西榆雙核： “強省會時代”轉折？

王倩雅

在陜西省“十四五”規劃中，西安、榆林“雙核”戰略被納入，榆林發展的戰略地位將進一步凸顯。

一石激起千層浪。這意味著，陜西或將從以西安為核心的單核模式轉變為雙核驅動模式。然而，一個西部省份的戰略轉變為何會引發全國性的關注和議論？關鍵在于，它觸發了“強省會時代”城市間競合的敏感神經。

近年來，越來越多省份相繼推出“強省會戰略”，很多省會城市也率先崛起，引領了發展潮流，區域發展因此而進入“強省會時代”。但與此同時，人們對“強省會戰略”的爭議也越來越多，很多人擔憂這樣的發展戰略會導致“一城獨大”的失衡局面，同時過度的傾斜政策也容易引起城市間的齜齬紛爭。在這種背景下，西榆“雙核”戰略會不會成為“強省會時代”的轉折點？

什么是“一市獨大”

這樣的研判并非毫無根據。

2020年11月，《求是》雜志發表了習近平總書記的重要文章《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》，文章指出，中西部有條件的省區，要有意識地培育多個中心城市，避免“一市獨大”的弊端。

但什么是“一市獨大”？過去，人們通常用“經濟首位度”來衡量，即城市經濟總量占全省的比重。一般認為，首位度不超過30%為宜。首位度過大，則不利于區域均衡協調發展。

從2019年省會城市首位度排名來看，超過30%的有8個城市。其中，銀川占比最高，達到54.02%，其后依次是長春50.60%、西寧46.63%、哈爾濱38.56%、成都36.49%、拉薩36.39%、西安36.14%、武漢35.40%、蘭州32.54%、海口31.49%。

然而，排在前三位的銀川市2019年經濟總量僅有2015.57億元，西寧市僅有1338.8億元，長春市也只有5904.1億元，相對而言它們仍然處在欠發達階段，難以用“一市獨大”來形容。因此，單一“經濟首位度”指標并不能說明是否是“一市獨大”。

恰恰相反，在2018 年十九屆中央第一輪巡視中，包括廈門、沈陽、大連、濟南、青島、南京、哈爾濱在內的7座副省級城市，被點名批評“龍頭作用不夠”“中心城市作用不夠”“引領帶動作用不夠”等。這7 座城市中，不僅有省會，也有非省會城市，但毫無疑問都是中心城市。

培育中心城市，發揮中心城市龍頭帶動作用，與避免“一市獨大”是否有矛盾？顯然并非如此。

2019 年，《求是》雜志曾刊文《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》，其中指出，發展動力極化現象日益突出。經濟和人口向大城市及城市群集聚的趨勢比較明顯。北京、上海、廣州、深圳等特大城市發展優勢不斷增強，杭州、南京、武漢、鄭州、成都、西安等大城市發展勢頭較好，形成推動高質量發展的區域增長極。

“經濟和人口向大城市及城市群集聚”是客觀趨勢，“強省會”是“發展動力極化”階段各地自然而然的戰略選擇，因為省會城市一般發展基礎好，更有條件培育成為中心城市。從中央的角度看，并沒有明確鼓勵或制止“強省會戰略”，而是提出要順應中心城市發展趨勢，“推動高質量發展的區域增長極”。

在《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》文章中，對于“區域高質量發展”有更明確的表述：我國各地情況千差萬別，要因地制宜推進城市空間布局形態多元化。東部等人口密集地區，要優化城市群內部空間結構，合理控制大城市規模，不能盲目“攤大餅”。要推動城市組團式發展，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構。

城市發展不能盲目“攤大餅”，這是中央的一貫要求，“多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構”則是最新要求。近年來，中央要求嚴控特大城市規模，特別是北京、上海大力實施城市減量發展和功能疏解，常住人口規模分別要控制在 2300 萬、2500 萬以下。

以北京、上海為參照來看，目前常住人口超千萬的省會城市有成都、武漢、鄭州、西安等，尤其是成都實際管理服務人口已經突破 2000 萬，武漢也將近 2000 萬。

城市人口規模加上經濟“首位度”，二者結合或許能更好地理解什么是“一城獨大”。那些人口規模過大、經濟首位度又高的城市，則需要避免“一市獨大”的弊端。

向左走還是向右走

實際上，四川和湖北早已意識到了“一市獨大”的問題，并且已經采取了行動。

早在 2010 年，湖北就在省政府工作報告中提出“一主兩副”發展戰略，明確了襄陽、宜昌的副中心地位。

湖北省通過支持襄陽、宜昌加強鐵路、公路、航運和城市基礎設施建設，提升城市綜合競爭力和輻射帶動力。10年來，“一主兩副”戰略取得了重大進展。在2019年湖北省城市經濟總量排名中，武漢以1.6萬億元遙遙領先，而襄陽和宜昌緊隨其后，分別為4812.84億元、4460.82億元。3個城市占湖北全省比重近六成，“一主兩副”格局已經初步形成。

