加快城市大腦建設促進“數字廈門”創新發展

蘭劍琴

當前，城市大腦建設已成為構建推動經濟高質量發展的體制機制、再創營商環境新優勢、引領數字時代政府改革與治理能力建設的著力點和突破口。建設城市大腦是建設“數字廈門”的重要內容，是提升廈門市未來核心競爭力的重要途徑，廈門加快打造城市大腦，能讓城市運轉更聰明更智慧。

廈門城市大腦建設基礎

廈門的城市大腦雖然正處謀劃啟動階段，但廈門信息化建設起步早，在社保服務、就業服務、交通服務、公共安全、寬帶網絡設施及網絡安全等領域具有較高建設水平，走在全國前列，建設城市大腦基礎良好。

1.信息基礎設施逐步完善

（1)網絡基礎設施

廈門市已實現行政村100%建成全光網，全市FTTH光纖覆蓋率達100%，100M以上寬帶用戶占比超過70%，建成高水平光網城市。企業寬帶和專線平均速率42Mbps，比增20%。持續推進寬帶網絡提速降費，取消移動流量漫游費，降低移動流量資費超過60%。廈門市啟動了國內首個“寬帶地圖”建設，建立全市寬帶基礎網絡圖形數據庫。全市累計建設窄帶物聯網（NB-IoT)基站3193個，實現全城覆蓋。建成5G基站超4000個，實現島內室外區域基本覆蓋和島外中心城區及重要室外核心區域覆蓋。廈門加快工業互聯網標識解析綜合型二級節點建設，爭取作為國家工業互聯網布局華南地區的重要支撐。

（2)數據中心

中國電信海峽通信樞紐中心按中國電信五星IDC標準設計建造，打造T3國際標準，擁有4000G主干鏈路；2020年鯤鵬超算中心落地廈門電信海峽通信樞紐數據中心，可滿足人工智能、基因測序、氣象環境等多個高性能計算場景需求。閩西南地區最大的數據中心中國移動（福建廈門)數據中心于2021年竣工，聯合軟件園三期動漫基地、馬巷數據中心等兩座數據中心，共同構建廈門移動同城三大數據中心，成功引入阿里、騰訊、字節跳動、嗶哩嗶哩、金山云、獨創及圖紀等互聯網企業。

（3)市場主體

廈門著力打造“芯—屏—端—軟—智—網”新一代信息技術產業體系，2020年電子信息產業產值5000億元，平板顯示、計算機與通訊設備、軟件和信息服務業等3條產業產值超千億元，集成電路高速增長。三五互聯、易聯眾、億聯網絡、美亞柏科及羅普特等本土高技術龍頭企業相繼在A股上市。四三九九、吉比特等4家企業入選“2020年中國互聯網百強榜”，獲評企業數全國第五；信息集團、億聯、吉比特等3家企業獲評“2020年全國軟件競爭力百強”，獲評企業數全國第六。

2.智慧政府建設加快推動

（1)政務數據庫建設加快

各部門政務信息系統應用不斷深化，“多規合一”、“公共信用信息平臺”、“城市公共安全管理平臺”及“社區網格化平臺”等信息化平臺建成使用。廈門建成了人口、法人、空間、視頻和信用等基礎資源庫，匯聚了來自70個部門近8.7億條數據。通過政務云平臺，采用虛擬機技術，部署了超過200個應用系統，掛接各類服務資源600多個。建設廈門市大數據開放平臺，第一批開放數據集超過700個、服務接口超過300個。

（2)政務協同步伐加快

廈門著力打造城市信息資源協同共享的信息樞紐中心，整合各類“掌上辦”事項，構建跨部門、跨層級、跨區域的一體化自助終端體系。全面推行“一窗通辦，集成服務”，在省網上辦事大廳可以提供598項“一件事集成套餐”服務。60個審批服務事項實現“秒批秒辦”。“全流程網辦”成為疫情期間辦理政務服務的主要模式，辦理事項達到1107項，位居全省第一。在全國首創廈門“e政務”便民服務站，此項目榮獲“2020政府信息化管理創新獎”。

