“二長八員”： 破解鄉村治理“痛點”

吳春來

如何推進村民自治有效落地，是鄉村振興實現“治理有效”的一道重要課題，也是當前基層治理面臨的重要挑戰。

這一進程中，以村莊能人為組織載體，有效實現村民自治尤為重要。但長期以來，鄉村精英由于缺乏組織平臺，未能充分發揮示范、帶動、引領作用。鑒于此，湖北秭歸縣探索推進“幸福村落”，將村民自治重心建立在自然村一級，通過設立“二長八員”賦予鄉村閑置精英治理主體身份，有效激活村民參與，實現村落自治的良性運轉。

“痛點”倒逼

所謂“二長八員”，二長即黨小組長和村落理事長;八員即村落經濟員、宣傳員、幫扶員、環保員、調解員、管護員、張羅員、監督員。

目前，“二長八員”已經在湖北省內外不少市縣推廣復制，雖然叫法不同，但都推進了當地基層治理水平的提升，為鄉村振興戰略提供了有力的治理支撐。

二長八員的起源地秭歸縣，當初為什么開始這項改革探索呢？

秭歸縣是三峽庫區移民靠后安置的重要縣市，轄12個鄉鎮、6個居委會、186個行政村、1150個村（居）民小組，全縣共有戶籍人口38萬，其中農業人口31萬。二長八員產生于實際的治理需求。自庫區移民安置以來，秭歸山區的農村治理遇到了痛點。

首先是治理單元過大導致治理主體缺位。2001年，秭歸縣進行了“合村并組”調整，行政村平均面積由5.2平方公里增加到13平方公里，治理單元變大，村級治理難以落實。

其次是治理主體乏力導致干部治村疲于應付。據統計，秭歸縣平均每個村干部要負責3.5平方公里面積的村莊，面對567個村民，隨著行政事務的增加，村干部力量被稀釋弱化。

第三是地理條件導致村落治理功能缺失。秭歸縣存在大量散居在高山上的農戶，水電路等基礎設施尚未實現高覆蓋率和有效供給，由于行政村與自然村落的空間距離較大，導致村委會難以及時介入矛盾糾紛調解，種種困境造成“村民不信任村干部，因為村干部從不給村落辦事，也不管（村落的）事”的局面。

秭歸路徑

秭歸縣依托“幸福村落”成立村落理事會，通過制定章程設崗定職，進而選舉能人擔任二長八員。

秭歸的特色，是以村落為單元推進自治組織建設。在劃小自治單元后，秭歸縣各村落均成立了村落理事會。據統計，秭歸縣將1152個村民小組劃分為2055個村落。同時，通過商議制定管理章程，在此基礎上結合村落治理需要設崗定責二長八員。根據村落實際情況，二長八員可一人兼多職。在設崗定職基礎上，各村落以“在村、有能力、自愿服務”為標準，通過無記名投票推選出二長八員。

在完善組織架構的基礎上，各村落村民在二長八員帶領下，通過民主協商、民主決策的方式，制定出符合本村落實情的村落規約。在民意收集上，二長八員不定期收集群眾意見，將反映較多的民聲向上傳遞。同時，通過列席參加村級會議，將民生、涉農等相關政策，以走訪入戶、屋場夜話等形式傳達給村民。各村落二長八員根據自身優勢，對村落內部的鄰里糾紛、家庭矛盾等日常瑣事進行調解;同時通過走訪入戶等方式針對性幫扶村落中的困難群體。

強化自治動能必須要有制度保障。秭歸縣為提升村落自治效能，非常重視二長八員業務培訓。據統計，秭歸縣2018年組織二長八員培訓110場，有效提高了二長八員處理村落事務、帶動村民發展的能力。同時通過規范對二長八員考評打分進行管理。秭歸縣各村兩委對村落二長八員從十個方面進行考核，對分數達到90分以上且無“一票否決”的二長八員授予“優秀理事長”“優秀八員”的榮譽稱號。此外，秭歸縣建立以獎代補機制，實現對治理有序村落的持續性要素保障。秭歸縣對各村落實行“縣—鄉—村”三級評選，并對先進村落理事會及二長八員給與物質獎勵。自2015年起，每年給每村增加2萬元作為以獎代補經費，且由二長八員自行協商分配，以此鼓勵工作積極性。

