鄉村治理共同體建設困境及路徑創新

尹曉靜 李雪飛

（河北師范大學馬克思主義學院,河北 石家莊 050000）

在我國鄉村現代化過程中，治理主體日益多元化，如何整合多元主體，達到治理的效果最優化，是鄉村建設的關鍵。黨的十九屆四中全會提出“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”新理念。“鄉村治理在整個國家治理體系中起著至關重要的基礎作用[1]。”

1 鄉村治理共同體及其建設的必要性

1.1 鄉村治理共同體內涵

治理共同體是指多元主體在社會治理實踐中，基于一定的利益和需求，在特定的社會區域內，以規范和情感為依據依托，通過協商和合作方式組成的聯合體。鄉村治理共同體即基層政府、“村兩委”、村民、社會組織、鄉村精英等基于相似的價值認同、目標追求等，自覺形成的相互關聯、相互促進且關系穩定的群體[2]，共同管理鄉村公共事務。黨的十九屆四中全會提出，“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全。建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”這為推動我國社會治理體系和治理理念現代化指明了方向。鄉村是社會最基本單元，要推動社會治理共同體的建設關鍵在鄉村[3]。鄉村治理共同體可分解為“治理”“利益”“共同體”，“治理”即參與鄉村公共事務治理的主體多元化，共同承擔責任；“共同體”即各治理主體命運與共、相互依存；而“利益”則是多元主體相互連接的橋梁，是其共同行動的根本動力。在鄉村建設中，多元主體之間的關系是求同存異、合作共贏的關系，在相互合作中，各主體承擔相應的責任、履行相應的義務、共享治理成果，打造共建共治共享的新時代鄉村治理格局。新時代鄉村治理主體朝著多元化方向發展。

1.2 建設鄉村治理共同體的必要性

習近平總書記指出，基層就像是社會的細胞，是社會治理的突破口，只有每個基層細胞都得到了很好的建設和發展，才會有構建和諧社會的基礎[4]。構建鄉村治理共同體是促進社會治理體系現代化的必經之路。“傳統鄉村社會共同體適應了小農時代的生產生活模式，保證了鄉村社會的穩定性，促進了鄉土社會的發展和延續[5]。”但是，一方面，隨著城鎮化、鄉村振興的進一步發展，鄉村大量人才流入城市，出現鄉村“空心化”，打破了鄉村社會結構，原有的鄉村共同體逐步瓦解，民眾缺乏對鄉村的依賴性和歸屬感；另一方面，隨著我國社會主要矛盾的轉變，人民對于美好生活需求的范圍越來越廣，不僅在于物質文化生活方面，而且還在于民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面。黨的十九屆四中全會強調，要“滿足人民多層次多樣化需求，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民。”因此在鄉村現代化中，不僅要滿足廣大村民基本日常生活需求，而且還要滿足他們多層次多樣化的需求，尤其是在民主法治方面的需求，要不斷提高他們在鄉村治理中的地位，推動治理過程透明化，治理成果全體成員平等共享。建設鄉村治理共同體是我們應對這些問題的最好方式，其是我們黨對鄉村治理規律認識的深化，對于增加村民的歸屬感、滿足其對美好生活的追求和向往、加快我國鄉村現代化建設具有重要意義。

2 當前鄉村治理共同體建設存在的問題與原因

2.1 鄉村治理共同體建設存在的問題

2.1.1 基層政權職能“異化”

改革開放后我國鄉村實行“鄉政村治”，以黨的統一領導為核心，以村民自治為基礎。鄉鎮政府是基層政權，代表國家行使管理政治、經濟、社會等行政管理權，對鄉村建設起引導作用，不直接管理鄉村社會事務。隨著現代化鄉村建設的發展，治理主體日益多元化，基層政府的職能發生了轉變，但其職能也發生了異化。一方面，職能“行政化”。雖然基層政府的職能發生變化，但未改變其在鄉村建設中的主導作用，對鄉村的建設、發展等仍是直接進行干預、控制，以致其他主體的作用難以發揮。如將村委會視為其下屬機構，直接下達行政命令，忽視村委會的自治作用。另一方面，職能轉化中，出現“缺位”現象。基層政府主要是為鄉村提供公共服務、公共資源，但是部分鄉鎮資源有限且部分基層辦事人員服務意識難以滿足人民群眾的實際需求。部分基層干部為了追求績效，對工程項目的質量不夠重視，勞民傷財。此外部分鄉鎮政府還存在管理不到位，辦事效率低，職位空缺、權責交叉，難以為民眾提供有效服務等問題。

