努力把矛盾風險化解在萌芽狀態

杜柏仁

“禮之用，和為貴”，確保社會和諧穩定、人民安居樂業，是中華法治文明的永恒追求。非訴優先，多元參與，完善社會矛盾糾紛多元預防化解機制，努力把矛盾風險化解在基層和萌芽狀態，是堅持和發展新時代“楓橋經驗”，貫徹落實習近平法治思想的重要體現和實現途徑。2月26日，市十五屆人大常委會第二十九次會議表決通過《上海市促進多元化解矛盾糾紛條例》，自今年5月1日起施行，條例的實施將為本市加強訴源治理，推動矛盾糾紛源頭化解開創新的局面。

當前我國正處于社會轉型期和矛盾糾紛高發期，國家層面尚未有多元化解矛盾糾紛的立法，制定地方性法規，促進本市社會矛盾糾紛化解，就成為必然選項。市人大常委會注重法治引領，積極主動作為，堅持人大牽頭，立法主導，會同市司法局和市高院于2019年、2020年連續兩年對促進多元化解矛盾糾紛地方立法開展廣泛深入調研。自啟動調研至提交一審，市人大監察司法委赴全國人大聽取指導1次，向常委會領導作專題匯報2次，召開工作推進會6次，作專題研究近10次，召開市委市政府有關部門、法院系統、街鎮司法所、有關社會組織、機構以及專家學者座談會10余次。蔣卓慶主任專門聽取立法工作匯報，并于2020年12月下旬率部分常委會組成人員、市人大代表赴楊浦區視察調研，要求按照委員和代表所提建議，對條例草案作進一步修改完善，確保條例真正為本市加強多元化解矛盾糾紛工作提供有效管用的制度支撐。一審后，市人大常委會法工委廣泛征求各方意見，莫負春副主任率市人大法制委、常委會法工委赴基層法院開展實地調研，詳細了解矛盾糾紛化解工作情況，進一步聽取意見建議。

把非訴解紛機制挺在前面

就目前全國各地的情況看，矛盾糾紛解決過度依賴訴訟的情況普遍存在。本市法院一審民商事案件受案量連續多年居于高位，2019年達55萬余件，且還處于持續攀升之中。但同期來看，全市受理人民調解案件30萬余件，受理仲裁案件6000余件，受理行政復議案件1.4萬余件，作出行政裁決決定70件，其他非訴訟方式解紛能量有待進一步釋放。

主要采用訴訟方式解決糾紛，加劇了司法資源緊張矛盾，也加劇了社會關系的對抗，增加了解紛息訴成本。針對這一現實情況，條例貫徹落實習近平總書記將非訴訟糾紛解決機制挺在前面的指示精神，探索建立“非訴化解在前，法院立案在后”的解紛機制和流程，用專章或者專節規定了調解、行政裁決、行政復議和仲裁這些非訴訟化解方式參與解紛，力求激發非訴訟解紛方式的能量，調動和發揮調解等多種力量和資源參與解決矛盾。

條例不但規定了“和解、調解優先和預防與化解相結合，注重實質性解決爭議”兩項基本原則，同時也規定“本市推動基層人民法院依法對家事糾紛、相鄰關系糾紛、小額債務糾紛、勞動糾紛、消費者權益糾紛、交通事故糾紛等適宜調解的案件，探索實行調解程序前置”，還規定“人民法院在登記立案前當引導當事人優先通過非訴訟爭議解決中心或者多元化解矛盾糾紛信息化平臺選擇調解組織先行調解，或者委派特邀調解組織、特邀調解員進行調解”。

打通多元化解“斷頭路”

現階段，我國社會矛盾呈現易發多發、復雜多元等特點，糾紛源于各個領域，原因多種多樣，訴求有所不同，但統一的多元化解矛盾糾紛機制尚未有效建立，各種化解手段缺乏整合，缺少銜接、各自為戰、單打獨斗，“法治斷頭路”較多。市民群眾發生矛盾糾紛后，訴求表達、利益協調和權益保障機制的銜接、協作不暢通，市民