基于WTO與RTA互補平行關系的WTO規則改革路徑

張思慧

（華中師范大學,湖北 武漢 430079）

二戰以來，以GATT/WTO為核心的多邊貿易體系在促進自由貿易、推動世界經濟增長方面發揮了重要作用。然而，近年來少數發達國家試圖發起新一輪貿易保護主義，最為明顯的即是美國通過行使否決權阻撓上訴機構法官遴選程序，導致上訴機構法官數量無法滿足審理案件的最低標準，致使WTO爭端解決機制已停擺一年多。在當前貿易保護主義不斷蔓延的背景下，WTO三大機制面臨癱瘓危機，WTO改革勢在必行。

1 區域貿易協定蓬勃發展的原因

20世紀90年代起，WTO的內憂外患使越來越多的國家轉向區域貿易協定（Regional Trade Agreement，以下簡稱RTA），區域貿易協定的蓬勃發展有其歷史必然性。

1.1 GATT/WTO為RTA的出現提供法理基礎

經過一系列的發展，多邊貿易體制有關RTA的規則主要有GATT第24條以及烏拉圭回合達成的《關于解釋GATT1994第24條的諒解書》、1979年東京回合達成的基于發展中國家以差別和更優惠的待遇的“授權條款”和為實現服務貿易領域“經濟一體化”的GATs第5條，這些條款確立了區域貿易協定在多邊貿易體制中的合法地位。

1.2 WTO的內憂外患使越來越多的國家轉向RAT

1.2.1 內憂：WTO三大機制存在嚴重缺陷

從WTO規則的運行現狀、發展中國家成員參與WTO規則制定的角度看，WTO三大機制僅實現了“形式公平”，其規則總體上仍然是大國主導的政治機制。這在WTO的決策機制中表現得最為明顯。

一方面，WTO的談判進程比較依賴于一系列習慣性做法，如小型的、非正式的談判會議，而缺少明確的、公開的談判規則。在缺乏規則的情況下，發展中國家要想參與WTO的議題談判就必須服從于權力而逐漸被迫邊緣化。另一方面，WTO缺乏民主、透明的決策過程，往往易被大國操控，使得個別意志上升為集體意志，以少數發達國家的強權意志代替多數發展中國家但缺少話語權的意志。

在大國主導的多邊貿易體制下，發展中國家難以實質上獲得更多利益；由于多極格局的形成，發展中國家在WTO中的話語權日益增多，在“發展問題”上和發達國家難以達成協議且不愿讓步，發達國家實際上也難以在其關心的領域獲益。因此，逐漸凸顯的WTO三大機制自身的缺陷使多哈回合多邊貿易談判停滯不前已久，成員之間的分歧到現在都無法達成一致。談判停滯、改革緩慢，但各國追求自身利益的腳步卻不會因此停止。因此。越來越多的國家棄WTO多邊貿易體系而去，轉而投入區域貿易協定的懷抱當中，以尋求更大的發展空間和更多元的自身利益。

1.2.2 外患：WTO外部環境日益復雜

一方面，WTO成員數量日益增多，國家性質、意識形態大相徑庭，必然有著相異甚至截然相反的利益立場。談判議題也日益敏感、錯綜復雜，涉及發展中國家與發達國家的實質性利益。在WTO“協商一致”的決策機制下，要達成全體一致就必須在艱難的談判中進行利益博弈，這就使得WTO的決策效率更加重要。在漫長的多哈回合中，WTO的決策效率低的問題暴露無遺，成為多哈談判難以推進的重要原因。

另一方面，在多邊貿易體制的推動下，新興經濟體的崛起對由大國主導的全球貿易治理結構提出挑戰。這一問題反映在WTO中，多邊談判中的力量對比發生變化導致多邊談判日益艱難。這意味著，一方面，新興經濟體將在全球貿易治理中從規則接受者逐漸轉變為規則制定者，另一個方面，多極化趨勢下發達國家在利用“表面公平而實質不公平”的WTO規則以攫取自身利益時將面臨更大阻力。