2.1.2 基層自治組織能力弱化

村委會是群眾性的自治組織，村民通過村委會依法行事自治權，直接管理本村的公共事務。村委會在鄉村治理中起到承上啟下的作用，一是向村莊成員傳遞政府的政策指令；二是為村民提供公共服務與管理，解決其當下最關心、最迫切的問題，及時向上反映民意。但在實際中，許多村莊的自治流于形式，村民難以表達自身意愿、參與到治理中。一方面，某些鄉鎮的村民代表大會、村民議事等流于形式，且村莊公共事務公開透明度低；而部分村干部為了完成上級任務，過于重視“政績”產出卻忽略了村莊實際需求，疏于村莊內部事務的管理。另一方面，村干部以村莊治理主體自居，直接管理村莊大大小小事務，將村民、村莊精英、各類組織、企業等視為村莊建設的被動接受者，而村民作為村莊建設的骨干力量，是村莊自治的主體，卻難以真正參與到鄉村建設中，大大弱化了鄉村自治的作用。

2.1.3 群眾參與程度低

鄉村民眾是鄉村治理共同體形成的關鍵因素，對鄉村現代化建設至關重要，但在目前鄉村建設中卻難見這部分人的身影。究其原因，首先，村民主體意識薄弱，接受文化程度普遍較低，對村中事務的管理漠不關心，且拘于傳統治理方式，一直將政府作為鄉村治理主體，認為自己只需等待政府通知，不需要過多參與。而由村民組成的鄉村精英、各類組織等，缺乏管理經驗、組織性較差，且村民較為分散，思想落后，紀律性差，因此他們難以將村民匯集起來。另一方面，村莊人才外流，造成治理主體動能不足。其次，隨著城鄉一體化發展，大部分中青年外出務工，遠離家鄉，無法及時了解到村莊發生的事情，難以參與到治理中。且由于長期在外，他們對于家鄉的感情逐步淡化，進而對家鄉事務漠不關心。最后，外出求學人員接受了較高的文化知識，思想較為先進，但目前鄉村治理方式仍然未發生實質性改變，這部分人的思想與鄉村治理方式相矛盾，且他們沒有太大的發言權，故難以加入鄉村建設。

2.2 原因分析

2.2.1 鄉村治理理念落后

理論從實踐中來，又反過來指導實踐，但理論與實踐并不是同步的，有時理論會先于實踐，有時則會落后于實踐。當以落后的理論指導實踐時，則會出現一系列的問題。進入新時代后，我國加快了國家治理、社會治理現代化的步伐，偉大的時代需要偉大的理論指導，治理理念亟須更新。而我國鄉村治理理念卻更新不到位。首先，基層政府的治理理念更新不足。一方面，依然實行傳統的單軌式治理方式，基層政府是鄉村治理的唯一主體，群眾只是被動的接收者。基層政府是國家和基層人民溝通的橋梁，但受傳統觀念的影響，基層政府的作用難以發揮，向下只是簡單傳達上級任務，較少關心村民對于政策的理解、疑惑，與村民溝通少，對上難以真正反映村民的實際需求。另一方面，基層政府受自身局限性的影響，不愿適應新情況。基層干部大多數是“80后”“70后”，思想比較保守，對新事物的接受能力較弱，他們認為保持現狀是避免犯錯誤的最好方式，且新的治理理念可能會損害他們的部分利益，如放權給鄉村、提供公共服務透明化等，所以他們為了使自身利益不受損，拒絕改變現狀，他們仍然采取舊的治理理念，使新時代的治理方式流于形式。其次，村兩委治理理念滯后。村兩委是鄉村治理的直接領導者、管理者，但是目前在我國鄉村中，村兩委的組成人員年齡偏大、文化程度有限、思維方式較傳統，在鄉村現代化建設中，仍然采用舊有的治理方式，將村民、社會組織、鄉村精英等視為鄉村治理的被動接受者，嚴重阻礙了鄉村的發展。最后，村民治理意識淡薄。一方面，村民在鄉村治理中由于長期處于被動狀態，難以轉換傳統的思維模式；另一方面，由村民構成的社會組織、鄉村精英等，受自身局限性影響，參與治理意識較弱。

