EPC模式下ESCO激勵政策設計與實施策略

郭漢丁，張印賢，趙倩倩

（天津城建大學a.經濟與管理學院；b.生態宜居城市與可持續建設管理研究中心，天津300384）

既有建筑節能改造市場發展是內外在動力協同作用的結果，以市場為導向的EPC 模式下既有建筑節能改造實施關鍵在于調動內在主體 ESCO 的能動性。基于ESCO市場運行發展需要，構建ESCO激勵政策體系，優化ESCO 激勵政策實施路徑，提升ESCO既有建筑節能改造激勵政策實施有效性，對于推動既有節能改造事業健康有序發展具有重要的實踐意義［1］。

1 ESCO激勵政策體系構建

1.1 激勵政策設計的基本思路

激勵政策設計的基本思路具體是：①區別發展階段，實施差異化激勵。對既有建筑節能服務市場的不同發展階段，所采取的激勵政策也要因時而異。在市場的發育階段，政府應加大補貼力度和范圍，調動市場主體的改造積極性，推動服務市場的培育發展。當市場基本形成之后，節能服務需求逐漸穩定，體現出一定的市場經濟效益，此時政府的激勵作用降低，主要是完善市場規則，為ESCO 提供健康有序的發展環境。在市場成熟階段，政府則逐步退出，僅對市場進行監督與規范。②兼顧需求規律，注重政策銜接。根據ESCO 需求演變規律，必須建立縱橫結合的系統協調激勵政策體系。縱向上，分為法律法規和基本政策規劃、具體激勵措施和政策評估，保持激勵政策的持續穩定性；橫向上，通過政策制度整合節能服務企業，對不同性質和類型的企業采取因地制宜的激勵政策，最終建立起一套綜合統籌的激勵機制［2］。③考慮激勵廣度，深化激勵內容。激勵廣度，是指激勵形式多樣，具體包括財政補貼、稅收優惠、貼息貸款等，且激勵范圍廣泛，涉及到不同地區和不同類型的節能服務企業，從而保證激勵政策的有效性；激勵深度指政府加大財政撥款力度，用于政策的制定與實施，但要把握好激勵尺度，降低激勵成本。同時，建立節能專項基金和吸引社會投資，確保激勵資金的來源。激勵內容指應根據我國ESCO發展現狀和節能改造工作狀況，制定有針對性、現實可行性的具體實施細則。④激勵和強制結合，提升政策效率。我國ESCO激勵政策的實施可參考美國的“胡蘿卜加大棒”的作法。“胡蘿卜”指經濟激勵政策，通常是運用稅收、財政、投資等一系列手段來調動ESCO節能改造的積極性，實現節能改造目標［3］；“大棒”指強制性政策，指對有關政府部門、企業和監理等法律責任作出嚴格規定，具體包括罰款、降低企業資質等懲處手段。由于ESCO 激勵政策只是一種引導性政策，為了提高激勵政策的實施效率，必須建立相配套的強制性法律保障，以加大對違法違規行為的懲罰力度。⑤調控與市場互補，改進市場治理。在ESCO市場化發展的過程中，政府與市場互相補充和協調配合，各自發揮著不可替代的作用。在節能服務產業發展初期，市場機制還不成熟，主要通過政府調控來引導與培育ESCO 的發展，以彌補市場的不足。然而，政府這只“看得見的手”也不是萬能的，存在“政府失靈”或“政府缺位”問題，造成節能改造工作進程的緩慢。作為“看不見的手”，市場機制將逐漸完善，其作用不容忽視，它既可以自動調節資源配置，加大ESCO發展力度，又能修補“政府失靈”的問題。因此，應注重政府與市場機制的協調與配合，共同推動ESCO快速發展。

1.2 激勵政策體系建設實踐

市場不同階段激勵政策需求分析：①市場起步階段。由于當前我國相關的配套法律法規等并未出臺，ESCO規模小、綜合實力弱、融資困難，無力推廣EPC模式，加之業主意識薄弱，對節能改造服務沒有形成有效需求，導致市場上未實現有效的供求機制，無法滿足節能改造與節能服務互動的目的［3］。因此，政府應率先進行試點示范項目，盡快出臺政策法規，以拉動市場需求，并通過對ESCO 實行信貸和稅收優惠等政策，為ESCO 發展營造良好的環境。②市場發展階段。隨著建筑節能改造法律及管理措施的不斷完善，ESCO 服務規模逐漸壯大，但EPC 仍處于推廣階段，此時業主的節能意識明顯增強，市場上已經形成了明確的供求關系。由于市場上存在各種類型的ESCO，容易出現秩序混亂，政府在執行引導政策的同時，應制定并完善節能服務標準和評價標準、健全信用體系和質量監督體系，以保障ESCO 健康發展［4］。③市場成熟階段。在相關配套法律、管理措施規制下，供給主體ESCO 日益成熟，EPC 運作模式廣泛應用于市場并趨于完善，節能服務需求量很大，市場基本健全。此時政府逐漸退出市場，主要發揮對市場的監督與規范職能，保證ESCO 長期穩定持續發展［5］。