3.民生服務數字化顯著提升

（1)智慧健康

建立全市通用的電子健康檔案，統一全市預約掛號平臺、醫療云，推進數字化醫院建設，建立全市統一的預交費通用共享服務平臺、分級診療協作平臺，僅“個人健康檔案”一項就可以為患者每年節省超過2000萬元的診療費用。廈門在乳腺、肺結節、兒科智能輔助診療等方面已進行人工智能的實踐，搭建“大數據+AI”科研應用平臺。

（2)智慧交通

建成移動支付暨用戶資源管理平臺、綜合出行平臺，深化智能公交系統應用，建設智能誘導系統等。對重點路段開展了紅綠燈聯網聯控改造，道路通行效率提高1.5倍，交通事故遠程定責定損服務定責定損發現率達到了76%、快處率達到了61%，交通大數據分析形成了進出島和節點要道的通行量及效率，為處置擁堵問題提供了可能性。

（3)智慧教育

“三通兩平臺”實現全覆蓋，2020年升級廈門數字學校平臺，建設網絡微課程9094門，平臺總訪問量超1億次。啟動教師信息技術應用能力提升工程2.0，評選43所智慧校園達標學校，遴選100所中小學建設186個人工智能實驗室，完成對信息化預算項目評審36個場次。充分利用廈門“i教育”綜合服務平臺，強化政務信息整合共享，積分入學、小學報名、學費繳交及學生資助等事項均實現網上辦理。

（4)智慧社保

全國首創基于醫保電子憑證的全流程刷臉診療服務和新生兒醫保參保報銷秒批服務；全省率先實現醫保服務協議線上網簽和線上代開藥功能；通過部門間信息共享，優化社保業務流程，實現了生育保險待遇和外來人員失業保險待遇的自助辦理；通過就業失業登記全程網上經辦，實現足不出戶完成就業失業登記；廈門被列為首批國家醫保智能監控示范點，2019年節約和挽回醫保基金8億余元。

（5)其他民生應用

“廈門市民卡”APP是“i廈門”服務體系重要組成部分，實現了“一碼多用”、“多卡合一”、“虛卡實用”的服務模式，有效推動廈門市民生服務匯聚，打造線上線下相結合的便民生態，用戶數已超過200萬人。“廈門市民卡”App集成了16個部門、28類事項、90種應用服務，實現社保卡、醫保卡等15張卡的虛擬化業務接入和掃碼乘公交、BRT、地鐵、輪渡和進旅游景區等10大民生高頻應用場景。

廈門城市大腦建設需努力解決的問題

廈門信息化建設起步早，但城市大腦建設步伐較慢，和上海、杭州等先進城市相比較，差距較大。根據綜合性評價，廈門比較落后的領域有信息資源開放共享和開發利用、城市管理、城市服務等。城市大腦是建設新型智慧城市的核心和前提，廈門城市大腦建設需努力提升以上領域。

1.體制機制有待理順

廈門目前還尚未正式成立城市大腦建設領導小組，數據治理小組力量單薄；市大數據局因級別及人員配備等因素，“拳腳施展不開”；市大數據局、信息中心及大數據公司在數據管理職權上的劃分有待進一步明晰；城市大腦建設的投入機制尚未明確。和信息化、智慧化相關的一些工作，廈門市級和省、國家一級牽頭的部門不一致1，部門之間的溝通協調機制尚未明確。科技與體制機制創新不匹配，往往認為技術可以解決一切問題，對技術的依賴遠遠大于對體制機制方面的創新驅動。

2.信息孤島仍較突出[1]

公共信息資源社會開放率、信息資源部門間共享率及政企合作對基礎信息資源的開發率不高。廈門信息開放全國排名已從20多名下降到50多名。主要原因：一是目前廈門沒有專門管理數據的機構，二級機構的推動力非常有限；二是廈門早期信息化程度高，部門自建系統多，現在反而成為打通數據的桎梏；三是“條條”的部門數據很難共享，往往要先立法才可能進行開放，加上部門及企業利益問題，數據開放意愿不高。