治理成效

秭歸縣通過在村落設立二長八員，搭建村莊與村民之間的“連心橋”，找到群眾的利益關切點，有效實現了群眾自我管理、自我教育、自我服務。

首先，村民參與治理顯著提升。秭歸縣通過二長八員的帶動，使得參會率達90%以上。峽口村書記說道：“以前在村里開會，大家都不關心，現在村落開會，大家都主動參與。”以往村民較少參與村莊管理，現如今通過二長八員的示范，村民在村落進行公共事業建設時，會主動監督并提出建議。建東村村民說道：“過去村委會的公示欄沒有人看，現在大家不僅會去看，而且發現問題還會提出意見。”在“幸福村落”創建背景下，依托二長八員的組織撬動，多數問題通過群眾自治迎刃而解。陳家壩村各村落通過公益項目“積分制”，有效解決了村落公益無人管的問題，大大提高了群眾的自治效果。

其次，村落社會治理成效顯著。村落通過兩長八員與戶代表民主協商，建立了管水、管路、環保等公益機制，同時制定了村落規約、獎懲規則，有效增強了群眾按規則辦事的意識。以往家戶之間的糾紛由于沒有得到及時化解，導致矛盾積久成怨。如今針對鄰里矛盾，通過二長八員及時調解，有效減少了村民之間的糾紛。如界埡村第一村落兩戶村民因土地邊界問題鬧矛盾十幾年，村落二長八員選出來后，通過理事長和調解員的勸說，半個小時解決問題。此外，村落通過二長八員教育引導群眾摒棄了打牌、迷信等陋習。

第三，村落公共性得以增強。秭歸縣各村落通過激發村民參與積極性，實現了群眾共同參與、共同創造的自我服務。以往村莊公益無人問、無人管，現通過二長八員以身示范，帶動了村民主動參與公益的積極性。各村落通過二長八員帶領村民發展產業，有效提升了村莊集體經濟收入。如2018年建東村村莊集體經濟收入42萬元，相較往年有大幅度提升。同時，建東村書記說道：“以前村莊集體經濟收入年年負債，現在不僅還清了債務，收入還在逐年增加。”以往群眾對村政事務關注度較低，二長八員實行后，通過對政事務進行實時監督，使得村莊治理更為有序。如界埡村在修路期間，兩長八員和質監小組輪流對工程質量和資金使用進行監督，使得工程得以順利竣工。

二長八員的探索，對鄉村治理有多方面的啟示價值。

群眾參與是自治落地的根本動力。農村治理離不開群眾參與，但傳統的村民自治多以村干部治理為主，管理主體較為單一，致使村民參與難以落到實處。鑒于此，秭歸縣各村落通過民選二長八員，帶動群眾，使其成為村落治理主體;同時，二長八員通過問需于民、為民解憂等方式有效激發群眾主動參與熱情，引導其有序參與村落治理。可見，激發群眾主動參與是二長八員實現村落自治的核心要義。

而自治落地，必須依托于有效的組織載體。二長八員作為村落自治的重要載體，在村民自治建設過程中起到了重要的推動作用。而長期以來，鄉村治理單元停留在行政村一級，被認為是一種村干部自治而不是村民自治。為此，秭歸縣各村落以二長八員為抓手，激發群眾自我參與、自我管理、自我監督，最終實現了自我治理。實踐證明，以二長八員為組織載體是推動村民自治有效實現的新路徑。

制度建設，則是自治落地的有力保障。以二長八員激活村民自治的路徑若要長久，需要切實有效的機制作為支撐。秭歸縣各村落對二長八員從制度規范、人員配置、經費供給、監督機制等方面作了全面部署，保障了二長八員辦事有章可循，同時調動了二長八員的積極性和主動性，確保村落自治沿著制度化的軌道運行。因此，以二長八員激活村民自治要統籌協調各項體制機制。