關中-天水經濟區發展規劃法治化路徑探析

李如海

關中-天水經濟區于2009年經國務院批復通過，其范圍包括陜西省的關中平原地區六市一區（楊凌示范區）及甘肅省天水市。經濟區以大西安（含咸陽）為中心城市，寶雞為副中心城市，天水、渭南、銅川、商洛、楊凌等為次核心城市，直接輻射陜西省的漢中、安康、延安、榆林和甘肅省的平涼、慶陽、隴南地區。經濟區面積7.98萬平方公里，2007年末總人口為2842萬人；地區生產總值2007年為3765億元，占西北地區的28.6%。自獲批至今十余年來，區域經濟社會發展取得較快發展，《關中-天水經濟區發展規劃》確定的發展目標已基本實現或接近實現。

關中-天水地區根植于深厚的歷史文化傳統和經濟基礎，在工農業生產方面有著得天獨厚的優勢，隨著新時代西部大開發戰略和“一帶一路”倡議的深入推進，關中-天水經濟區將面臨前所未有的發展機遇。但在新的歷史條件下，尤其是中國特色社會主義進入新時代的歷史機遇期，區域協調發展被賦予新的更高要求。關中-天水經濟區在區域經濟建設中雖然積累了一定的經驗，但區域協調發展、區際協作和對外開放等方面發展不平衡不充分的問題依然突顯。在理論研究方面，學界關于區域發展的理論產出不足，且在學科分布上主要集中在經濟學及相關學科領域，法學領域的研究成果少之又少。因此，從法學相關學科理論入手，推進區域治理體系和治理能力現代化，對實現關中-天水經濟區高質量發展具有重要的理論意義和實踐意義。

一、發展規劃的邏輯嬗變

“區域發展的目標是促成區域發展的一體化，打破內部行政區劃間的壁壘，實現市場要素的自由流動和區域利益共享”。而區域一體化的發展，必然要經歷一定的發展階段。在經濟學視域下，發展中國家為了實現發展目標而在發展的初期采取非均衡發展戰略，實則表現為經濟區域化。經濟區域化發展過程中，國家施以規劃計劃等宏觀調控手段，規制市場自發調節過程中的失靈，從而形成經濟區域制度化的發展或者區域發展的制度化。實現區域發展一體化的目標，需要完成制度化到一體化的轉變，這個轉變的過程也即實現區域治理法治化的過程。

2009年批復的《關中-天水經濟區發展規劃》范圍涵蓋6個市級行政區、商洛市部分區縣以及省直管楊凌示范區（簡稱“關中8市”）。2018年批復的《關中平原城市群發展規劃》在此基礎上將城市群的范圍擴大至陜西、甘肅、山西三省的部分區域，即在原“關中8市”的基礎上擴大至包含山西省臨汾市、運城市部分區域及甘肅省平涼市的崆峒區、華亭縣、涇川縣、崇信縣、靈臺縣和慶陽市區。“擴容”后的關中平原城市群國土面積為10.71萬平方公里，2016年末常住人口3863萬人，地區生產總值1.59萬億元。

從發展定位來看，《關中-天水經濟區發展規劃》將關中天水-地區定位為“全國內陸型經濟開發開放戰略高地、統籌科技資源改革示范基地、全國先進制造業重要基地、全國現代農業高技術產業基地、彰顯華夏文明的歷史文化基地”。《關中平原城市群發展規劃》的發展定位可以概括為“建設具有國際影響力的國家級城市群，內陸改革開放新高地。”

從發展目標來看，《關中-天水經濟區發展規劃》的發展目標主要體現在經濟建設、公共服務和生態環境建設領域，缺少體現區域一體化發展或者區域協調、協同發展的目標。而《關中平原城市群發展規劃》則把“生產要素的自由流動、市場一體化發展體制機制的完善”作為發展目標之一。2020年5月中共中央、國務院印發的《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》（簡稱《意見》）提出，“積極參與和融入‘一帶一路’建設。支持新疆加快絲綢之路經濟帶核心區建設，形成西向交通樞紐和商貿物流、文化科教、醫療服務中心。支持重慶、四川、陜西發揮綜合優勢，打造內陸開放高地和開發開放樞紐。支持甘肅、陜西充分發掘歷史文化優勢，發揮絲綢之路經濟帶重要通道、節點作用。”從中央政策層面強調關中平原城市群與其他城市群的協同，以及引領西部地區開發開放的戰略地位。