ESCO激勵政策內容設計：基于以上節能改造市場發展階段的特征，通過借鑒發達國家ESCO 激勵成熟經驗，結合ESCO 行為博弈分析和激勵約束模型構建，我國ESCO 激勵機制可采取限制性政策與激勵性政策結合的方式，同時注重市場機制與政府作用相結合，共同構成EPC 模式下ESCO 激勵體系內容。ESCO激勵政策體系框架要點見表1［6］。

表1 ESCO激勵政策體系框架要點

EPC 模式下ESCO 激勵政策建設實施過程：ESCO激勵政策建設實施過程具體是指為實現政策目標和達到激勵效果，政府依據激勵政策的內容與要求，不斷采取積極措施的動態行為過程。這一過程是理論結合實際的關鍵部分，必須充分考慮市場的實際發展狀況，設計出激勵企業發展切實可行的政策措施。主要包括以下4 個環節：①加大政策宣傳，提高全民參與意識。現階段社會節能意識與節能認知并不高，不利于政策的落實與推行，因此政府應通過多種形式的政策宣傳與教育，營造全民節能改造的氛圍［6］。②把握政策實施因素，因時因勢地選擇政策形式。社會環境是確保政策有效實施的重要條件，為盡快促進政策的落實，必須正確處理政策與環境的關系，選擇適宜的激勵政策。③提高執行者素質，積極開展激勵政策。政策執行人員自身素質與責任意識是制約政策實施的重要因素，這就要求執行者充分認識制定和執行激勵政策對于ESCO發展的重要意義，不斷加強學習，以提高自身素質，做好落實政策實施工作［7］。④健全政策實施的監控系統，及時控制好政策的實施。監控制度的建立是激勵政策動態調整及更新的重要保障，通過政策監控及時發現導致政策實施問題的原因，并及時進行解決，最終推動激勵政策的落實與優化，進而促進ESCO的健康成長。

2 ESCO激勵實施路徑設計與選擇

2.1 ESCO激勵實施路徑設計

ESCO激勵政策實施路徑主要包括激勵政策的制定、激勵政策的執行和監督、激勵政策的評估等3個環節。關于激勵政策的制定，其關鍵問題是制定出合理和權威的政策，重在把握以下3 個方面：一是政策制定主體的主導性和能力；二是政策制定程序的規范性；三是政策內容的合理性。在我國，制定政策的主體一般為中央政府及其職能部門，至于激勵政策的執行和監督，則包含政策執行方式、政策執行主體和監督機構及其行為模式［8］。1976 年，美國學者麥克拉夫林（M.Mclaughlin）在其代表作《互相調適的政策執行》中指出，政策執行的有效性主要取決于政策執行者與政策影響者之間行為調適的程度。因此，激勵政策的執行主體及其執行方式是政策有效發揮的關鍵因素，政策評估則是檢驗政策實施績效是否良好的重要環節，而評估結果的公正性和客觀性需具備專業的評估主體、科學的評估方法和工具、完備的信息，通過客觀系統的評價，有利于促進政策制定者和執行人員及時調整不當的政策，廢除無效的政策，改善政策執行行為，從而提高政策制定的質量［9］。

ESCO激勵政策實施路徑中任何一個環節出現問題，必然會降低政策實施績效，因此應重視政策實施過程的每一環節。根據我國建筑能耗現狀和ESCO發展影響因素，樹立問題導向思路，構建以建立“兩型”社會為方向的總政策和以降低能耗、發展節能服務業發展的長效機制為方向的基本政策，作為ESCO 激勵政策體系的目標層［10］。具體政策層面，結合ESCO市場需求，依據政策制定過程的具體要求，從補貼、稅收和信貸等方面進行具體的歸納。在政策執行和監督過程中，以法律體系、節能標準、資金投入和監督機制等手段為保障，保證激勵政策的有效發揮。最后借助于一定評估方法和工具，對激勵政策進行評估，及時將評估信息反饋給政策制定主體和執行主體，進而促進ESCO 發展和完成節能目標。激勵政策體系實施路徑見圖1。

