蘇南基層治理 “內卷化”調查

劉成良

“內卷化”又火了。

上世紀80年代，由歷史社會學家黃宗智在分析中國小農經濟時提出，即在人多地少背景下，中國的農業陷入了過密化狀態，越來越高的單位土地勞動投入并未獲得相匹配的回報，并且這種邊際回報較低的狀態還形成了很難改變的封閉體系。

如今，這一困境不僅出現在農業領域，基層治理領域也呈現出較為顯著的內卷化傾向。近些年來，國家對基層治理不斷重視，政策設計越來越完善，投入力度不斷加大。然而，這些原本可以有效提升社會治理水平的投入和探索，卻并未獲得與投入水平相匹配的治理績效。

帶著基層治理內卷化問題，筆者在蘇南地區進行了深度調研。

治理規則的復雜化

在蘇南調研發現，基層治理出現的內卷化傾向，治理規則的復雜化是主要表現之一。

近年來，行政部門對科學決策認識水平在不斷提升，公共政策設計的嚴密性得到顯著提高，越來越多的政策從設計、執行、監督、評估等形成了嚴格的閉環系統，公共部門也建章立制，作為部門行政的主要依據。這些本無可厚非，但是在缺乏總體協調和統籌的背景下，給基層帶來了很大的負擔。

比如，越來越多的行政工作都要求辦事留痕，留痕的初衷可以起到對部門工作的監督作用，也可以方便日后查證，但是當越來越多的工作都需要留痕，對留痕的要求不斷提升，基層工作的重心就發生了偏離，變成了為各種報表、照片、音視頻等材料工作而忙碌，其原本用于解決真問題、做群眾工作的時間，就被大大壓縮。

在蘇南一些社區，每年需要完成的臺賬在150項左右，承擔的職能將近200項，而工作人員也不過是10余人;在一些工業相對發達，流動人口較多的地區，流動人口管理工作則需要拍攝大量的照片，來證明相關管理職能履行到位。

調研中還發現，有鄉鎮信訪部門每年承擔各類信訪案件達到1800余件，但工作人員僅有6名，每件信訪案件都需要進行詳細的調查取證和協調溝通，其工作難度和壓力可想而知。

留痕主義的改革陷入了困境，一方面處處留痕確實浪費干部精力，需要進行改革，適度留痕即可。但是另一方面，基層工作的留痕標準如何把握成為一大難題，并且一些工作的留痕，客觀上又演化成避責的方式，即部門可以利用材料形式上的嚴謹性和豐富性，來替代工作過程的負責性和真實性，出現問題后，這些嚴謹的材料，又成為部門躲避責任的擋箭牌。

隨著國家治理體系和治理能力現代化深入推進，越來越多的技術要素被應用在社會治理之中。推動政務信息化，打造智能指揮平臺是地方政府推進基層治理現代化的主要選擇。

然而，一些地方將基層治理現代化片面理解為治理手段技術化，將主要精力用于建設各種平臺和信息系統，出現治理手段的泛技術化現象。

社會治理的過程是政府與人民發生深刻互動的過程，要及時了解群眾關心的大事、瑣事。

雖然這些可以解決海量數據的運算和管理問題，輔助決策，提供可視化信息處理流程，但是也存在明顯弊端：一是信息平臺建設和維護成本非常高昂。以當前一些縣域政府建設的綜合治理網格化聯動中心平臺為例，其軟硬件開發投入大都在1000萬元以上，還不包括鄉鎮及村莊社區層面的軟硬件投入及人員投入，這種高投入的信息化平臺建設給一些地區的財政帶來了較大壓力。

二是信息平臺在社會治理中的作用相對有限。由于技術的局限性，大量數據依然需要人力調查獲取，如果缺乏有信度的數據支撐，平臺功能則非常受限。將基層治理現代化的重心放置于治理手段的技術化，其客觀后果便是基層干部忙于各種信息的獲取和驗證，不僅會造成嚴重的形式主義問題，也會使基層干部缺乏做群眾工作的時間和精力，難以解決實際問題。

治理力量的過密化

伴隨社會治理任務的復雜化，治理力量的投入也變得日益多元。

從治理任務來看，東部地區外來人口較多，流動人口管理和服務、安全生產和監督、群眾訴求和反饋等方面的工作是基層社會治理的核心內容，需要投入較多的治理力量。

一些地方的社會治理創新改革就是以網格化為依托，通過劃定治理單元，明晰治理職責的方式，設置網格長、專職網格員、兼職網格員等崗位，將鄉鎮街道干部、村莊社區干部、民警、協警、社工、協管員、安全員、聯防隊員、志愿者等整合進網格體系中，有的還要求區縣職能部門干部，如檢察官、法官等下沉到網格，參與基層治理。

