城市發展規劃中目標和定位與城市空間的關系

王 榮

（甘肅省城鄉規劃設計研究院有限公司，甘肅蘭州 730030）

1 城市發展中問題目標與空間格局的意義與要點

1.1 定位和目標

城市規劃的基礎為根據戰略方針有針對性地提取城市發展中所遇到的瓶頸與重點問題，通過定性與定量結合的方式確定未來一定時期內，城市在經濟、生活和社會發展方面計劃達到的多元目標。

制定發展目標的突破口是發展目標與定位，對城市未來謀篇布局的指導和依據，規劃中的其他具體支撐體系、制度保障等均圍繞目標展開。城市問題的確定將會引導未來資源被有針對性地投入，針對分析問題應進一步制定未來發展目標。目標的制定應結合現狀，綜合考慮當地的資源稟賦與開發狀況、支撐產業的布局與科技水平等，得出可操作、包含高中低不同方案的多元目標，在珠三角城市群協調發展規劃中，提出了“世界級城鎮群”的總目標和包括國際合作、國家經濟、文明發展在內的六大目標。

戰略問題確立與目標制定的實際操作具有難度，定位將直接影響城市在規劃期限內的發展高度與瓶頸突破，也可能造成資源浪費。例如珠三角東西岸地區地理位置優越，卻長期得不到發展突破，在戰略規劃時，將這一瓶頸的原因歸納為缺乏重大項目的引入和交通基礎設施的建設，粵東地區積極對這兩方面進行投入，最終發展仍不盡人意，說明該定位未能較好地判斷問題、引導發展。

1.2 空間格局

（1）城市空間是城市中社會、經濟、文化等要素的運行載體，是城市的主體“人”生存和生活的場所。城市的空間格局由其區域位置、地理環境、前期政策引導等共同決定，外部或歷史條件結合空間中的各種功能分便使空間形成不同的發展格局。一個合理的空間布局將引導城市各項功能合理運行，有助于長期可持續發展。

（2）空間是支撐系統、保障體系等的落實場所和制定基礎，城市空間格局的制定在戰略規劃中具有重要的地位。

對空間格局的現狀分析與未來規劃中，應重點考慮與城市歷史脈絡、山水格局等的銜接，在新時期應結合國家戰略與國際形勢，將城市置于區域范圍內綜合考慮。不僅需要注重內部結構的優化，還應重視與外部的交融銜接，促進城市之間的協調共進。

2 戰略規劃制定中目標定位與空間的關系

2.1 城市空間特征影響發展目標的確定

城市的空間格局是進行城市前期資料分析考慮的一個重要方面，影響城市空間格局的要素主要有地理位置、區域聯系、歷史因素、產業結構、行政區劃等。這些因素相互組合作用，形成不同類型的城市，各自適合不同的空間格局，不適宜的空間格局將成為制約城市發展的瓶頸之一，同時空間格局的變化將會帶來社會經濟的變化，需要新的發展目標進行支撐。

具有不同地理特征和資源稟賦的城市適合不同的空間格局，不能準確呼應時，可能造成資源的低效利用。以作用因素復雜的沿海資源型城市為例，與內陸城市不同，沿海城市常面臨陸域深化轉型和沿海資源開發兩大城市問題，在空間上需要注重海陸的統籌發展。資源型城市常依賴第二產業，需要特別注重工業區的空間布局，促進產業集群的建設和環境保護問題，協調生活與貨運兩種空間。沿海資源型城市結合了以上兩類城市的特點，既需要考慮工業的發展又要協調海陸的聯系。

唐山市是典型的沿海資源型城市，南部沿海，煤礦資源豐富。此外，唐山市還屬于地質災害多發地區，南部沿海一帶的生態比較脆弱。這種特殊的資源與地理條件導致北部主城區工業發達，南部濱海濕地發展受限，南北發展不協調，產業的合理空間布局與南北聯通問題也應在戰略規劃中受到足夠重視。

針對城市的歷史沿革與發展階段，需要制定不同的空間布局目標。從歷史沿革分析，唐山南部的沿海地區在近年來才依托良港填海造陸，處于發展初期，與主城區聯系較弱，但唐山市選擇在對此處進行優先發展，建設曹妃甸工業區，這種空間布局的錯誤使曹妃甸工業區出現建設比例低、用地粗放、職住分離嚴重等問題，抑制了該片區的發展，在后續戰略規劃中，此地的空間格局重構成為重要問題之一。