圖1 ESCO激勵政策體系實施路徑

2.2 ESCO激勵政策實施路徑選擇

一是基于需求規律的激勵政策實施路徑。以ESCO需求規律為導向分析激勵政策的實施路徑，有利于保證激勵作用的有效性。隨著節能服務市場發展階段的不同，ESCO 產生的需求也從生存、利潤最大化的低級需求升級到惠及其他主體、造福社會的高級需求，因此針對ESCO 不同時期的需求應設計差異化的激勵實施路徑。在ESCO 起步期，針對企業整體實力弱、市場需求不足的現狀，政府應大力進行經濟補助，一方面提高利益相關者的節能意識，另一方面解決ESCO資金障礙問題，以期滿足ESCO 的生存需求。當ESCO 發展到一定階段，追求最大化利益和提高產業規模成為企業的主要目標，同時市場中存在機會主義行為，為規范市場和提高企業競爭力，政府應制定市場準入機制和強制性能效標識體系。當ESCO 發展處于成熟期，市場機制已逐漸完善，ESCO 社會責任感也不斷提升，更為注重個人價值的體現，此時政府應鼓勵ESCO 不斷進行技術創新，使其成為專業化、可持續發展的企業，同時通過完善相關行業標準和技術規范來監督和保障ESCO的正常運營［11］。

二是基于市場要求的激勵政策實施路徑。在市場不同的發展階段，由于節能服務市場具有不同的特性，因此ESCO激勵政策的實施路徑應因時而異。市場起步階段，存在經濟外部性，市場主體積極性不高，政府應發揮主導作用，采用多種形式的激勵手段刺激節能服務消費，積極培育節能服務供求關系，逐步健全市場體系；市場發展階段，隨著ESCO 規模的不斷擴大，實力不斷增強，有節能服務需求的業主也在不斷增加，但由于市場的信息不對稱性，一些ESCO為獲取額外利潤而故意欺騙業主，很容易造成高質量的企業被驅逐出市場，從而導致市場的公正性與權威性［12］。因此，此階段應盡快制定市場規則，通過健全信用體系、建立能效測評制度、規范市場主體行為等方式，不斷規范和完善市場。市場成熟階段，則應充分利用完善的市場機制來推動節能改造工作，不僅可節省政府開支，還能彌補政府管理的不足。

3 ESCO激勵政策實施有效性提升對策

為了推動ESCO 激勵政策的有效實施，進而促進ESCO快速發展，本文從政府作用、執行保障和政策反饋3 個方面提出了ESCO 激勵政策實施效率的提升對策。

3.1 發揮政府促進ESCO行為的職能作用

一是明確ESCO發展初期的政府主導地位。在政府主導下的利益博弈中，政府既是博弈的局中人，也是政策的制定者和執行者，為推動ESCO 發展，必須對政府職能進行合理定位，明確其所承擔的責任。在我國ESCO剛起步、市場機制還太不成熟的階段，節能服務產業屬于政策性產業，政府應充分發揮主導作用，以社會可持續發展為重，通過制定相關法律政策體系和政策宣傳，鼓勵ESCO 運用EPC 模式進行節能改造，加強社會公眾節能改造意識，并逐漸建立和完善各項制度，實現節能服務產業化從政府投資引導轉變為市場選擇［13］。

二是完善相關法律法規與節能標準體系。從我國ESCO市場發展中存在的問題可知，目前存在著缺乏法律約束的現象，加之政策實施缺乏基本的法律環境，導致市場發展良莠不齊，故應建立完善的法律法規與節能標準體系。一方面，有計劃、有步驟地推出有關法律法規具體實施細則，將激勵措施促進節能改造的內容和體規定寫入法律，明確ESCO 節能服務主體地位，加強對ESCO 的管理，同時規范業主的行為，降低ESCO面對業主違約的風險，通過這樣一種獎懲分明的方式促進市場主體的節能改造積極性。另一方面，建立符合我國國情、操作性強的節能標準體系，如行業準入規則、合同能效評價標準，以約束ESCO 機會主義行為和使合同有法可依，從而保障建筑節能改造市場穩定發展［14］。

3.2 提高ESCO激勵政策的適應性和有效性

一是對不同階段和不同主體，實施差異化的激勵。在不同的發展階段，對于不同的激勵主體，應建立差異化的激勵政策，旨在為ESCO 提供健康有序、穩定發展的市場環境，促進企業規模的擴大與升級。激勵對象主要有ESCO、業主、設備與產品提供者、金融機構和中介培訓機構，根據節能服務市場的發展階段特征，在初期階段，主要是通過引導和經濟補貼，提高市場主體的節能意識，積極培育市場；在中期發展階段，節能服務體系已逐步形成，節能效益初步體現，通過采取經濟激勵政策、管理性政策和限制型政策，提高和規范市場競爭機制；待市場成熟時，主要依靠市場和管理性激勵手段保持市場的穩定與高效運轉。