為了督促網格員履職盡責，還用了很多技術手段進行監控。例如在蘇南，通過網格化聯動平臺，可以查看網格員的巡查軌跡和實時攝像，有的還要求網格員每天必須上報發現的三到五個問題。

然而，這種高密度的治理力量投入并沒有轉化成為顯著的治理效能。調研發現，由于一些真問題上報之后缺乏解決手段，網格員也選擇策略化的應對方式，來完成每天上報問題的任務，比如“制造問題”，解決問題再上報——丟一些垃圾，隨手撿起來后，再拍照上報到系統。

由于治理體系不暢，還有很多問題缺乏有效的治理機制，例如居民反映餐飲商鋪的油煙污染問題，按照常理該由環保部門來答復，但是環保部門調查后得出餐飲商鋪的各項指標均符合要求的結論，問題卻并未解決。按照屬地管理原則，問題最后轉移到社區，社區又缺乏解決此類問題的能力。

由此可見，雖然政府在社會治理方面投入的力度顯著增加，能夠及時發現群眾訴求和社會問題，但是由于社會治理規則的復雜化、治理手段的泛技術化、治理力量的過密化，這些并未轉化成為有效的治理能力，社會治理績效也沒有獲得相匹配的增長。

破題關鍵在回歸治理本身

梳理發現，造成社會治理內卷化的主要原因有兩個方面。

一是基層社會治理的不出事邏輯。不出事是社會善治的美好愿景，社會在不斷發展，人們對問題的容忍度卻不斷下降，結果形成了一旦出現問題，就必須追責，懲罰相關責任主體的治理機制，并且出事后對問題的反思會進一步加強對公共政策的調整，從制度上減少問題出現的空間。

社會治理改革就是通過更加嚴密的政策設計，及時發現社會問題并將其消滅于萌芽狀態。這些作為對社會問題的預防機制本無可厚非，但是從社會發展的客觀規律來看，不出事又絕無可能。

為了防微杜漸，一方面社會治理規則越來越精細，另一方面為了發現問題而投入的治理成本越來越高，甚至為了避免1%的問題，而投入99%的成本，社會治理遭遇著難以避免的內卷化困境。

二是地方政府盲目追求治理創新，社會治理改革理念超越于地方治理能力。精細化治理、精準治理成為當前社會治理改革的主要思路，一些地方在此基礎上還提出了更高的標準和要求。

從解決問題的設想來看，高標準的要求確實可以在邏輯上解決很多問題，但是如何將這些治理理念落地則成為了對地方治理能力的極大考驗。

例如，網格化治理模式雖然在大多數地方都已經推廣，從地方實踐來看，很多地方也都能夠照葫蘆畫瓢，建立起網格化治理的相應體系，但是相當一部分地區網格化治理體系是懸浮于基層社會之上的，很難發揮實際治理效能。有的是缺乏財力支撐，有的是缺乏相應的人才，甚至還有的連網格化究竟是要做什么，與既有的治理體系是什么關系都無法區分清楚，社會治理又如何不出現內卷化困境呢？

國家治理現代化的過程，是在探索與國情相適應的符合時代發展潮流的治理模式的過程，要避免走入治理規則復雜化所造成的治理績效內卷化陷阱。破解基層社會治理內卷化的關鍵在于回歸治理本身，基層治理不僅需要實事求是、量力而行，更需要緊緊地依靠群眾。

基層社會治理沒有必要為了追求創新而進行超越于實際能力之上的改革，社會治理需要以人民為中心，社會治理的過程是政府與人民發生深刻互動的過程，及時了解群眾關心的大事、瑣事，并不必然需要高大上的技術要素進行加持，需要干部深入基層，扎實做好群眾工作，激發人民解決問題的主體性，并探索其參與社會治理的有效路徑，從而克服社會治理的內卷化困境。

除此之外，還要進一步理順條塊關系，不僅要提升政府發現問題的能力，更重要的是要增加解決實際問題的能力。轉型期由于社會的復雜變化，既有的條塊關系在解決實際問題方面存在較多不足。盡管在放管服改革過程中，過去居民辦事“門難進、臉難看、事難辦”的情況得到有效改觀，但是在政府條塊內部，解決問題的積極性不高，甚至部門之間互相推諉，利用制度規則逃避問題的現象仍然時有發生，這些也是亟待破解以應對基層治理內卷化的重要路徑。