新規下，航空服務面臨哪些挑戰
——《公共航空運輸旅客服務管理規定》政策解讀

文/ 房范

日前，《公共航空運輸旅客服務管理規定》（以下簡稱《規定》）正式出臺，并將于2021年9月1日起正式實施。

此前的《中國民用航空旅客、行李國內運輸規則》和《中國民用航空旅客、行李國際運輸規則》，與目前的社會環境、經濟狀況、旅客需求均產生極大差異，確實需要新的規范和標準來滿足市場需求。

新形勢下民航客運需要新規范

近年來，民航運輸得到快速發展，民航已成為社會大眾出行的主要方式之一。國民經濟的發展有力地推動民航的發展，尤其互聯網大數據的浪潮把民航推向高質量發展的快速通道。人民群眾對民航服務種類、服務范圍、服務能力和服務水平的要求也越來越高。交通運輸部高度重視客運服務監督管理工作，著力強化服務規范意識和服務質量管理能力，創新服務手段和服務技能。

為進一步規范國內國際旅客、行李運輸秩序，有必要在總結近年來旅客運輸服務和消費者權益保護工作經驗的基礎上，對原民航總局發布的《中國民用航空旅客、行李國內運輸規則》和《中國民用航空旅客、行李國際運輸規則》整合修訂為《規定》，將規范的重點聚焦在提升民航服務質量、保護消費者合法權益上，從管理的角度，對民航旅客運輸服務質量作出規范，增強人民群眾對民航服務的滿意度和獲得感。

新規定對保護旅客權益的新要求

《規定》明確了對提供公共航空運輸旅客服務的相關市場主體的總體要求。一是明確了承運人的義務。包括制定、公布、修改、備案運輸總條件的具體要求，以及對其航空銷售代理人、地面服務代理人的督促和備案責任。二是規定了航空銷售網絡平臺經營者對其平臺內航空銷售代理人的核驗義務與督促責任，以及處理旅客與平臺內航空銷售代理人的投訴糾紛義務。三是規定了機場管理機構對地面服務代理人和航站樓商戶的管理要求和督促責任。四是規定了航空信息企業對其相關信息系統功能的完善責任。

在聚焦客票銷售、客票變更和退票等關鍵環節，切實保護消費者合法權益。一是規定了承運人及其航空銷售代理人訂票時的主要服務信息告知、運輸總條件告知、出票后的信息告知等要求，更好保護旅客的知情權。二是針對客票變更和退票環節旅客投訴反映較多的問題，明確了各情形下的變更和退票原則性要求，并明確了退款期限，進一步提升旅客的出行體驗。

廣州民航職業技術學院副教授綦琦認為，民航業相關行業監管采取業務時效監管或者辦結日期督查等方式，將極大提升行業監管效率并以此促進我國民航服務質量整體提升。當然，這從業務流程、相關制度、響應能力等方面給航空公司提出了更高要求。

《規定》還將優化旅客的乘機和行李運輸環節體驗，保障旅客高效出行、便捷出行、安全出行。一是明確了機場管理機構在服務保障設施設備、標識指引等方面的責任和義務，為旅客乘機提供最大便利。二是明確了承運人及其地面服務代理人、機場管理機構對旅客乘機信息的告知義務，方便旅客按時乘機。三是要求承運人和機場管理機構針對旅客突發疾病等情形制定應急處置預案，保護旅客生命健康。四是規定了相關各方對旅客行李的監控及保護責任，以及承運人對旅客行李的運送要求和行李延誤、丟失、損壞時的處理要求，提高行李運輸質量，保護旅客財產權益。

民航局運輸司司長于彪表示，為了充分發揮企業自主性和釋放市場活力，本次修訂對以往企業服務規定過細、管得過死的條款進行了較大幅度的刪減和調整?！兑幎ā穭h除了關于行李尺寸、重量、免費行李額、逾重行李費等“一刀切”的規定。