2.2.2 鄉村治理主體利益格局多元化

隨著新時代的發展，民眾主人翁意識不斷加強，對鄉村事務的管理越來越重視，治理主體日益多元化，利益格局也逐漸多元化。這給鄉村治理共同體的建設帶來了一系列問題。首先，利益多元化難以“融合”。在鄉村建設中，各治理主體有不同的利益需求。一方面，部分基層政府注重自身政績而忽略村民實際需求；另一方面，在換屆時，存在交接不全面的問題，導致部分項目爛尾，資源浪費嚴重。而這種行為勞財傷民，并不會實際改善村民的生活水平，甚至會間接加重村民的負擔。村“兩委”是鄉村建設的直接領導者，但是二者之間有不同的利益需求，村支部是基層黨支部，受鄉鎮政府的直接領導，因此，村干部在鄉村建設中，為了自身發展，極有可能附和上級命令，而不顧村民的實際需求；村委會是村民管理村莊公共事務的基層自治組織，主要是為村民服務，但實際上，某些村莊的村委會在鄉村建設中對資源配置的不合理，導致了某些腐敗現象的發生；部分基層干部服務意識不夠強，未能及時處理解決村莊的核心問題。廣大的村民是鄉村建設的主要力量，但有些村莊的村民居住分散、不便集中，村民整體素質及集體觀念均需提高，且各村民需求各一，這些問題均制約著其對村莊建設的參與度。由此可見，在參與鄉村建設中，多元主體追求實現自身利益最大化，而忽視集體利益，導致集體行動困難，難以達到有效的鄉村治理。其次，難以滿足各方利益需求。利益格局多元化代表著需求多元存在，這對基層政府、村“兩委”提出了更大的要求，要在發展共同利益的同時，兼顧多方的利益需求。然而，實際上，難以兼顧多方面的利益需求，導致民眾村民參與性不高，對村事務不熱衷，難以真正參與到鄉村建設中。“利益”是驅使民眾共同行動的根本動力，是民眾形成聯合體的橋梁，要找到民眾之間的共同體利益，構建利益共同體，進而聯結成治理共同體，為建設美麗鄉村貢獻力量。

2.2.3 參與方式拘于形式，相應的體制機制不完善

建設現代化鄉村需要以成熟的體制機制為保障，當前在我國鄉村建設中，相應的體制機制不完善。第一，自治不充分。自治是鄉村建設的基礎，而現實中許多村民自治中的“四個民主”趨于形式化。民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督是村民自治的核心內容，也是村民參與鄉村治理的基本權利。但由于缺乏相應的體制機制，村民的法治意識淡薄，村干部的選舉、村公共事務的管理等形式，并不能真正代表廣大村民的意愿。“村兩委行政化”疏于涉及村民切身利益的村事務管理，“村民過度自治化”，自治的范圍逐漸超出了法律規定的范圍。第二，法治不健全。村民普遍法律意識弱，對自己的權利與義務認識不足，且由于資源有限，相應的普法配套設施不健全，村民遇到問題、產生矛盾不會求助于法律，也沒有相應的機構為基層群眾提供良好的法律保障。第三，德治不充分。村民文化素質不高，難以形成文化認同，加大了形成共同體的難度。受我國傳統的自給自足的自然經濟、市場經濟的影響，村民以個人利益為出發點、落腳點，缺乏集體意識。第四，激勵機制、約束機制不健全。對于村民是否參與本村治理，沒有相應的約束，對于積極參與本村治理的群眾沒有相應的獎勵，極大地打擊了村民的積極性。