二、面臨的挑戰

（一）新時代西部大開發背景下關中-天水經濟區面臨新的挑戰

《意見》確定的發展目標，對關中-天水經濟區而言既是發展的新機遇，同時也面臨新的挑戰。中國特色社會主義進入新時代以來，社會的主要矛盾已經發生變化，不平衡、不充分發展呈現宏觀上的東西區域發展不平衡，中觀上的區域之間不平衡以及微觀上的經濟區內特定區域、行業、產業的不平衡。就關中-天水經濟區而言，城鄉融合發展推進緩慢，中心城市虹吸帶動效應不足，戶籍人口城鎮化率依然很低，農業轉移人口市民化問題仍然棘手，“金山銀山”與“綠水青山”的矛盾仍然突出，城市群內部發展失衡，外向型經濟占比依然不高，發展現狀與“打造引領西部地區開放開發的核心引擎”目標之間還存在較大差距。

（二）從經濟中高速發展到高質量發展的挑戰

黨的十九大指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。高質量發展，不僅包括經濟質量和效率的提升，也包括制度、社會、生態等方面的要求，推動高質量發展就要建設現代化經濟體系。以生態環境為例，關中-天水地區生態環境方面存在的問題依然嚴峻，影響區域協調一體化發展的因素仍然存在。

■巫山雨洗｜趙來清/攝

在我國，區域一體化應包括不可或缺的三個方面：一是產業發展的差異化與特色化，體現區域資源配置的有效性。二是公共服務均等化與社會福利的共同增長，體現區域發展成果的包容性。三是經濟與社會發展協調，人與自然和諧，體現區域發展的可持續性。更高質量區域一體化是以上三個方面處于最佳狀態的區域一體化。但目前關中-天水經濟區產業發展還存在趨同與失衡的現象，資源配置效率不高，公共服務在市縣、城鄉之間發展不平衡狀況普遍存在。

（三）“新基建”與傳統基建協同發力的挑戰

2018年中央經濟工作會議提出，要發揮投資關鍵作用，加大制造業技術改造和設備更新，加快5G商用步伐，加強人工智能、工業互聯網、物聯網等新型基礎設施建設。對于新基建，關中-天水經濟區應當搶抓機遇還是繼續“補短板”，是其必須面對的一個重大抉擇。對此，有學者指出，整體而言，西部省份和貧困地區交通、通信、水利等重大基礎設施仍很薄弱，鐵路、公路路網密度僅相當于全國平均水平的一半。就關中-天水經濟區而言，現有的傳統基礎設施還不能形成區域一體化和高質量發展的“硬件”支撐，而且在經濟區戰略定位中，基于歷史原因形成的傳統制造業是區域發展的后勁。因此，對關中-天水經濟區而言，傳統產業尤其是傳統制造業的質量提升，也是新時期轉向高質量發展的重要方面。

三、面臨的困境

（一）區域目標存在差異

區域發展要實現預期的社會整合，達成區域共識，實現區域發展的目標，關鍵是建立起具有合法性的制度。我國學者在區域規劃立法保障的必要性與重要性方面取得了共識，但在具體的法治化路徑上存在分歧：其一，認為應制定一部統一的區域發展基本法；其二，分別制定保障區域發展的法律，如“西部大開發法”或“西部開發促進法”；其三，制定出臺“區域規劃編制法”。關中-天水經濟區盡管有相同的歷史文化傳承和市場自發的要素流動，但在區域發展目標上缺乏足夠的共識。在制度層面，甘肅、陜西兩省均出臺了《關中-天水經濟區發展規劃》的相關實施意見，細化了《關中-天水經濟區發展規劃》在各自轄區范圍的發展目標和主要任務，但仍然呈現出各自為政和競爭博弈的表象，且經濟發展目標在規劃實施層面表現出“項目化”趨勢。

（二）區域協調機制缺位

《陜西省發展和改革委員會關于印發<2020年推動關中平原城市群和新型城鎮化發展重點工作任務>的通知》要求，發揮關中平原城市群陜晉甘三省聯席會議制度作用，積極籌備舉辦第一屆聯席會議，表明城市群聯席會議制度事實上仍未建立。需要說明的是，在《關中-天水經濟區發展規劃》獲批后，甘肅省積極協調東南部四市融入關中-天水經濟區，并于2011年印發了《甘肅省人民政府辦公廳關于2011年實施關中-天水經濟區發展規劃工作的意見》（已于2017年失效）和《甘肅省實施關中-天水經濟區發展規劃2011年度工作目標責任考核試行辦法》（簡稱《2011年辦法》，已于2017年失效），自2011年起，每年召開一次聯席會議。其中《2011年辦法》將甘肅省東南部四市實施《關中-天水經濟區發展規劃》的情況，包含規劃實施組織、產業項目合作、創新能力培育以及協作機制建立四個方面納入考核內容。可見，甘肅省早期將東南部四市融入關中-天水經濟區的意愿強烈，但這種意愿主要是由政府在推動，而不是建立在區域整體的協調協同與要素自由流動的基礎之上。

