工傷保險省級統籌的思考
——以湖南省為例

■文／劉中海

按照《人力資源社會保障部 財政部關于工傷保險基金省級統籌的指導意見》的要求，全國各地在2020 年底要全面實現工傷保險省級統籌。根據統籌工作現狀， 2020 年12 月21 日，湖南省政府常務會議原則通過了《湖南省工傷保險省級統籌實施意見》（下稱《意見》），確定了 “五統一、一調劑”的工傷保險省級統籌模式。

“統收統支”應循序漸進

工傷保險基金省級統籌是一項系統性、深層次的重大改革，實行省級統籌后，基金收支的規模更大，基金的管理效率提高，基金的抗風險能力也將進一步增強。但在實施的過程中，必須循序漸進，不可一蹴而就。

2004 年，隨著《湖南省實施〈工傷保險條例〉辦法》頒布施行，湖南省全面啟動了工傷保險工作。在工傷保險工作啟動初期,湖南省的基金統籌層次以縣、區級統籌為主。實施辦法在國家政策的基礎上建立了省、設區市（州）兩級工傷保險儲備金制度，統籌地區按照當年度本地區工傷保險基金征繳總額的10%建立儲備金，設區市（州）留存7%，向省上解3%。儲備金制度對湖南省工傷保險工作的發展起到積極的助推作用，一方面，強化了縣級屬地責任，另一方面為應對地方基金缺口和后續統籌層次提高打下基礎。數據顯示，2004年，湖南全省工傷保險參保人數為203 萬人，工傷保險基金收入8237 萬元。到2009 年底，全省參保人數達到472.08萬人，工傷保險基金總收入8.59 億元。

2010 年，人社部下發《關于推進工傷保險市級統籌有關問題的通知》，要求各省加快推進工傷保險市級統籌，此后，湖南省組織全省14 個市（州）按步驟推進市級統籌工作，但進展并不理想，整體變化不明顯，各市（州）重點實現了政策、待遇和信息的統一，在基金管理上普遍沿用儲備金調劑模式。2017 年，人社部、財政部聯合下發關于工傷保險基金省級統籌的指導意見，提出全國在2020 年底全面實現省級統籌，在基金管理上可實行“統收統支”和“調劑金”兩種方式。湖南省人社廳、財政廳轉發文件，要求全省工傷保險基金實行“市級統收統支、省對市（州）和省直（行業）調劑”的省級統籌模式，明確各市（州）、省直（行業）不再設立儲備金賬戶，按工傷保險基金征繳收入的10%上解省級調劑金。到2020年，有12 個市（州）實現市級統收統支。

2020年底確定的“五統一、一調劑”的工傷保險統籌模式，即統一工傷保險參保范圍和參保對象、統一工傷保險費率政策和繳費標準、統一工傷認定和勞動能力鑒定辦法、統一工傷保險待遇支付標準、統一工傷保險經辦流程和信息系統，在基金管理上，則實行市（州）級統收統支，建立和完善工傷保險省級調劑金制度，用于調劑解決各市（州）和省本級工傷保險基金支出缺口。明確將工傷保險費收入的5%提取作為工傷保險省級調劑金，工傷保險省級調劑金結存規模控制在上年度全省工傷保險基金支出總額的25%至50%左右。

工傷保險基金省級統收統支是省級統籌的最終目標，湖南省在推進工傷保險省級統籌的進程中，沒有在新確定的統籌模式中一步到位，是結合自身實際情況作出的選擇，實現工傷保險基金省級統收統支，還將繼續努力。

各級職能需合理配置

截至2020 年11 月底，湖南全省工傷保險參保人數為819.40 萬人，基金總累計結余87.51 億元。湖南省工傷保險2019 年底的基金財務報表顯示，全省累計結余平均可支付月數超過20 個月；以市（州）為單位來看，有13 個市（州）累計結余平均可支付月數超過18 個月；以縣（市、區）為單位來看，累計結余平均可支付月數低于6 個月的縣為16 個，占比為18.4%。湖南省自推行工傷保險工作以來就建立了省級調劑金制度，從2004 年的3%到2017 年的10%再到新《意見》的5%，調劑金比例根據工作開展情況進行調整。這些數據表明，湖南省工傷保險工作發展良好，基金結余相對充足，具有全省統收統支的基金積累基礎。

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但從地方的統籌實踐看，湖南省自2010 年起組織推進工傷保險市級統籌工作，在工作開展進程中，一些市（州）出現了區（縣）職能責任弱化、基金支付壓力較大的問題，導致在基金管理上又回到了原有區（縣）級統籌或者基金統收、支出“分灶吃飯”的模式。到2020 年6 月，全省實現市級統收統支的只有3 個市（州），長沙等9 個市（州）在2020 年下半年實現市級統收統支，到目前，湖南省還有2 個市（州）沒有完成市級統收統支任務，市級統收統支的基礎不牢固，市（州）、區（縣）兩級職、權、責約束機制尚未成熟。