3.精準治理有待提升

廈門市政管網管線智能化監測管理率低、綜合管廊覆蓋率低、重點用能單位在線監測率低、園林綠化信息化和精細化管理水平不高。主要原因：一是政府、企業、民間組織職能邊界不清晰，政府職能部門有權但是避責，非政府組織無權但要擔責；二是治理的條鏈長、層級多，相應機制不明朗，治理效率不高；三是治理的精細化程度不夠，比如就人口數量，公安、衛健、民政等部門的統計結果大不相同。

4.市民智能體驗不足

國家委托第三方對廈門市民開展了智慧城市體驗調查，廈門僅得69.85分（滿分為100分)。主要原因：一是缺乏秉承以人為本的理念的頂層設計，頂層設計的重要任務是為城市建設規劃可以大幅提升市民獲得感的服務鏈；二是智能化體驗不均衡發展，廈門的醫療及城市安全方面做得不錯，但在其它領域群眾的獲得感和滿意度不如醫療方面高；三是重視軟硬件投入，市民溝通參與不夠。

5.數據標準有待加強

廈門先行一步領域未能及時與國家標準進行銜接，導致先行領域的建設標準未能更多上升為國家標準、規范。廈門城市大腦建設起步晚，而城市大腦建設標準涉及面廣，包含頂層設計標準，神經元分類、功能、編碼、空間位置、權限關系標準，技術框架標準，云反射弧技術建設標準和運行安全標準等，廈門城市大腦建設標準尚未制定。

加快廈門城市大腦建設對策建議

加快廈門城市大腦建設，要運用現代信息技術，加強各類市政設施智慧化管理，建立綜合性城市運行管理數據庫，實現多源信息整合和共享應用，構建城市管理“超級大腦”，打造全市城市綜合管理服務平臺，構建全方位、全覆蓋、無縫隙管理體系，全面提升城市管理精細化、智能化水平，增強城市綜合承載能力和居民獲得感。

1.創新體制機制，形成城市大腦建設的強大合力

（1)組織領導體制

①組織領導機制

把城市大腦建設納入“一把手”工程，盡快成立廈門城市大腦建設工作領導小組，研究部署、統籌推進城市大腦建設。廈門市城市大腦建設工作領導辦公室設在市大數據局，成員單位包括工信、發改部門等。提高市大數據局行政級別，增加編制補充人員，采用聘任制方式廣納大數據專才。同時成立工作專班，包括綜合支撐組和業務應用組，明確相關責任部門和工作完成時限。

②規劃引領機制

按照“1+M+N”的總體框架，即1個智慧總平臺、M個功能分平臺、N個運用場景，加快制定出臺城市大腦總體規劃和三年建設行動方案。將規劃的落地實施納入市政府重點督查考核內容，建立考核評價體系，發揮專家評價、媒體監督和第三方評估作用，加強結果運用，督導激勵各級各部門各單位落實責任分工，分步推進規劃項目落地實施。

③項目統籌機制

實行城市大腦建設項目全口徑審核備案制度，全市通用硬件、視頻會議、跨部門信息共享和應用系統不準獨立搭建。任何信息平臺的經費撥付以信息開放為前提，城市大腦領導小組統籌協調，共同嚴格把關，從源頭上杜絕“信息孤島”產生。

（2)管理運營機制

①大數據管理運營體系

讓廈門大數據有限公司真正作為大數據新基建基礎設施建設運營機構。數據是第五大生產要素，廈門大數據公司的屬性為公益性質的國有企業，如同廈門水務、公交集團等公司。因數據安全涉及國家安全，由市政府直接委派廈門大數據有限公司負責廈門公共數據資源的一級開發。

②城市大腦建設運營體系

城市大腦公司依托大數據，提供城市大腦中臺建設運營服務，賦能智慧城市典型應用，包括一網通辦、智慧交通、信用社會等。政府定期提出應用場景需求，采用政府購買服務的方式鼓勵社會力量參與N個場景開發，加強招商引資，引進國內頭部企業，像基礎設施與華為、浪潮的合作，平臺服務與阿里、騰訊的合作，業務應用與美團、攜程的合作，推動城市大腦周邊產業的應用和發展。