另外，《規定》對暢通旅客維權渠道，加強對旅客投訴處理的閉環管理，切實維護旅客合法權益作出了新要求。一是強化相關市場主體的投訴處理能力要求，規范投訴處理流程和時限，健全投訴反饋機制，提高旅客投訴處理的效率和質量。二是明確民航局消費者事務中心受民航局委托統一受理旅客向民航行政機關的投訴，要求其暢通投訴渠道，提高服務效能。

在3月15日舉行的民航局新聞發布會上，民航局介紹了近日頒布的《公共航空運輸旅客服務管理規定》?！兑幎ā返某雠_是基于怎樣的背景，將對各市場主體及旅客產生哪些切身的影響？針對這些問題，于彪代表民航局運輸司進行了解讀。

此次新版《規定》的出臺是基于怎樣的背景？

于彪：《中國民用航空旅客、行李國內運輸規則》和《中國民用航空旅客、行李國際運輸規則》是規范承運人旅客運輸行為、保護旅客合法權益的重要依據。兩部規章分別制定于1996年和1997年，自實施以來對維護航空運輸市場秩序，促進民航業發展發揮了重要作用。

隨著民航運輸業的快速發展，民航已成為社會大眾出行的主要交通方式之一，旅客對民航服務種類、服務范圍、服務水平的要求越來越高。同時，民航國際化進程加快，新的業務形式和運營模式的推廣應用，使得我國航空客運市場發生了重大變化。為順應新時代、規范新現象、解決新問題，在總結近年來旅客運輸服務和消費者權益保護工作經驗的基礎上，出臺《公共航空運輸旅客服務管理規定》，以進一步規范國內、國際旅客運輸秩序，保護消費者合法權益，滿足新形勢下的監督管理需求。

20多年間，中國經濟社會發展突飛猛進，民航客運市場也產生了巨大變化。那么此次《規定》中有哪些主要的變化？

于彪：時代在變化和發展，我國航空客運市場也隨之發生了重大變化，規章理應與時俱進，適應民航運輸新發展。

從適用主體來說，原有規章中的適用主體僅包括國內承運人、銷售代理人和地面服務代理人。本次修訂擴大了適用范圍，增加了機場管理機構、航空銷售網絡平臺經營者、航空信息企業等與旅客服務有關的市場主體，并明確了其義務和責任。此外，《規定》還將外國航空承運人、港澳臺地區航空承運人在我國境內的經營行為也納入規制范疇，填補了立法上的空白。

從業務要求來說，原有規章對國內、國際運輸規則分別規定、分開管理的模式，已不能滿足民航國際化發展新形勢下的管理需求。本次修訂突出了民航國際化發展戰略，首次對國內、國際航空運輸旅客服務規則進行了統一，實現了國內、國際運輸旅客服務管理模式的一體化。在保護旅客合法權益方面，《規定》對國內承運人、外國承運人、港澳臺地區承運人一視同仁，既沒有非國民待遇，也沒有超國民待遇。

從規范重點來說，原有規章制定于民航發展初級階段，以較大篇幅對定座、購票、票價和乘機等環節進行了詳盡規定。隨著經濟社會的發展，社會關注的重點已經不再是運輸流程，而是消費者權益保護。本次修訂聚焦旅客權益保護，對客票銷售、退改、行李運輸等易于產生糾紛的關鍵環節提出了明確要求，對網絡銷售客票、電子登機憑證、聯程航班、超售等民航新業務形式進行了規范，更好地保護旅客的知情權、選擇權和索賠權。

民航票務服務是旅客關注的焦點之一。《規定》中有哪些具體的規定來提升旅客滿意度？

于彪：客票銷售環節是旅客體驗民航服務的第一接觸點。《規定》著力于規范客票銷售行為，優化旅客購票環境，重點對承運人客票銷售環節的告知義務進行了明確，充分保護旅客知情權。特別是針對網絡購票環境，《規定》要求承運人及其航空銷售代理人要在旅客購票時，明確告知航班信息、運輸總條件、客票使用條件、餐食情況、行李運輸規定等主要服務信息；出票后還要將客票有效期、出行提示信息等重要信息告知旅客。

