蘇南基層治理 “內(nèi)卷化”調(diào)查

劉成良

“內(nèi)卷化”又火了。

上世紀(jì)80年代，由歷史社會(huì)學(xué)家黃宗智在分析中國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)提出，即在人多地少背景下，中國(guó)的農(nóng)業(yè)陷入了過(guò)密化狀態(tài)，越來(lái)越高的單位土地勞動(dòng)投入并未獲得相匹配的回報(bào)，并且這種邊際回報(bào)較低的狀態(tài)還形成了很難改變的封閉體系。

如今，這一困境不僅出現(xiàn)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，基層治理領(lǐng)域也呈現(xiàn)出較為顯著的內(nèi)卷化傾向。近些年來(lái)，國(guó)家對(duì)基層治理不斷重視，政策設(shè)計(jì)越來(lái)越完善，投入力度不斷加大。然而，這些原本可以有效提升社會(huì)治理水平的投入和探索，卻并未獲得與投入水平相匹配的治理績(jī)效。

帶著基層治理內(nèi)卷化問(wèn)題，筆者在蘇南地區(qū)進(jìn)行了深度調(diào)研。

治理規(guī)則的復(fù)雜化

在蘇南調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層治理出現(xiàn)的內(nèi)卷化傾向，治理規(guī)則的復(fù)雜化是主要表現(xiàn)之一。

近年來(lái)，行政部門對(duì)科學(xué)決策認(rèn)識(shí)水平在不斷提升，公共政策設(shè)計(jì)的嚴(yán)密性得到顯著提高，越來(lái)越多的政策從設(shè)計(jì)、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估等形成了嚴(yán)格的閉環(huán)系統(tǒng)，公共部門也建章立制，作為部門行政的主要依據(jù)。這些本無(wú)可厚非，但是在缺乏總體協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌的背景下，給基層帶來(lái)了很大的負(fù)擔(dān)。

比如，越來(lái)越多的行政工作都要求辦事留痕，留痕的初衷可以起到對(duì)部門工作的監(jiān)督作用，也可以方便日后查證，但是當(dāng)越來(lái)越多的工作都需要留痕，對(duì)留痕的要求不斷提升，基層工作的重心就發(fā)生了偏離，變成了為各種報(bào)表、照片、音視頻等材料工作而忙碌，其原本用于解決真問(wèn)題、做群眾工作的時(shí)間，就被大大壓縮。

在蘇南一些社區(qū)，每年需要完成的臺(tái)賬在150項(xiàng)左右，承擔(dān)的職能將近200項(xiàng)，而工作人員也不過(guò)是10余人;在一些工業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)，流動(dòng)人口較多的地區(qū)，流動(dòng)人口管理工作則需要拍攝大量的照片，來(lái)證明相關(guān)管理職能履行到位。

調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪部門每年承擔(dān)各類信訪案件達(dá)到1800余件，但工作人員僅有6名，每件信訪案件都需要進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查取證和協(xié)調(diào)溝通，其工作難度和壓力可想而知。

留痕主義的改革陷入了困境，一方面處處留痕確實(shí)浪費(fèi)干部精力，需要進(jìn)行改革，適度留痕即可。但是另一方面，基層工作的留痕標(biāo)準(zhǔn)如何把握成為一大難題，并且一些工作的留痕，客觀上又演化成避責(zé)的方式，即部門可以利用材料形式上的嚴(yán)謹(jǐn)性和豐富性，來(lái)替代工作過(guò)程的負(fù)責(zé)性和真實(shí)性，出現(xiàn)問(wèn)題后，這些嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟牧希殖蔀椴块T躲避責(zé)任的擋箭牌。

隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深入推進(jìn)，越來(lái)越多的技術(shù)要素被應(yīng)用在社會(huì)治理之中。推動(dòng)政務(wù)信息化，打造智能指揮平臺(tái)是地方政府推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的主要選擇。

然而，一些地方將基層治理現(xiàn)代化片面理解為治理手段技術(shù)化，將主要精力用于建設(shè)各種平臺(tái)和信息系統(tǒng)，出現(xiàn)治理手段的泛技術(shù)化現(xiàn)象。

