一種是直接通過

政策力度層計算的，其公式如下：

Mtg=∑nj=1j*Ntjg（3）

其中，Ntjg表示t年第g類的有效政策文件總數(shù)。j表示每一個

政策文本的賦值力度，在前面表1中有具體的賦值。

（3）第三層次政策措施強度的計算公式。

第三層次是在政策力度層上構(gòu)造的，政策措施強度Otk的計算公式如下：

Otk=∑5j=1j*Ntjk（4）

其中，k表示政策措施的類別，包括以證控人、以業(yè)控人、以房管人、城市綜合整治4類;

Ntjk表示t年第k類政策措施的有效政策文本總數(shù)。

其中，t年的有效政策文本數(shù)Ntjk公式為：

Ntjk=ntjk+∑t-1984i=1υ（t-i）jk（5）

其中，ntjk

表示當年出臺的政策數(shù)量，

υ（t-i）jk

表示t-i年出臺的k類政策在t年依然有效的政策文本數(shù)量。故調(diào)控措施的政策強度公式

Otk

可以進一步展開為：

Otk=∑5j=1j*Ntjk=∑5j=1j*ntjk+∑t-1984i=1v（t-i）jk（6）

三、北京市人口調(diào)控政策量化的計算結(jié)果及分析

1. 政策文本來源及篩選

政策文本是指政策的載體，是記錄政策意圖和過程的有效憑證，既包括國家及地方政權(quán)頒發(fā)的法律法規(guī)等文件，也包括在政策制定過程中產(chǎn)生的研究、咨詢或決議等公文檔案[24]。本文所搜集的人口調(diào)控政策文本，主要是指國家、北京市及所屬相關(guān)政權(quán)機關(guān)正式出臺的或直接

或間接影響

北京市范圍內(nèi)人口流遷、定居等方面的與落戶、住房、經(jīng)商就業(yè)及居民

服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)文件。所涵蓋的人口調(diào)控政策類型主要包括法律法規(guī)、意見、辦法、通知、規(guī)劃等官方文件。

為了對北京市人口調(diào)控政策進行量化分析，首先需要對政策文本進行系統(tǒng)的收集和整理。為保證政策文本的完整性和可信性，本文通過如下步驟對北京市人口調(diào)控相關(guān)政策文件進行收集整理：首先，在中國期刊網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中，通過搜索 “人口調(diào)控”、“人口調(diào)控政策”、“流動人口管理”等關(guān)鍵詞，獲得與北京市人口調(diào)控及流動人口管理政策研究相關(guān)的研究文獻298篇，并通過閱讀相關(guān)專業(yè)書籍如《首都人口調(diào)控研究》、《首都人口疏解的行與思》、《北京志綜合卷·人口志》等，篩選并建立了初步的北京人口調(diào)控政策文本目錄表。同時，通過閱讀相關(guān)文獻，對北京市人口調(diào)控政策的概念、內(nèi)涵、范疇等進行分析和界定。

其次，通過首都之窗北京市人民政府門戶網(wǎng)、北京市各行政區(qū)、各廳局門戶網(wǎng)站以及百度等網(wǎng)絡(luò)搜索工具引擎，按照上述文件名稱目錄進行政策文本全文的收集和下載，同時根據(jù)網(wǎng)站已有的文本，結(jié)合本文對人口調(diào)控政策概念的界定與范疇，

對北京市人口調(diào)控政策文本目錄及全文進行補充登記和文本下載。前期共搜集人口調(diào)控相關(guān)政策文本420份。

再次，對已經(jīng)收集的420份政策文本進行全面閱讀，并按照人口調(diào)控政策概念范疇進一步加以對照、甄別，主要根據(jù)預判政策文件的實施是否與人口流動變遷有關(guān)，從而對

戶籍、居住、就業(yè)、子女教育、計劃生育、養(yǎng)老等政策進行進一步甄別。

因為人口調(diào)控政策是一個涉及面非常廣的綜合性一攬子政策，政策文件并不會明確地含有“人口調(diào)控”或者“人口”等明確的關(guān)鍵詞，只能通過對人口調(diào)控政策本身的概念界定來加以框定，這也是人口調(diào)控政策研究的特點和難點之一。