過去，市、縣統籌模式下的工傷保險基金管理的主體是地方，責任也在地方，省級統籌以后，隨著統籌層次提高，責任自然到省一級，有些地方積累了一定的工傷保險基金，省級統籌如果上收，責任也隨之上收，采取逐步過渡的方式，既是希望保護盈余方的積極性，也不愿意完全卸載赤字方對工傷保險基金缺口的分擔責任。工傷保險基金的收支情況與地方經濟社會發展緊密聯系，地方之間基金收支不平衡的問題必須依靠統籌層次的提高來解決。工傷保險基金按照“以支定收、收支平衡”的原則確定，實行省級統籌后，不僅基金收支的規模更大，基金的保值增值能力和管理效率也會大大提高，能夠進一步增強基金的抗風險能力，如果統籌之后以縣為單位出現了基金缺口，還要求地方同級政府承擔財政責任，統籌所遵循和形成的“大數法則”優勢就沒有得到體現。

夯實市級統收統支基礎，達成省級統收統支目標，核心是合理配置省級、市（州）、區（縣）的職能責任。實現省級統收統支的同時應卸載地方的基金缺口責任，實現事權和財權的統一，明確地方財政主要在老工傷問題、政策性減免、經辦服務經費支出等項目上的責任安排。加強預決算管理，嚴格按照五統一的原則落實各項政策制度，全面提升省級數據管理能力、業務監控能力、基金投資運營能力，通過科學的基金預決算管理，確?；鹪谥贫葍韧瓿墒罩胶?，實現基金統收統支的可持續發展。

經辦管理要統籌推進

工傷保險基金省級統籌的實現路徑就是統收統支，收要應收盡收，支要支出合理，省、市（州）、區（縣）對轄區的數據能夠通過統一的管理體系進行精準監控，才能保證各級的征收任務清晰明了，支出責任有據可查。用人單位和勞動者按照統一的政策、既定的標準參保繳費，享受同等的工傷預防指導，一旦發生工傷事故，能夠就近申報認定，得到便捷的醫療康復服務。省級統籌改革，管理方式發生改變，政策要落地，步調要一致，系統要建設，流程要完善，這些任務都需要指揮有序的機構和具體的工作人員來完成，推進工傷保險省級統收統支，應該同步完善組織有效的經辦管理服務體系。

湖南省級層面工傷保險過去與醫療保險一起經辦，按機構改革的要求，省本級工傷保險經辦業務于2019 年12 月由原省醫保局全部移交省社保中心經辦。目前，全省各統籌地區信息系統暫為單獨運行，沒有實現全省信息系統統一化、標準化，也沒有實現全省數據聯網聯通，省級層面無法直接掌握整體數據情況，業務監管及技防措施尚難以及時到位，在制定政策時缺乏精準的數據分析研究作為決策依據，省對市（州）、區（縣）還沒有強有力的手段完全算清大賬小賬，地方也存在各打各算盤的情況，現有經辦服務組織體系適應的是過去地方統籌的工作模式，還不能滿足工傷保險基金省級統收統支的要求。

推進社會保險經辦機構建設，各省市選擇的方式方法不一，但整體力度在加大，有些省份以養老保險經辦管理體系為基礎，成立社會保險綜合部門，實現省以下垂直管理。黨的十九大報告和“十四五”規劃建議已經明確的社會保險改革任務主要包括養老保險全國統籌，醫療保險、工傷保險、失業保險省級統籌，以及建設全國社會保險公共服務平臺等。工傷保險的省級統籌，不能孤立地從工傷保險單一險種出發，要放到社會保險改革發展的大局中統籌考慮，才能實現有限編制資源、系統資源的集約利用，減少部門間的縱向與橫向協調成本。同時，根據工傷保險本身的發展特點，可以按照社會保險公共服務平臺建設的總要求，推進建設統一的工傷保險業務、財務信息子系統，實現數據互聯互通、省級集中管理、業務財務無縫對接，各項工傷保險待遇聯網結算。

推進工傷保險省級統籌是完善工傷保險制度的重要舉措，是堅持以人民為中心的發展思想、更好地保障工傷職工合法權益、推進工傷保險事業高質量發展的必然要求。工傷保險基金省級統籌管理以及由此優化形成的服務方式，必然為參保對象提供更好的參保體驗，參保繳費、調查認定、醫療管理、待遇支付、康復服務的效率可以大幅度提升。工傷預防宣傳培訓資源整合，內容生產和渠道傳播力度更大，品質更高。這些都為工傷保險制度的改革發展提供了創新空間，從而不斷適應經濟社會發展和就業形態的迭代變化，進一步發揮工傷保險服務民生，助推經濟社會發展的有效治理作用。