③區域合作機制

預留廈漳泉都市圈、閩西南協同發展區、海峽西岸等省內合作的端口，謀劃廈漳泉都市圈、閩西南協同發展區等城市大腦發展規劃，優化營商環境、實現數據共享，助推區域一體化發展。待時機成熟之時，再考慮與北邊的長江經濟帶、南邊的粵港澳大灣區合作的可能性。

（3)政策保障機制

①政策法規

利用特區立法權，推進大數據融通采集、共享開發、權屬交易、安全管理及隱私保護等相關立法工作。研究制定支持城市大腦建設的人才、財稅、土地等政策措施。成立行業聯盟、企業互助會等，形成城市大腦良好的成長氛圍。相關職能部門加強銜接國家部際推進工作組和國家部委的工作部署，積極參與國家標準的制定工作，在更多領域爭取國家的試點、示范，爭取讓更多的廈門經驗成為示范，在全國推廣。

②資金保障

大數據主管部門每年將城市大腦建設運營服務的有關費用納入其部門預算。給予城市大腦示范試點專項資金補助，積極推動領導駕駛艙、疫情防控、交通及營商環境等基礎條件好、應用需求突出的領域的深度應用推廣。

③人才保障

創新城市大腦人才的引進、培養和使用機制，把亟需的復合型、高技能人才納入廈門緊缺人才目錄，拿出專項的行政和事業編制，吸引國內外一流人才。鼓勵引導高校院所、社會力量聯合成立城市大腦研究院，成立城市大腦專家咨詢委員會，培育城市大腦研發基地。

2.整合數據資源，優化城市大腦建設的要素配置

（1)加強公共數據資源匯聚

優化完善政務數據資源目錄，編制事業單位和公用企業數據資源目錄。加強數據質量管控，健全完善問題數據全流程網上處理糾錯機制，做到“一數一源、一源多用”，保障數據準確性、完整性、可用性和實效性。完善人口、法人、自然資源和空間地理、電子證照、社會信用等基礎數據資源庫，分期分批建設涉及基本公共服務眾多領域的行業數據庫。

（2)推動數據資源共享開放[2]

全面推進政務數據在政務服務事項中共享應用，減少數據重復采集，有效支撐政務服務“一網通辦”。聚焦教育就業、醫保社保、衛生健康及便民服務等民生服務領域的堵點難點問題，擴大數據共享應用范圍，加強行政審批、公共服務、現場執法領域電子證照推廣應用。制定公共數據資源開放目錄清單，依法有序向社會開放與民生緊密相關、社會迫切需要、產業發展亟需的重要領域公共數據資源。建立完善自然人“一人一檔”和法人“一企一檔”對象庫，通過閩政通App面向本人和本單位開放。

（3)推進數據資源開發利用

成立具有公益屬性、公司化運作的市級公共數據資源一級開發機構，處理數據的確權、清洗、挖掘等。開發上線市公共數據資源開發服務平臺，提供面向企業、科研院所、社會機構的場景化公共數據建模、分析、挖掘等基礎服務和應用環境支撐。做好民意調查，開發老百姓期盼的應用場景。依托數字中國創新大賽開展系列數據應用競賽，推進數字技術、產品創新應用。探索建立公共數據開發技術相關標準和指標體系。

3.搭建平臺框架，加快城市大腦建設的系統集成

（1)1個智慧總平臺

1個智慧總平臺包括“一中樞”、“四中臺”、“一視頻”。“一中樞”即中樞系統，建設全市一體化數據中心，為全市“數字產業化、產業數字化、城市數字化”提供算力、存儲等服務，負責為“一批場景”聯通各區和行業的實時數據，從而完成場景及駕駛艙的功能。“四中臺”即感知中臺、數據中臺、AI中臺和業務中臺，中臺與前臺、后臺相對應，是系統中被共用的中間件的集合，中臺的一個核心就是共享性。“一視頻”即城市視頻平臺，負責采集分析視頻信息，并傳輸給“一批應用場景”和“領導數字駕駛艙”，廈門先期運用公安部門的公共安全平臺實現視頻功能。