在這樣的篩選原則下，最后保留了包括國家層面、北京市級層面和區(qū)縣層面的241個政策文本（見圖2）。在政策文本的時間段選取上，本文以1984年國務(wù)院出臺的《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶的通知》為標志，將1984年作為北京市人口調(diào)控政策研究的起始年份。

在上述政策文本收集整理的基礎(chǔ)上，本文又進一步對241個政策文本依照其發(fā)布時間、廢止時間、發(fā)布主體層次、政策手段和政策措施等不同方面進行政策編碼，構(gòu)建了北京市人口調(diào)控政策數(shù)據(jù)庫。

2. 量化結(jié)果與分析

在政策文本篩選、初始賦值，并分類納入前述的政策強度計算公式后，得到北京市在1984—2019年期間人口調(diào)控政策強度的計算結(jié)果、內(nèi)部構(gòu)成變化以及時間的演變過程。通過分析，可以歸納為如下幾個特征。

（1）北京市人口調(diào)控政策強度總體上呈增加趨勢，并且表現(xiàn)出明顯的五階段特征。

根據(jù)公式（1）和（2）計算1984年以來北京市人口調(diào)控政策的總強度和約束性政策強度。從圖3可以看出，1984年以來北京市人口調(diào)控政策總強度和約束性政策強度整體上呈現(xiàn)了上升的趨勢，并表現(xiàn)為明顯的階段性特點。可以明確分為5個階段。

第一個階段（1984—1994年），人口政策總強度和約束性強度都開始起步且出現(xiàn)逐步增強，這一段對應(yīng)著從1984年和1985年國務(wù)院相繼出臺的《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》、《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，北京市也開始打開了流動人口進京大門，期間圍繞外地來京務(wù)工人員、興辦第三產(chǎn)業(yè)、暫住人口戶口、家庭服務(wù)員管理、暫住人員租賃、外地務(wù)工人員經(jīng)商以及暫住人口的計劃生育出臺了一系列管理政策文件。

第二個階段（1995—2004年），人口調(diào)控政策強度猛然上升到較高水平，然后維持在較高政策強度的水平上。這一階段主要與當時中國民工潮帶來的大量人口進京有關(guān)。為了減緩外來流動人口過快增長，北京市在中央1995年出臺的綱領(lǐng)性文件《中央社會治安綜合治理委員會關(guān)于加強流動人口管理工作的意見》指引下出臺了《外地來京務(wù)工經(jīng)商人員管理條例》，并圍繞該條例在1995年及之后密集出臺了涵蓋戶籍、治安、房屋、務(wù)工、經(jīng)商、計劃生育、收容遣送等各個方面的一系列流動人口管理政策，導致這一段政策強度大幅提升。

第三個階段（2005—2010年），從2005年開始，政策強度明顯下降，形成一個長達五年的調(diào)控政策強度的低洼區(qū)間。主要由于上一階段出臺的很多政策文件廢止，同時北京市出臺《關(guān)于進一步加強流動人口管理工作的若干意見》，對流動人口管理方法、措施、管理思路轉(zhuǎn)變等方面提出了新要求，加強了對流動人口在計劃生育、養(yǎng)老、子女上學等方面的

服務(wù)與保障。因此這一階段政策強度尤其是約束性政策強度比較弱。

第四個階段（2011—2014年），這一階段北京市圍繞國務(wù)院出臺的《關(guān)于進一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》，開始落實本市住房限購政策。同時在開展地下空間整治、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、禁止和限制部分非首都功能產(chǎn)業(yè)、進行主體功能區(qū)規(guī)劃等方面，出臺了系列相關(guān)文件，北京市人口調(diào)控政策總強度開始有了明顯回升。

第五階段（2015年至今），人口調(diào)控政策強度出現(xiàn)大幅度的提升。以2015年中共中央頒布的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》國家重大戰(zhàn)略為指導，北京市出臺了《北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》并新修訂了《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》，總體調(diào)控思路開始著眼于整個京津冀地區(qū)，并緊緊抓住疏解非首都功能這一“牛鼻子”，通過產(chǎn)業(yè)疏解帶動人口疏解。同時圍繞疏解整治促提升，全市大力開展產(chǎn)業(yè)疏解和城市多項整治活動，在以往的“以證控人、以房管人、以業(yè)控人”人口調(diào)控政策體系基礎(chǔ)上，通過加強棚戶區(qū)改造、出租房管理、治理無照經(jīng)營和“開墻打洞”，治理老舊小區(qū)等城市綜合整治，形成了新時期的人口調(diào)控政策新格局。