（三）規劃實施監督乏力

《關中-天水經濟區發展規劃》作為區域規劃，其編制依據中央和地方的國民經濟和社會發展規劃，具有法律約束力。但即便政府將規劃的實施納入地方政府的考核范圍，但考核本身只是基于政府的內部行為，缺乏外部監督機制，因此實施的效果不佳。

四、法治化路徑

我國區域發展戰略先后經歷了均衡發展、非均衡發展到現今協調發展的理念轉變。為實現關中-天水經濟區一體化和高質量發展提供法治保障，需要從轉變發展理念著手，把協調理念貫徹至經濟區域發展的全領域、全過程。

（一）區域發展理念重塑

黨的十八屆五中全會提出的“必須牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”是推動區域一體化和高質量發展的理論先導。實現區域一體化高質量發展要切實以新發展理念引領經濟區域發展。關中-天水經濟區科教資源、軍工科技資源等位居全國前列，科研機構數量在各城市群中也處于優勢地位。但科研力量在經濟區內各城市間配置不均衡，軍民融合度不高，科技成果轉化率較低。因此，要把創新發展理念作為經濟區高質量發展的核心理念，繼續堅定不移實施創新驅動發展戰略。

（二）區域規劃立法先行

區域內法治的協作或合作，首先要協調立法權，這關乎中央與地方以及區域內各立法主體之間的權限配置問題。就域外經驗而言，西方國家在區域規劃法治化進程中積累了較為成熟的經驗，如以德國為代表的專門統一立法模式，以美國為代表的附帶分別立法模式。在創制法律框架的方法選擇上，主要有創制基本規范、核心條款、專項立法、規劃與計劃先行、統一立法程序和決策程序等。就關中-天水經濟區而言，在國家層面缺乏統一立法的情況下，區域合作立法可以在理論和制度共識的基礎上，通過區域規劃立法先行的方式，將國家級發展規劃等上位規劃以及區域規劃轉化為經濟區內的地方規劃立法。當然，立法工作不可能一蹴而就。在立法尚未完成時，在區域內建立統一的規劃編制和實施機制，也是一個次優解。換言之，有法可依的“法”不限于立法上的法，還應包括具有法律效力的決議和決定，當前已經編制和發布的各區域規劃都屬于有法可依的范疇。

（三）規劃目標再定位

在規劃層面，由關中-天水經濟區到關中平原城市群的國土空間變化，不僅是簡單的“擴容”，更是對特定區域內市場要素自由流動即“微觀主體有活力”提供制度保障。但經濟區和城市群的簡單疊加并不是區域高質量發展的路徑，其實現的規劃目標也不盡相同。因此，需要對關中-天水地區區域發展的目標重新審視和定位，即將區域一體化發展作為區域發展目標，把提供更加普惠的優質公共服務、營造公平競爭的營商環境作為協調政府與市場關系的主要途徑。

（四）規劃實施賦效能

規劃實施的有效性是檢視區域規劃目標實現程度的重要方式。區域規劃的有效實施取決于事前的合法性，事中的參與性和事后的監督性。關中-天水經濟區區域規劃的實施，一是確保規劃實施依據的合法性，即經依法審批的規劃文本在實體上和程序上的合法性。同時要協調規劃之間的層級關系，協調經濟發展規劃與國土空間規劃以及其他專項規劃之間的位階關系，厘清次序。二是通過程序機制，確保區域規劃實施的公開性，通過各方主體積極參與規劃實施，完善獎懲機制和考核評價機制，與區域規劃法律法規的罰則條款相互銜接，形成體系完備的監督制約“權力束”。

實施影響規劃施行效果的行為，除了通過設定法律責任以及獎懲機制等形式予以規制外，還應當引入作為社會治理有效方式的“軟法”規范，發揮鄉規民約作用，強化核心價值觀和公民道德建設，將對違法行為的懲戒與責任的追究融入到共建共治共享的社會治理過程中來，在全社會形成遵守規劃的文化氛圍和行為習慣。