根據上述分析可知，從WTO內部來看，各成員國在WTO的“獲得感”降低，推動改革的積極性不高；從外部來看，發達國家的國際地位受到挑戰，在WTO改革無果的局面下試圖發起貿易保護主義，內外因素相互作用。但最根本的原因在于，WTO現行規則無法適應復雜的國際局勢而靈活調整，發達國家為尋求自身利益只能轉向有更多可能的區域貿易協定，發展中國家為在這場競爭中不至于落后太多而在WTO中“抱團取暖”也選擇加入了區域貿易協定，這就導致實踐中RTA的蓬勃發展。

2 區域貿易協定與WTO的應然關系

由于GATT第24條對RTA規定過于模糊，如“實質上所有貿易”“其他貿易法規”等，導致RTA在實踐中超出GATT/WTP規則之外而創設了新的規則。既然是超出規則之外，毫無疑問，RTA對WTO必將產生積極與消極兩個方面的影響。WTO多邊貿易體制與RTA區域貿易協定之間究竟是競爭大于合作還是合作大于競爭，RTA對于多邊貿易體制而言到底是墊腳石還是絆腳石，目前該問題仍有爭論。

2.1 RTA對WTO的積極作用與消極影響

2.1.1 積極作用

（1）GATT設立RTA的初衷在于“在不增加與區域外國家貿易壁壘的前提下，提高區域內的貿易自由化程度，將最終推動全球貿易的自由化[1]。”因此，RTA與WTO從根本上來說，二者建立的目標是一致的——經濟全球化與貿易自由化，此為RTA對WTO產生積極作用的前提。

（2）RTA可以成為推行國際貿易新規則的試驗場，即發揮規則先行作用。隨著RTA的快速發展，其談判議題從傳統領域到新興的貿易競爭領域，甚至是像農產品、知識產權等敏感領域，涵蓋了很多WTO目前無規范、短期內很難達成協議的規范。因此RTA實施的很多政策對WTO將來再制定相關規則時有很大的借鑒價值，在小范圍內得到推廣驗證后才能在更大范圍內發揮作用。

（3）對于發展中國家來說，他們通過RTA實現聯合，可以憑集團力量對抗大國力量從而增強話語權，因此一定意義上來說，RTA有利于均衡國際貿易中各集團的利益。RTA的出現有利于打破大國主導經濟秩序的局面，通過區域聯合建立新秩序，保障發展中國家的利益。

2.1.2 消極影響

（1）RTA是WTO非歧視原則最大的例外，換言之，RTA是多邊貿易體制最惠國待遇原則最大的背離，此為RTA對WTO產生消極作用的基礎。

（2）GATT第24條明確規定WTO對RTA的爭端有強制管轄權，但實際上區域性爭端解決機制自成一體，導致WTO不得不承認其效力，實踐中挑選法院、重復訴訟頻繁發生，沖擊了WTO的管轄權。

（3）隨著RTA日益增多，幾乎每個國家都加入了至少一個RTA，由此產生的雙方身份帶來了沖突，不同的稅收優惠方式和原產地規則導致的“意大利面條碗”效應，“破壞了全球產業鏈、供應鏈和價值鏈，眾多的雙邊或區域貿易協定導致世界經濟的碎片化，全球區域治理出現剪不斷、理還亂的現象[2]。”

我們承認RTA對WTO的積極作用，但國際貿易的實踐已經證明“修補”式的改革已經無法協調WTO與RTA的關系，對RTA持過于樂觀的態度顯然無法應對WTO危機。

2.2 RTA對WTO造成的發展困境

蓬勃發展的RTA交錯重疊以及成員方的“雙重身份”延緩甚至阻礙了WTO多邊貿易規則的完善及多邊談判的進程。

一方面，RTA的蓬勃發展分散了成員方原本傾注于WTO多邊貿易體制的談判資源，對于談判資源有限的發展中國家而言，勢必要減少甚至舍棄投放在幾乎停滯的WTO多邊貿易體系，轉而投向更有利的RTA當中。

另一方面，成員方的“雙重身份”使成員方在進行多邊談判的過程中會權衡在區域內與區域外能夠得到的利益并進行取舍，在一定程度上導致WTO從促進貿易自由化的主體、根本地位降低為一種低于區域貿易協定“次優選擇”。除此之外，RTA與WTO規則的交叉重疊加大了相關規則在多邊貿易體制中的統一難度。