針對機票退改簽的痛點問題，為避免承運人濫用強勢地位，保護旅客合法權益，《規定》按照旅客“自愿”和“非自愿”兩種情況，分別對不同情形下的客票變更與退票工作提出了原則性要求。明確旅客非自愿退票和因承運人原因導致旅客非自愿變更客票的，不得收取退票費和變更費。同時，針對民航退款速度慢的突出問題，增加了關于退款時限的規定，要求承運人及其航空銷售代理人在收到旅客有效退款申請之日起7個工作日內辦理完成退款手續。需要指出的是，《規定》的條款是必須達到的最低要求，我們鼓勵承運人和航空銷售代理人為旅客提供更好的服務。

在旅客乘機環節方面，《規定》有哪些提升旅客出行體驗的相關舉措？

于彪：近年來，旅客因各種原因誤機、錯乘、漏乘等情況時有發生，導致旅客乘機體驗不佳?！兑幎ā吩诼每统藱C這一重要環節，要求機場管理機構要在旅客乘機流程關鍵區域設置清晰準確的標志標識指引，為旅客乘機提供最大便利；要求承運人、地面服務代理人、機場管理機構在登機口、登機時間等旅客乘機信息發生變更后及時告知旅客，方便旅客按時乘機；要求承運人和機場管理機構制定針對旅客突發疾病、意外傷害等情形的應急處置預案，最大程度保護旅客生命安全。

《規定》如何平衡政府與市場的關系？

于彪：十八大以來，黨中央、國務院號召各級政府加快職能轉變，充分發揮市場機制的決定性作用，“簡政放權、放管結合”已成為現代政府治理能力建設的核心內容。本次修訂將以往對承運人服務規定過細、管得過死的條款給予了較大幅度的刪減和調整，同時對涉及旅客權益保護的事項進行了重點規范。

我們以行李運輸為例。一方面，《規定》刪除了關于行李尺寸、重量、免費行李額、逾重行李費等統一規定，承運人可根據企業經營特點自行制定相關標準并對外公布，以充分釋放市場活力，發揮承運人的主動性、積極性和創造性。另一方面，《規定》進一步強化了行李運輸管理制度，要求承運人、地面服務代理人、機場管理機構建立托運行李監控制度，防止發生行李運輸問題，并重點對行李延誤、丟失、損壞等情形下的處置要求進行了明確，以充分保護旅客財產權益。

《規定》中新增“航班超售”一章。那么如何具體規范超售處置工作，保護旅客合法權益？

于彪：超售是國際民航界的通行做法，既可滿足更多旅客的出行需要，也可避免座位虛耗。但目前，很多承運人在超售后的處置不夠規范，旅客爭議較大。為解決服務痛點問題，《規定》新增“航班超售”一章，在借鑒歐美先進經驗的基礎上，對超售時的信息告知、征集自愿者程序、優先登機規則、被拒絕登機旅客賠償等進行了明確規定。特別是強調承運人或者其地面服務代理人應當在經征集自愿者程序未能尋找到足夠的自愿者后，方可根據優先登機規則確定被拒絕登機的旅客，以最大程度減少旅客被拒絕登機。同時，《規定》還對旅客被拒絕登機后的證明出具、客票退改服務、賠償等后續處置工作提出了具體要求。

2019年3月，民航正式開通12326服務質量監督電話?！兑幎ā分羞€有哪些暢通旅客維權渠道的措施？

于彪：投訴是旅客最重要的救濟渠道?！兑幎ā愤M一步強化了市場主體的投訴處理能力要求，規范了投訴處理流程，進一步健全了投訴反饋機制。此前，外國承運人和港澳臺地區承運人的投訴處理時限為20個工作日，遠高于國內承運人。本次修訂明確所有被投訴企業的投訴處理時限均為10個工作日，確保對國內外運行主體的管理一視同仁。

此外，《規定》統一了民航行政機關受理投訴的渠道，并對民航服務質量監督電話、民航服務質量監督平臺、民航投訴信息整合等方面提出了明確要求，從而實現旅客投訴的閉環管理。