（2)M個功能分平臺

M個功能分平臺包括綜合平臺、決策平臺、安全平臺等。一是綜合平臺。通過物聯設施收集各類數據，在數據標準體系下，智能交換各類數據。二是決策平臺。利用人工智能技術，打破數據壁壘，挖掘數據內在關聯，特別是對應急事件的快速預警與處理，為政府提供智能化的決策支持，為民為企提供智能化的高效服務。三是安全平臺。安全是底線，為綜合平臺和決策平臺提供基本保障，在存儲、云、個人隱私及業務系統等方面采取有效的安全策略。

4.深化場景運用，推動城市大腦建設的惠企利民

（1)城市大腦政府管理應用

①城市大腦的經濟應用[3]

利用城市大腦比對政務數據和社會數據，進行月度、季度、半年及年度經濟運行分析。運用產業地圖、產業畫像，對廈門重點發展的產業鏈群進行業態、需求、項目等產業分析。運用企業畫像和風險模型，審查商事主體背景，做好項目的風險評估及在線審批。對政策扶持進行全生命周期監控，進行優勢產業分析，適時做好產業結構調整及招商引資方向評估。運行效能監察、解決就業情況、產業貢獻評估，對項目結果進行智慧化考核，開展精準招商，促進智慧園區建設。

②城市大腦的政務應用

深化“放管服”改革，全面開展電子證照應用，探索電子證照與實體證照融合、管理統一、并軌運行的新模式。依托5G網絡通信技術，打造綜合性政務服務板塊，建成覆蓋廈門的整體聯動、部門協同、一網辦理的數字政府服務“一網通辦”平臺，逐步實現在審批、監管、服務等場景下的智能化應用。運用互聯網、大數據等技術，優化稅收系統，打造智慧稅務。

（2)城市大腦公共服務應用[4]

①城市大腦的教育應用

建設廈門教育云平臺，建成教育資源庫，促進教育資源共享，為市民和全體師生提供數據互聯互通服務。繼續夯實“三通兩平臺”，寬帶網絡校校通實現提速增智，優質資源班班通和網絡學習人人通實現提質增效，教育資源公共服務平臺和教育管理公共服務平臺實現融合發展。全面推進智慧校園建設，培育新時代教育信息化應用示范學校，開展創客、人工智能、虛擬仿真實驗室及STEAM教學等智能化教學融合應用研究。

②城市大腦的健康應用

改造提升區域全民健康信息平臺，實現醫療業務應用協同和大健康數據互通互享目標。加快健康系統特色應用，推動區域醫療健康數據整合和共享，實現資源的集約化管理。完善全人群、全生命周期的市民電子健康檔案，打通保險、藥品、衛生等數據，提供智能診斷和個性醫療服務。加大對重大疾病、康復、中醫、護理和健康管理等重點領域大數據研究，構建全面健康應用，推動居家養老助殘全覆蓋。

③城市大腦的交通應用

加強涉及交通的多部門信息歸集共享，建設集感知、傳輸、管理、服務和充電為一體的新一代智能交通管理系統。構建出行即服務（MaaS)的交通體系，以地鐵接駁、樞紐集散、交旅融合等服務場景為試點，建設智慧出行服務平臺，實現旅客“一站購票”與無縫出行服務。推動智能試點BRT-5G車路協同系統，深度應用5G、AI、智能網聯等前沿技術，打造統一的公交大腦。

④城市大腦的文旅應用

加強有關旅游的各政府部門信息匯集，加快吃、住、行、游、購、娛等旅游六要素數據共享，整合成文旅信息服務平臺。用新一代信息技術為文旅融合發展提供強大動力，激發文旅業在生產方式、產品形態、消費模式及營銷模式等領域全方位革新，推動文旅業加速向數字化、網絡化、智能化轉型升級。