2.2 空間布局是戰略目標落實的內容和基礎

發展戰略目標是對城市發展各方面宏觀的布局和統籌，落實到空間上能夠使各項目標順利實現，不同的城市發展定位對空間開發格局具有決定性影響。

不同的城市規模定位會對空間戰略結構提出不同要求，小城鎮常采用單核的發展模式，注重提高中心城區的首位度，有利于帶動周圍地區的發展、吸納農村地區的勞動力；大中城市常采取組團式發展，組團的布局依據地理條件和區位差異設置，包括線性發展、極核式發展等方式；特大城市周圍采用多核心的發展結構，以順應城市不同區域發展條件與資源稟賦的差異，促進各地域協同進步。

在長沙市的空間規劃中，依據現實社會經濟發展狀況，最終采用“一核一心七片區”的空間結構，強化主城區輻射能力的同時進行周邊布局產業組團，逐漸培育新增長點。上海市采用圈層布局，發散狀開放地與周邊區域連接，多核心共同發展。

城市發展定位和目標的變化會對空間布局提出新要求。2000年，廣州城市的定位明確提升為“珠三角”中心，對其空間布局的重塑提出了新的要求。在哈爾濱的發展戰略中，提出“彰顯歷史文化美麗”，結合其作為大城市的事跡，在空間格局上落實一個主城區、周邊建設六個重點功能承載的邊緣城區、加強五個衛星城的建設。對歷史文化與創新特色進行回應，戰略規劃提出應建設中央休閑魅力區和知識創新城。

不同的發展目標會影響城市空間的擴展方向，廣州市概念規劃中，同濟大學的方案在現狀分析中提出基礎設施已大量投入中心城區，應優化中心城區的吸引力，采取內聚行的空間格局。中規院則認為，應將原“華南中心”的定位提高至珠三角中心，在空間上采取外拓式發展，給出“南拓、北優、東進、西聯”方案。

3 目前戰略規劃中目標制定與空間規劃的共性問題

在當前的中國城市戰略規劃中，城市常被定義為“某地區中心城市”“制造中心”“金融中心”等，缺乏對自身特點與文化歷史的呼應。在主導產業的選擇中，大部分城市均提出進行新能源、信息技術產業、物聯網等產業的建設，但多數中小城市不具備發展這些高端產業的能力和背景，忽視了城市自身的歷史稟賦與特色產業。

廣州市提出“南拓、北優、東進、西聯”的跨越式發展戰略后，引發全國范圍內的響應，濟南、膠州、襄陽、萍鄉等地區相繼提出類似的“跨越式發展”戰略，但這種發展模式具有新區難以按規劃帶動的風險，未必適合所有城市。

不同時期、不同規模的城市具有不同發展規律與特征，生硬借鑒理論不利于城市問題的精準定位與解決，難以挖掘城市特色、打造地域品牌。北京市早期進行規劃時，未探索適合自己區位特征的發展模式，借鑒西方的“同心圓”模式，讓城市逐漸向外擴張發展，這種方式導致北京市后來的發展必須向外擴張，限制了內部發展空間的重塑，不利于外圍地區的發展，易造成由中心到外圍的區域差距。北京市的空間布局沒有很好地體現其文化底蘊，在整體布局上也缺乏對中國元素的融入。

4 結語

在城市發展戰略規劃的制定中，城市定位和發展目標的提出與空間布局的確定十分重要，前者關系城市未來發展的宏觀方向，后者為目標的逐步推進與相關政策制定提供指導和依據。定位需要通過空間布局才能真正落實，二者在目前存在城市特色不夠鮮明的共性問題。

（1）在城市主要問題的提取過程中，應將空間格局作為影響城市發展的一個重要因素。原有格局的變更不合理可能導致城市發展遭遇瓶頸問題，定位確定中應結合城市的空間特征，順應不同類型城市的發展規律。

（2）城市空間發展結構的規劃應順應城市目標，使之適宜解決城市發展的主要問題，為發展目標的落實提供空間上的基礎。

（3）在新時代，進行發展戰略規劃時應因地制宜，進行問題探索與城市定位時，應加強對城市文化與特色產業的城市空間形態制定，發掘不同城市各自的歷史脈絡、文化資源與產業基礎，使城市發揮自己的特色，傳承歷史記憶，成為城市居民的美好家園，有助于構造城市的社會整體影響，讓每個城市擁有自己的獨特性格。