社會(huì)治理的過(guò)程是政府與人民發(fā)生深刻互動(dòng)的過(guò)程，要及時(shí)了解群眾關(guān)心的大事、瑣事。

雖然這些可以解決海量數(shù)據(jù)的運(yùn)算和管理問(wèn)題，輔助決策，提供可視化信息處理流程，但是也存在明顯弊端：一是信息平臺(tái)建設(shè)和維護(hù)成本非常高昂。以當(dāng)前一些縣域政府建設(shè)的綜合治理網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)中心平臺(tái)為例，其軟硬件開發(fā)投入大都在1000萬(wàn)元以上，還不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊社區(qū)層面的軟硬件投入及人員投入，這種高投入的信息化平臺(tái)建設(shè)給一些地區(qū)的財(cái)政帶來(lái)了較大壓力。

二是信息平臺(tái)在社會(huì)治理中的作用相對(duì)有限。由于技術(shù)的局限性，大量數(shù)據(jù)依然需要人力調(diào)查獲取，如果缺乏有信度的數(shù)據(jù)支撐，平臺(tái)功能則非常受限。將基層治理現(xiàn)代化的重心放置于治理手段的技術(shù)化，其客觀后果便是基層干部忙于各種信息的獲取和驗(yàn)證，不僅會(huì)造成嚴(yán)重的形式主義問(wèn)題，也會(huì)使基層干部缺乏做群眾工作的時(shí)間和精力，難以解決實(shí)際問(wèn)題。

治理力量的過(guò)密化

伴隨社會(huì)治理任務(wù)的復(fù)雜化，治理力量的投入也變得日益多元。

從治理任務(wù)來(lái)看，東部地區(qū)外來(lái)人口較多，流動(dòng)人口管理和服務(wù)、安全生產(chǎn)和監(jiān)督、群眾訴求和反饋等方面的工作是基層社會(huì)治理的核心內(nèi)容，需要投入較多的治理力量。

一些地方的社會(huì)治理創(chuàng)新改革就是以網(wǎng)格化為依托，通過(guò)劃定治理單元，明晰治理職責(zé)的方式，設(shè)置網(wǎng)格長(zhǎng)、專職網(wǎng)格員、兼職網(wǎng)格員等崗位，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部、村莊社區(qū)干部、民警、協(xié)警、社工、協(xié)管員、安全員、聯(lián)防隊(duì)員、志愿者等整合進(jìn)網(wǎng)格體系中，有的還要求區(qū)縣職能部門干部，如檢察官、法官等下沉到網(wǎng)格，參與基層治理。

為了督促網(wǎng)格員履職盡責(zé)，還用了很多技術(shù)手段進(jìn)行監(jiān)控。例如在蘇南，通過(guò)網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，可以查看網(wǎng)格員的巡查軌跡和實(shí)時(shí)攝像，有的還要求網(wǎng)格員每天必須上報(bào)發(fā)現(xiàn)的三到五個(gè)問(wèn)題。

然而，這種高密度的治理力量投入并沒(méi)有轉(zhuǎn)化成為顯著的治理效能。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于一些真問(wèn)題上報(bào)之后缺乏解決手段，網(wǎng)格員也選擇策略化的應(yīng)對(duì)方式，來(lái)完成每天上報(bào)問(wèn)題的任務(wù)，比如“制造問(wèn)題”，解決問(wèn)題再上報(bào)——丟一些垃圾，隨手撿起來(lái)后，再拍照上報(bào)到系統(tǒng)。

由于治理體系不暢，還有很多問(wèn)題缺乏有效的治理機(jī)制，例如居民反映餐飲商鋪的油煙污染問(wèn)題，按照常理該由環(huán)保部門來(lái)答復(fù)，但是環(huán)保部門調(diào)查后得出餐飲商鋪的各項(xiàng)指標(biāo)均符合要求的結(jié)論，問(wèn)題卻并未解決。按照屬地管理原則，問(wèn)題最后轉(zhuǎn)移到社區(qū)，社區(qū)又缺乏解決此類問(wèn)題的能力。

由此可見(jiàn)，雖然政府在社會(huì)治理方面投入的力度顯著增加，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)群眾訴求和社會(huì)問(wèn)題，但是由于社會(huì)治理規(guī)則的復(fù)雜化、治理手段的泛技術(shù)化、治理力量的過(guò)密化，這些并未轉(zhuǎn)化成為有效的治理能力，社會(huì)治理績(jī)效也沒(méi)有獲得相匹配的增長(zhǎng)。