⑤城市大腦的環保應用

政府通過城市大腦，集成環評、污染源、排污和投訴等數據，智慧監測空氣、水、固廢、化學品、噪聲及核輻射等污染。企業通過城市大腦準確掌握自身的“三廢”數量，公眾則通過城市大腦了解環境狀況。城市大腦讓環境監管能夠更精準化、環境決策能夠更科學化。

⑥城市大腦的市政應用

加強道路、排水、防洪、照明、生活垃圾、公共娛樂及文明建設等市政基礎設施的數字化、信息化建檔建模，強化市政領域的數據歸集，推進業務平臺協同共治，實現監測、養護、預警、評價及監管的精細化和智能化。

（3)城市大腦社會治理應用

①數字孿生治理運用

初步建立全局視野、精準映射、虛實交互、模擬仿真和智能干預的數字孿生治理體系[5]，讓GIS、BIM、CIM、IoT平行發展、相互作用，模擬物理世界的對象和運轉流程，實現城市數字的可視化，全面提升社會管理和治理水平。

②城市大腦的平安應用

深化推動“雪亮工程”建設，建成一批物聯網識別管控、多卡融合、位置信息服務及視頻能力服務等物聯網支撐于運營公共平臺，構建多級共享共用、數據互聯互通，精心打造家安工程、路安工程、食安工程、業安工程和心安工程。

③城市大腦的城管應用

建設完善廈門城市綜合管理服務平臺，努力實現公安、生態環境、建設、交通、市政園林及城管執法等部門的數據融合、業務協同、治理聯動。打造智能巡檢機器人戶外巡查管理平臺，在鼓浪嶼旅游景區試點機器人自動巡檢。

④城市大腦的未來社區應用

完善社區網格化服務管理平臺，實現“前臺一口受理、后臺分工辦理”服務。圍繞居民社區服務需求，搭建數字未來社區，在社區應用場景下提供便民利民的公共服務及社會服務。

⑤城市大腦的文明創建應用

建設文明創建指揮調度系統，打造線上文明創建應用場景，把精細化、法治化融入到信息化中。通過城市大腦，實現“365天×24小時”文明監控，聯動督辦至責任部門，問題處理由系統實時監督及核實。

5.強化設施建設，確保城市大腦建設的高效穩定

（1)優化提升網絡基礎設施

構建高速智能的新一代信息網絡。加快推進5G網絡規劃建設，優化互聯網骨干網網絡架構，實施千兆管網建設，實現5G網絡全覆蓋；IPv6活躍用戶在互聯網用戶中占比超過75%，NB-IoT站址達3300個。提升通信網絡能級，增加固定互聯網寬帶接入端口，擴大固定寬帶用戶規模。推動建成工業互聯網標識解析二級節點，加快工業互聯網基礎設施和云平臺建設，形成工業互聯網賦能體系。

（2)統籌布局算力基礎設施

鼓勵國產自主可控的超算中心和大數據中心建設。加快推進廈門鯤鵬超算中心建設，擴容200個機柜，提供超過6000核高性能、24T內存的計算能力，3000Tflop人工智能算力，以及2000TB以上的海量存儲能力。加快推進中國電信、中國移動、中國聯通等數據中心的機房土建、電源、機柜建設，構建算力、算法、數據及應用資源協同的市級大數據中心體系。

（3)加快建設融合基礎設施

運用新一代信息技術，推動傳統基礎設施轉型升級和融合創新，建設全國新型基礎設施融合應用示范城市。推進新一代網絡與制造業、服務業等領域深度融合應用，落地更多具有示范效應的5G應用場景。整合利用路燈桿、信號桿、監控桿及道路指示牌等桿塔資源，加快建設集照明、視頻監控、5G通信及車聯網等功能于一體的“一桿多用”智慧桿。

注

1新型智慧城市、下一代互聯網示范城市、國家信息惠民試點城市，以及正在開展的“互聯網+政務服務”、政務信息系統整合共享等推進工作主要由國家發改委牽頭，省里也由省發改委（省數字辦)牽頭，廈門市這些領域的職能由市工信局承擔。