（2）人口調(diào)控政策的發(fā)布主體由最初的二元向多元化發(fā)展，政策強度的層級明顯下移。

從圖4可以清楚看到，在20世紀80年代，北京市級的人口調(diào)控政策文本比較少，而以國家層面宏觀政策文本為主。從90年代開始，北京市級層面人口調(diào)控政策強度迅速超過國家層面成為主要的政策發(fā)布主體。進入21世紀以來，區(qū)級層面發(fā)布主體的政策開始顯現(xiàn)并逐漸增大，2017年區(qū)級人口調(diào)控強度超過國家層面，此后快速猛增逐漸趨于北京市層面的強度水平。這不僅意味著北京市人口調(diào)控發(fā)布主體層次呈現(xiàn)多元化特征，而且政策主體向下層移動，更多地依靠基層實施，另外也意味著北京人口調(diào)控整體上從控制人口規(guī)模的單目標向包含城市內(nèi)部區(qū)域間人口空間優(yōu)化配置的多目標方向轉(zhuǎn)化。

（3）北京市人口調(diào)控政策基本擺脫過去主要依靠行政管控手段的狀態(tài)，進入到多手段共舉的新階段。

從人口調(diào)控政策的手段看，不同時期發(fā)生了比較明顯的變化（見圖5）。行政管控手段長期以來一直是北京市人口調(diào)控的最主要手段，但在2015年開始被產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟對人口調(diào)控的間接手段所趕超，2018年城市治理手段后來居上，不僅超過了行政管控手段，也超過產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟手段成為當前最重要的調(diào)控手段。相比前幾類，綜合規(guī)劃手段政策強度較弱，但近幾年上升比較快，與其他調(diào)控手段強度差距不斷縮小。值得注意的是，服務(wù)與保障類的政策強度在人口調(diào)控政策中也并不低，近年還在繼續(xù)上升，反映了北京市人口調(diào)控始終堅持寓人口調(diào)控管理于服務(wù)與保障

中的特色。同時，上述情況也說明，北京市目前已經(jīng)改變了過去長期主要依靠行政管控的單一政策局面，進入多重手段并舉的新階段。

（4）從調(diào)控措施看，人口調(diào)控政策從過去“以證控人”為主、轉(zhuǎn)變成“以業(yè)控人”為主，多措并舉的新調(diào)控模式。

從時間演變的維度看（見圖6），“以證控人”長期以來是北京人口調(diào)控的最主要措施。“以房管人”政策強度則從2010年開始快速提升，在2013年超過“以證控人”成為首要的調(diào)控措施。在2017年之后“以業(yè)控人”政策措施后來居上，趕上“以房管人”強度，大幅度超越前者，成為最主要的調(diào)控措施。可見，當前北京市人口調(diào)控政策措施呈現(xiàn)了“以業(yè)控人”為主，多種調(diào)控措施并存的局面。但目前城市綜合整治力度還比較弱。

進一步分析發(fā)現(xiàn)，“以業(yè)控人”曾經(jīng)歷過兩次較高水平波動。1995—2004年的10年里，由于當時密集出臺了針對外來人口的務(wù)工經(jīng)商、興辦第三產(chǎn)業(yè)等政策文件，導致這一期間行政管控型的“以業(yè)控人”的政策強度一度很大。2010年之后“以業(yè)控人”措施的內(nèi)涵發(fā)生了變化，主要通過產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)疏解等間接手段來實現(xiàn)“以業(yè)控人”。

四、結(jié)論與討論

本文利用1984—2019年的241份政策文件，借用公共政策領(lǐng)域的政策文獻統(tǒng)計分析法和文本分析法，結(jié)合政策出臺及廢止時間、政策數(shù)量、政策發(fā)布主體、調(diào)控手段等，對北京市人口調(diào)控政策強度演化的階段、規(guī)律、內(nèi)在結(jié)構(gòu)進行多維度多層次的量化分析。主要結(jié)論與政策啟示討論如下。

