永久基本農田保護的實施評價與政策啟示
——以我國東部地區XX地級市為例

祝金燕，李 鑫

（江蘇師范大學 地理測繪與城鄉規劃學院，江蘇 徐州221116）

永久基本農田作為優質耕地，在國民經濟中占據著舉足輕重的地位，是社會經濟發展的重要物質基礎［1］。在生態文明戰略背景下，永久基本農田不僅具有物質生產功能，還具有社會功能和生態服務功能［2，3］，如社會保障、水土保持、凈化空氣、休閑游憩等［4，5］，與周圍生物共同維持著整個系統平衡。鑒于永久基本農田戰略的重要性，學者們開展了大量研究，主要分為兩大類：一是永久基本農田保護制度與政策研究。尤其是從公共治理角度進行理論闡釋，分析保護政策的演變過程，提出以“數量—質量—區位”為一體的基本農田保護政策體系［6-8］。永久基本農田保護以政府主導，在市場利益驅動下有實踐困境，學者們基于農戶視角提出了激勵補償政策，以財政手段建立永久基本農田保護基金［9］。二是永久基本農田劃定技術與方法研究。鑒于現實中永久基本農田劃定過程繁瑣、任務量巨大，大量學者開始探索基本農田劃定的技術方法，如將農用地分等定級成果用于基本農田保護區劃定，以耕地質量等級結果按其優劣次序劃入［10，11］；綜合考慮耕地質量與空間分布形態、立地條件等因素［12-14］，并結合生態紅線、城鎮開發邊界等綜合劃定永久基本農田保護紅線，使結果具有現實可操作性。

自2016 年下半年我國土地利用總體規劃劃定永久基本農田后，現有基本農田保護專項規劃實施已經4 年，當前國土空間規劃編制的一項重要工作是以“三調”為底數重新劃定永久基本農田保護紅線。在此之前，應評估上一輪基本農田保護現狀，探析其真實境況，考察流失去向與空間分布的表現，以便發現問題，全方位改進當前保護政策。鑒于此，本文以我國東部地區XX 地級市為例，分析永久基本農田保護效果，發現問題，提出政策建議。

1 永久基本農田空間轉出的定量分析

1.1 不同用途去向分析

將現行永久基本農田保護區與最新“三調”數據相交，分析統計基本農田保護區內的用地現狀，探析永久基本農田的流出去向。永久基本農田流向劃分為4 類：若研究期間基本農田轉為園地、林地與其他農用地，則為農業結構調整去向；若轉為城鄉建設用地，則為城鄉建設占用；若現狀為交通水利等其他建設用地，則為其他建設占用；若退化為自然保留地，則為自然損毀去向。結果發現，該市因農業結構調整導致的基本農田流失為54437.57hm2，占總量的10. 46%，城鄉建設和其他建設占用分別為1981.95hm2、855.54hm2，占總量的0.38%、0.16%，自然損毀665.86hm2，占總量的0.13%（表1）。存在的具體問題主要有3 個方面：

一是農業結構調整帶來的基本農田流失。分析發現，XX市農業結構調整占用是導致基本農田流失的主要原因。社會消費結構的變化導致部分耕地向果園、林地等轉變，在經濟利益誘導下，鄉村發展更趨向于經濟效益高的農副產業［15］。農業結構調整帶來的永久基本農田流失較大的是市區與縣級單元4，面積分別為612.49hm2、20935.77hm2，占基本農田目標的26.67%、19.42%。除消費結構轉變之外，市區周邊耕地更具有區位優勢，其相關產品可直接提供城市，節約交通成本。對于單元4，“三調”數據顯示其耕地106049hm2，而永久基本農田保護目標卻為107828hm2，已出現“倒掛”現象，這種高強度的保護壓力難以滿足日常的農副產品需求，故沖破基本農田保護紅線進行種植。

二是城鄉建設與其他建設占用帶來的基本農田損失。該部分基本農田損失比率不高，分別為0.38%、0.16%，但實際絕對數值較大。現行規劃規定研究區新增建設用地指標8992.27hm2，但城鄉建設占用基本農田面積達到1981.95hm2，占規劃期建設用地指標的22%，說明過去幾年XX 市城鄉建設違法占用基本農田嚴重。按現行規定［16，17］，只有被列入重大建設項目范疇（主要指交通、水利重大基礎設施建設項目）才可按程序占用基本農田，因此只要是城鄉建設占用基本農田，絕大多數是非法行為，未進行補劃調整。雖然我國有最嚴格的耕地與基本農田保護政策，但實際非法占用基本農田現象較嚴重，建設占用較嚴重的為市區與縣單元1、縣單元4，其占比分別為1.59%、0.81%、0.7%。市區作為全市經濟中心與人口集聚區，是城市與基礎設施建設的主要場所，建設活動擴大需要占用一定的土地，故市區永久基本農田建設占用比率高；縣單元4 的基本農田占耕地比率高達101.67%，而通常按國家規定在85%左右較合適，表明單元4 預留發展空間不足，進行城鄉建設與交通基礎設施建設時難免占用基本農田。