破題關(guān)鍵在回歸治理本身

梳理發(fā)現(xiàn)，造成社會(huì)治理內(nèi)卷化的主要原因有兩個(gè)方面。

一是基層社會(huì)治理的不出事邏輯。不出事是社會(huì)善治的美好愿景，社會(huì)在不斷發(fā)展，人們對(duì)問(wèn)題的容忍度卻不斷下降，結(jié)果形成了一旦出現(xiàn)問(wèn)題，就必須追責(zé)，懲罰相關(guān)責(zé)任主體的治理機(jī)制，并且出事后對(duì)問(wèn)題的反思會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)公共政策的調(diào)整，從制度上減少問(wèn)題出現(xiàn)的空間。

社會(huì)治理改革就是通過(guò)更加嚴(yán)密的政策設(shè)計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題并將其消滅于萌芽狀態(tài)。這些作為對(duì)社會(huì)問(wèn)題的預(yù)防機(jī)制本無(wú)可厚非，但是從社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律來(lái)看，不出事又絕無(wú)可能。

為了防微杜漸，一方面社會(huì)治理規(guī)則越來(lái)越精細(xì)，另一方面為了發(fā)現(xiàn)問(wèn)題而投入的治理成本越來(lái)越高，甚至為了避免1%的問(wèn)題，而投入99%的成本，社會(huì)治理遭遇著難以避免的內(nèi)卷化困境。

二是地方政府盲目追求治理創(chuàng)新，社會(huì)治理改革理念超越于地方治理能力。精細(xì)化治理、精準(zhǔn)治理成為當(dāng)前社會(huì)治理改革的主要思路，一些地方在此基礎(chǔ)上還提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。

從解決問(wèn)題的設(shè)想來(lái)看，高標(biāo)準(zhǔn)的要求確實(shí)可以在邏輯上解決很多問(wèn)題，但是如何將這些治理理念落地則成為了對(duì)地方治理能力的極大考驗(yàn)。

例如，網(wǎng)格化治理模式雖然在大多數(shù)地方都已經(jīng)推廣，從地方實(shí)踐來(lái)看，很多地方也都能夠照葫蘆畫瓢，建立起網(wǎng)格化治理的相應(yīng)體系，但是相當(dāng)一部分地區(qū)網(wǎng)格化治理體系是懸浮于基層社會(huì)之上的，很難發(fā)揮實(shí)際治理效能。有的是缺乏財(cái)力支撐，有的是缺乏相應(yīng)的人才，甚至還有的連網(wǎng)格化究竟是要做什么，與既有的治理體系是什么關(guān)系都無(wú)法區(qū)分清楚，社會(huì)治理又如何不出現(xiàn)內(nèi)卷化困境呢？

國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程，是在探索與國(guó)情相適應(yīng)的符合時(shí)代發(fā)展潮流的治理模式的過(guò)程，要避免走入治理規(guī)則復(fù)雜化所造成的治理績(jī)效內(nèi)卷化陷阱。破解基層社會(huì)治理內(nèi)卷化的關(guān)鍵在于回歸治理本身，基層治理不僅需要實(shí)事求是、量力而行，更需要緊緊地依靠群眾。

基層社會(huì)治理沒(méi)有必要為了追求創(chuàng)新而進(jìn)行超越于實(shí)際能力之上的改革，社會(huì)治理需要以人民為中心，社會(huì)治理的過(guò)程是政府與人民發(fā)生深刻互動(dòng)的過(guò)程，及時(shí)了解群眾關(guān)心的大事、瑣事，并不必然需要高大上的技術(shù)要素進(jìn)行加持，需要干部深入基層，扎實(shí)做好群眾工作，激發(fā)人民解決問(wèn)題的主體性，并探索其參與社會(huì)治理的有效路徑，從而克服社會(huì)治理的內(nèi)卷化困境。

除此之外，還要進(jìn)一步理順條塊關(guān)系，不僅要提升政府發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力，更重要的是要增加解決實(shí)際問(wèn)題的能力。轉(zhuǎn)型期由于社會(huì)的復(fù)雜變化，既有的條塊關(guān)系在解決實(shí)際問(wèn)題方面存在較多不足。盡管在放管服改革過(guò)程中，過(guò)去居民辦事“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的情況得到有效改觀，但是在政府條塊內(nèi)部，解決問(wèn)題的積極性不高，甚至部門之間互相推諉，利用制度規(guī)則逃避問(wèn)題的現(xiàn)象仍然時(shí)有發(fā)生，這些也是亟待破解以應(yīng)對(duì)基層治理內(nèi)卷化的重要路徑。