在“一主兩副”的基礎上，2017年湖北省又提出“ 一主兩副六極”戰略，六極包括黃石、荊州、荊門、黃岡、孝感和十堰。而在最近出臺的湖北省委“十四五”規劃建議中提出，構建“一主引領、兩翼驅動、全域協同”的區域發展布局，要求進一步做強省域副中心城市，特別是重點解決五千億至一萬億經濟規模和能級的城市支撐問題。

四川省從2018 年開始實施“一干多支”發展戰略。“一干”是指成都加快建設全面體現新發展理念的國家中心城市，發揮帶動全省發展的“主干”作用;“多支”是指打造各具特色的區域經濟板塊，推動環成都經濟圈、川南經濟區、川東北經濟區、攀西經濟區競相發展，成為支撐全省發展的“支點”。

在“一干多支”戰略引領下，綿陽、德陽、宜賓、南充等7個位于四川省“第二梯隊”的城市，近年來競相發展，積極爭創經濟副中心，為全省發展注入了新的動力和活力。

然而，無論是陜西的“雙核戰略”，還是湖北、四川支持省域副中心城市發展，并不意味著“強省會時代”的終結。從目前來看，濟南、福州、貴陽、南寧等城市仍然將“強省會”突出強調，并且作為“十四五”時期的戰略規劃目標。

山東省“十四五”規劃建議中，明確提出濟南實施“強省會”戰略，加快建設國家中心城市。福州提出，“十四五”期間，將通過“強省會”和“強門戶”，爭創國家中心城市。貴州省“十四五”規劃建議中提出，實施貴陽“強省會”五年行動。廣西省也提出，大力實施南寧強首府戰略，高標準建設南寧都市圈，揚起引領全區高質量發展、高水平開放的龍頭。

對于各地的戰略差異，唯有深入理解“我國各地情況千差萬別，要因地制宜推進城市空間布局形態多元化”。中國地域廣闊、各地條件差別很大，不同區域的發展程度也不一，所采取的發展戰略必須因地制宜。

對于各地來說，究竟是“強省會”還是要避免“一市獨大”，并不是一道向左走還是向右走的選擇題。既要大力發展中心城市，也要避免城市盲目“攤大餅”;既要發揮中心城市的引領帶動作用，又要構建“多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構”，這才是高質量的區域協調發展。

為什么是榆林

在人們對“一市獨大”的熱議中，有一個定語往往容易被忽視，即“有條件的中西部省區”。哪些省份符合這樣的前提條件，需要具備什么樣的條件，都是值得深入研究的問題。

從陜西來看，由于南北狹長的空間格局，地理情況復雜，客觀上影響了省會西安對全省的輻射，單靠西安也難以支撐陜西全省的經濟發展。有人認為，西安“一枝獨秀”的單極化發展格局，導致陜西區域發展結構失衡、動力板塊單一，需要培育新的中心城市，榆林的地位就凸顯出來。

榆林位于陜西的最北端，遠在西安的影響輻射范圍之外。同時，近年來榆林的戰略地位凸顯。榆林不僅油氣資源豐富，更是西氣東輸等能源大通道的必經樞紐，對于國家能源安全戰略意義重大。

2020年初，中央財經工作會議部署“黃河流域生態保護與高質量發展”戰略，明確提出推進“黃河‘幾字彎都市圈協同發展”，打造高質量發展重要增長極。這個年輕的國家級都市圈，包括太原、呼和浩特、銀川等3個省會級城市，還有寧夏、內蒙古、陜西、山西等省的多個城市。其中，榆林經濟總量排第一，有望成為龍頭城市引領都市圈發展，推動跨省區域互動協同。對此，陜西省提前布局，提升榆林戰略定位，頗具前瞻性。

從榆林自身來看，近年來榆林發展勢頭強勁，連續超過寶雞、咸陽，成為省內當之無愧的經濟第二城。2019年，榆林經濟總量為4136.28億元，高居西部城市第六位，西部非省會城市第一，甚至超過了山西省會太原。今年前三季度榆林經濟增速高達5.2%，快于西安，居陜西省第一。

作為資源型城市，榆林曾一度經歷煤價暴跌帶來經濟滑坡和信用危機。為了擺脫“資源陷阱”，2017年榆林發出了“榆林十問”：如何加快高端能源化工基地建設，用最少的資源換取最大的經濟社會效益;如何破解資源富集與生態脆弱并存矛盾，走出一條經濟循環發展與生態保護并重的路子;如何優化發展環境，形成資金、人才、信用、生產要素聚集的“硅谷”……

針對十大戰略問題，榆林市委市政府專門成立十個課題組，分別由兩名市級領導負責，深入調研后出政策、定措施、抓落實。3年來，經過大刀闊斧的改革，有效破解了榆林轉型升級亟需解決的問題，綜合實力實現跨越式提升，經濟總量由全國第61位上升至54位。

自身經濟實力的快速增長，加上在全省乃至全國戰略布局中占據重要地位，這或許是榆林能成為“一核”的答案。