3 鄉村治理共同體建設的路徑創新

3.1 共同體意識培育

鄉村治理共同體是全體鄉村成員、村兩委基于價值認同、共同利益，共同承擔責任，對鄉村事務進行協同合作共同管理的聯合體。共同利益是民眾聯合行動的黏合劑、根本動力，鄉村建設的成果惠及鄉村全體成員。提高收入水平、改善生活水平、良好的鄉村社會環境、穩定的鄉村社會、完善的公共基礎設施等是鄉村成員的共同追求，也是增加全體成員共同利益的著力點。一方面，培養村民的共同體意識，增強其對村莊的認同感與歸屬感。隨著經濟社會、城鎮化的發展，鄉村中舊有的共同體逐漸瓦解，而新的共同體尚未形成，村民缺少相互聯系的紐帶，缺乏集體意識。為了加強村民的情感認同、集體意識，促使他們在追求個人利益的同時兼顧集體利益，基層政府、村干部應根據實際情況，通過各種形式的活動、線上線下等方式，培養村民共同體意識、增強其集體榮譽感。另一方面，注重公平，發展成果人人共享。進入新時代后，我國社會主要矛盾發生了轉變，人民越來越注重公平正義。因此，在鄉村建設中，調動群眾積極性的一個重要因素，即發展成果由全村成員共享，人人都可以在鄉村建設中受惠。在鄉村治理共同體建設中，各方力量的共同利益是其聯合行動的根本動力，因此，協同各方利益、培養其共同體意識是至關重要的。

3.2 多元治理主體的科學整合

在鄉村現代化建設中，各主體在治理過程中能否發揮能動作用是至關重要的，尤其是多元主體，如何使他們聯合行動，將治理效果最優化是建設美麗鄉村的難點。一方面，激發各主體的參與意識，發揮其能動性，使其積極參與到鄉村治理中，為鄉村建設建言獻策。政府要轉變治理理念，發揮主導作用，積極引領鄉村建設的方向，為鄉村提供配套的基礎設施，滿足村民的基本需求，提高村民的生活水平，讓村民切實體會到鄉村治理的好處，激發其參與感。另一方面，推動各主體協同共治，促使治理效果最優化。一是在鄉村治理中，各治理主體地位平等，擁有的權利以及承擔的義務都是平等的，各治理主體之間是互惠互利的合作關系，并不是領導與被領導的關系；二是加強鄉村各主體之間的溝通、聯絡，以便整合他們的力量，促進美麗鄉村建設。在鄉村現代化進程中，以政府為主導、村民為主體，聯合鄉村各方面力量，求同存異、協同共治，促進各方面的良性互動、合作共贏，共同推動鄉村治理共同體建設。

3.3 治理手段創新

黨的十九大報告明確提出實施鄉村振興戰略，并強調加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，為我國鄉村現代化指明了方向。首先，三治融合，自治、法治、德治相互融合，共同推進鄉村治理共同體構建。一是進一步完善群眾自治制度。健全民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理方面的體制機制，規范自治秩序，修訂村規民約，完善村民代表大會，增強民眾參與意識，體現其主體地位。二是堅持依法治理鄉村，堅持依法辦事，建設相應的法律設施，為群眾提供法律保障，設置法律咨詢處、法律培訓機構等提高村民、村干部法律意識。三是加強道德培養，以德化人、以德育人、以德服人，側重培養村民的文化素養，提高村民道德水平，通過組織文化類活動、舉辦文化類項目等加強村民的情感聯系。其次，完善相應的體制機制。設置激勵機制，鼓舞民眾們參與鄉村治理；完善監督機制、懲戒機制等，讓民眾有平臺對鄉村治理過程進行反饋。最后，以協商為手段，以科技為支撐，利用“互聯網+”、網上議事等形式，為鄉村治理共同體建設增磚加瓦。在鄉村治理中，以人民為主，將“三治”與民主協商、科技支撐融入治理體系中，推動治理體系、治理能力現代化，為治理主體提供較為完善的治理手段，推動鄉村朝著善治方向發展。