首先，北京市人口調(diào)控政策強度總體上呈現(xiàn)不斷上升趨勢，但期間呈現(xiàn)波動起伏且明顯的階段性

。從政策的演變趨勢來看，近年來

人口調(diào)控政策強度還處于不斷快速升高的狀態(tài)和趨勢中。因為北京市的總?cè)丝谝?guī)模已經(jīng)從2016年的2172.9萬人降到2019年的2153.6萬人，實現(xiàn)《北京市城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》關(guān)于2020年將總?cè)丝诳刂圃?300萬的目標已經(jīng)成為定局。

今后北京市人口調(diào)控政策的側(cè)重點需要進一步調(diào)整。未來的人口調(diào)控政策應(yīng)將目標從人口規(guī)模控制進一步轉(zhuǎn)向人口空間格局優(yōu)化及人口素質(zhì)結(jié)構(gòu)的全面提升，促進北京市人口的綜合優(yōu)化，在人口調(diào)控中實現(xiàn)人口規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理和質(zhì)量提升的綜合目標，在順利疏解非首都功能的同時，實現(xiàn)人口與資源環(huán)境、社會、經(jīng)濟的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

其次，北京市人口調(diào)控政策已經(jīng)從過去以行政命令式的直接強制手段向著經(jīng)濟的間接引導手段轉(zhuǎn)變。同時也已經(jīng)由“以證控人”為主向以產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟為導向的“以業(yè)控人”和“城市綜合整治”措施為主轉(zhuǎn)變。這是人口調(diào)控政策走向科學化和有效性的重要體現(xiàn)，也是特大城市人口調(diào)控政策內(nèi)涵的重大提升。

再次，北京市人口調(diào)控政策頒布主體層級重心出現(xiàn)下移，北京市內(nèi)部各區(qū)的人口調(diào)控主體發(fā)揮了越來越大的作用。今后的人口調(diào)控需要進一步加強城市內(nèi)部各區(qū)之間的協(xié)調(diào)以及基層社區(qū)的作用。北京市人口調(diào)控政策目標應(yīng)該繼續(xù)向空間優(yōu)化轉(zhuǎn)變，在各個區(qū)域之間建立人口疏解和移動的綜合協(xié)調(diào)機制，以宏觀規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃為指導，進一步加強對各區(qū)在人口調(diào)控方面的宏觀協(xié)調(diào)和引導，促進北京市人口調(diào)控綜合目標的實現(xiàn)。

最后，北京市人口調(diào)控政策始終將服務(wù)與保障作為題中應(yīng)有之義和重要內(nèi)容，體現(xiàn)了北京市人口調(diào)控政策的全面性和為民服務(wù)的本色與特性，這些服務(wù)與保障政策措施，使得人口調(diào)控發(fā)揮作用的同時，進一步緩解了社會矛盾，促進政策更好地實施。同時服務(wù)與保障手段也讓更多外來流動人口在人口調(diào)控中有所獲益。今后的政策應(yīng)該進一步加強對流動人口的服務(wù)和保障，促進社會融合，在人口調(diào)控政策中盡可能體現(xiàn)廣大外來人群的利益訴求，要堅持“以人為本”，使人口調(diào)控政策在更大程度上讓人們理解并獲得支持，并讓更多人在這個過程中有獲得感和歸屬感。

從今后看，北京市人口調(diào)控的綜合目標實現(xiàn)，離不開人口調(diào)控政策的作用，不能因為人口規(guī)模出現(xiàn)減少就放棄人口調(diào)控，但是在調(diào)控手段上要注意進一步調(diào)整。堅持以經(jīng)濟手段以及城市治理的間接手段為主進行人口的引導。

同時，也要注意宏觀規(guī)劃在政策調(diào)控中的引導作用，更加注重長遠的、全局性的、指導性的規(guī)劃與戰(zhàn)略部署，將北京市人口優(yōu)化調(diào)整與京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合起來，實現(xiàn)非首都功能疏解和首都人口綜合優(yōu)化的共贏目的。

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