在RTA對多邊貿易體制造成的諸多困境之下，我們不得不承認的是，RTA對多邊貿易體制的沖擊早已是不爭的事實，在實踐中RTA的“絆腳石”作用比“墊腳石”作用更為顯著。因此，必須調整對RTA的應然態度。

2.3 對待RTA的應然態度

一方面，WTO多邊貿易體制與RTA區域貿易協定奉行的原則與追求的目標基本一致；但另一方面，一味強調WTO對RTA的“制約”或“規范”，也背離了世界經濟發展現實。在當前局勢下，為推動WTO開展有效改革，應將RTA與WTO之間的關系界定為互為補充的平行關系。

2.3.1 二者為相互補充的關系

WTO為RTA設定總體目標，提供框架性指導和約束，并根據客觀需要協調甚至預防兩者之間的沖突。而RTA“使得各國的談判無論是在廣度還是深度上都比多邊貿易體制走得更遠，在區域內完成WTO暫時無法進行實質解決的一些貿易問題”[3]，有利于推進貿易自由化。

2.3.2 二者為平行關系

既然二者已經不是舊有的絕對隸屬關系，那就應該拋棄過去“將區域貿易協定矮化后，納入WTO多邊貿易體制的處理事務范疇之中”[4]的做法。但是，WTO發展到今天，確實能為RTA規則的完善提供有益借鑒和大量范本，因此，也不應認為二者在平行關系下絕無管理與被管理的因素。總之，WTO在發揮較為主動的協調作用時，不應監管過嚴、干預過多，即克制地監管，要知道WTO對RTA的所有規范并不是最終都會引導RTA逐漸回歸多邊貿易體制，向更加開放、民主的方向發展。

3 WTO改革建議

RTA最終還是要回歸多邊貿易體制，而WTO目前有關RTA的相關規定大大落后于現實情況，已不能對區域安排提供必要的建議與規范。因此為徹底解決二者規則上的不協調，必須改革WTO相關規則。

3.1 建立WTO與RTA協作工作機制

基于二者的平行關系，筆者認為應當超越WTO多邊貿易體制與RTA區域貿易協定兩者的角度來思考與構建能使二者聯合、協作的專門的制度。

比較可行的路徑是，首先應擴張區域貿易協定委員會的現有職責或建立一個新的機構，使其在職責上能對RTA的發展作出宏觀統籌、提出框架建議。接下來，在WTO內部建立專門委員會，與前者協作。此種安排就如“世界銀行和IMF就設有專門協調相互之間關系的聯合行政委員會”[5]，因此WTO與RTA建立的協作工作機制也可成為“聯合行政委員會”。該委員會在決定哪些問題納入議題談判、議題談判成果推廣、爭端解決的管轄權爭議、區域貿易協定審查上展開合作。

3.2 改革WTO決策機制

多哈回合開啟后，發展中國家參與談判的意識逐漸增強，他們組建談判集團以提升其在非正式磋商機制中的談判實力。在談判集團內部，成員之間協調立場，在相關議題上至少擁有一個共同的立場和訴求；在集團外部，成員推選一個協調人（a single coordinator）或者談判小組（negotiating team）代表本集團參與非正式磋商會議，“表達集團的訴求并及時反饋會議的內容，和集團內成員進行溝通和協調，以備擬定下一步方案”[6]。

為促進RTA與WTO的銜接，還可以借鑒“談判集團”的理念，利用RTA蓬勃發展的態勢，在RTA中廣泛開展此種模式，不僅有利于RTA進一步向多邊貿易體制融合，而且有利于發展中國家成員有效參與WTO決策機制，提高非正式磋商會議的參與度與透明度，還有利于提高WTO決策機制的效率。

4 結語

綜上所述，國際貿易局勢已經表明：WTO與RTA在相當長的時間內將繼續同時發展，但卻不能使RTA繼續成為“其成員規避多邊貿易體制最惠國待遇的庇護所”[7]，繼續為貿易保護主義提供合法外衣。面臨WTO不斷受到RTA沖擊的現實困境，應仿照世界銀行與IMF建立的聯合行政委員會，建立WTO與RTA的協作工作機制，在互補平行的視角下發揮WTO對RTA的適度規制，以加強RTA與WTO的銜接，加速RTA融入WTO、發達國家回歸多邊貿易體制的步伐，早日實現經濟全球化、真正的貿易自由化。