二是加大資金投入，提供激勵物質保障。資金問題是制約激勵政策制定合理和執行有效的關鍵因素，進而影響所吸引和培育的ESCO 的數量和質量。為了避免這種情況發生，在ESCO 激勵政策推行中，應努力探索由政府、企業和社會組成的資金投資機制，加大投入力度。政府可以通過財政補貼投入為基礎，利用用戶支付的供熱費和電費來建立節能專項基金，用于ESCO節能產品和技術的研發、人才獎勵等活動［15］。此外，政府應引導金融機構給予運營良好的ESCO 信貸優惠，并吸引社會資金投資于建筑節能領域，拓寬資金來源渠道。在上述落實資金的基礎上，加大資金投入度，為ESCO 節能服務業務的開展提供有利環境。

三是強化實施監控，增強激勵有效性。鑒于地方政府“有限理性”的存在，加上各級政府利益取向的不一致，地方政府往往從自身利益出發，違法執行中央政府的ESCO激勵政策體系，阻礙ESCO的發展和節能改造工作的開展［16］。因此，為了保證政策的執行力度和效果，必須加強過程監督。要建立完善的激勵政策監管制度，首先是建立各級政府干部考核機制，消除政績升官；其次是設立“政監分開”的獨立監管機構，依據專門的監管法律，對激勵政策執行情況和建筑節能服務、合同能源管理的進展等方面進行管理，有利于及時發現政策出現的問題；最后是對監督人員的工作職責、工作內容、標準和獎懲方面作出詳細規定，以規范監管工作。

四是搭建信息平臺，實現激勵共享公平。通過構建既有建筑節能改造服務的信息化平臺，開通既有建筑節能改造信息傳遞渠道，實現信息共享，從而降低既有建筑節能改造實施的投入成本，起到事半功倍的效果。依靠本地政府網站、節能協會網對節能改造法律法規，以及推動合同能能源管理和節能服務業發展的政策進行大力宣傳，逐步培養公眾的節能改造愿意和節能意識；實施節能協會和第三方中介機構的信息化管理，提供政府實施既有建筑節能改造政策工作的基礎依據；利用節能服務網、節能網和節能信息網等商業化網站，為公眾提供既有建筑節能改造政策法規和節能服務信息，為市場主體提供既有建筑節能改造交易平臺。基于網絡信息化的政策咨詢服務，有利于節能服務企業全面深入理解政策體系，更好地執行政策和實現自身的健康發展。

3.3 建立評估體系，促進激勵政策優化

確立評估標準，驅動激勵政策導向。ESCO是既有建筑節能改造市場內在驅動力，ESCO的行為及動力直接波及既有建筑節能改造市場發展，增強既有建筑節能改造主體ESCO 的內在驅動力，需要科學有效的激勵政策引導與刺激。確立有效的評估標準，是科學衡量ESCO激勵政策有效性的基石，因此開展既有建筑節能改造ESCO 激勵政策評估，就必須遵循既有建筑節能改造市場發展與ESCO 需求的內在規律，建立科學有效的激勵政策，完善激勵政策有效性的評估標準，提高激勵政策對ESCO 積極行為的驅動作用和價值。

ESCO激勵政策評估體系是指按照一定的標準，對政策執行后的效果和影響進行度量與評價，為今后政策的制定提供一定依據。而完善的政策評估體系則需要權威的評估主體、科學的評估方法和工具，所得出的評估結論才具有科學性和客觀性，從而決定政策是否繼續實施。我國應結合實際國情，借鑒歐美國家的成功經驗，成立專門的政策評估機構，并不斷完善評估標準和方法，積極探索系統和科學的激勵政策評估體系。

實施評估反饋，完善激勵政策體系。基于ESCO激勵政策實施效果評估，度量與界定激勵政策體系的科學性和有效性，發現ESCO 激勵政策實踐對接的失效環節與不完善之處，從既有建筑節能改造市場發展的規律性發現入手，充分考慮ESCO 行為需求的階段性，通過激勵政策評估反饋，提供激勵政策修改與完善的決策支撐，依據既有建筑節能改造市場發展特征與需求，制定與完善既有建筑節能改造ESCO激勵政策體系，強化激勵政策與市場實踐的適應性和強化引導作用，最大限度地提升ESCO 內在動力潛能，以激勵政策為引導，以WSCO內在動力為驅動，推進既有建筑節能改造市場健康有序發展。

4 結語

既有建筑節能改造市場發展的核心推動主體是ESCO，而ESCO是EPC模式下既有建筑節能改造項目實施全過程的設計、實施、運行的直接承擔者，既有建筑節能改造市場健康有序發展需要激發ESCO的積極性與能動性。因此，針對不同區域既有建筑節能改造市場發展實際，構建既有建筑節能改造ESCO激勵政策體系，規劃既有建筑節能改造ESCO激勵政策實施路徑，設計既有建筑節能改造ESCO激勵政策實施有效性的具體對策，將有效推動既有建筑節能改造實踐。