三是自然損毀帶來的基本農田損失。該部分基本農田流失為665.86hm2，占總數的0.13%，數值相對較小。是什么因素導致原劃定的基本農田退化為自然保留地？是地質災害、風沙、洪澇災害等原因損毀耕地，還是劃定時把劣等或具有較大退化風險的耕地劃為基本農田？以縣級單元4 為例，其面積有361.62hm2，高達0.34%。一方面，由于研究區礦產資源豐富，資源持續開采則導致部分區域塌陷，且部分基本農田與工礦區空間分布緊密，容易受其侵害；另一方面，通過“三調”耕地質量等級數量統計來看，單元4 中存在部分優質農田未劃入，可能正是劃入的劣等基本農田退化為自然保留地。

表1 永久基本農田保護區內“三調”用地占用現狀

1.2 按圈內圈外分析

鑒于城市盲目追求大規模發展，不注重內涵挖潛，占用城市周邊優質耕地，在耕地數量減少的同時，還損害耕地質量［18］。為有效控制城市空間的無序蔓延，保護好城市周邊永久基本農田，原國土資源部和農業部聯合下發了《關于切實做好106 個重點城市周邊永久基本農田劃定工作有關事項的通知》，當前永久基本農田分圈內圈外兩部分，其中以土地利用總體規劃中的中心城區邊界向外擴張一定距離來劃定圈內圈外（表2）。

表2 圈內圈外的永久基本農田保護區內“三調”用地占用現狀

從表2 可見，圈內永久基本農田流失比圈外更普遍與嚴重，如市區與縣單元4，其圈內永久基本農田被占用比率分別高達22%、35.19%。圈內主要流失方向還是農業結構調整，帶來的基本農田流失遠大于建設占用與自然損毀。同時，對于城鄉建設占用永久基本農田，各單元圈內占用比率也都高于圈外，尤其市區圈內圈外城鄉建設占用基本農田的比率為1.21% VS 0.27%。這主要是因為城市邊緣區的人口、空間和產業結構在城市與鄉村雙重特征作用下［19］，結構變動最大、流動性最高，綜合因素下更具有向城市發展潛力，土地非農化壓力較大。根據地租理論，城市邊緣區土地用于城鎮建設比進行農業生產更具有競爭效益［20］，故城市周邊的耕地尤其是永久基本農田成為城市擴張的首選地。此外，還說明農戶對圈內破碎化耕種意愿不高。面對市場對瓜果、有機蔬菜的需求，加之具有交通成本優勢，一定數量的圈內耕地向其他農業結構進行調整，為城市直接提供農業多元價值供給。永久基本農田占用主要集中在圈外的單位主要是縣單元1，其永久基本農田被占用的圈外與圈內比率分別為21.47%與12.05%。這實際上具有一定偶然性，因為該單元的林果農業發展豐富，有著連片果園，隨著農業結構的調整豐富，需要一定的規模和技術，相應的種植面積和農業設施會占用圈外連片的永久基本農田。總體來說，研究區內的圈內永久基本農田保護任務更加艱巨，城鎮擴張與農業結構調整帶來的流失壓力較大，協調保護與開發矛盾更大。

2 永久基本農田保護存在問題識別

首先，縣級基本農田數量配置不合理導致XX市基本農田整體保護效果較差。XX 市永久基本農田縣級數量配置存在著失衡現象，有些縣單元“超負荷”，而有些縣單元則“未飽和”。縣單元4 的基本農田占耕地比率為101.67%，已出現“倒掛”現象，沒有農業結構調整空間，還制約了城鄉建設發展；縣單元1 的基本農田占耕地比例也高達93.17%，這種現象突出反映了部分縣單元需重新進行布局優化調整；而單元3 的基本農田占耕地比率為79.86%，且與“三調”耕地質量等級數量相比較，約有1.1 萬hm2的6 等耕地可劃入永久基本農田保護區內，表明基本農田保護任務還有可調整空間。縣單元間的永久基本農田任務分配失衡，不僅對各縣區發展不公平，還會降低全市基本農田保護效果。如，正是由于縣單元4 等保護任務較大，數量配置失衡，導致基本農田流失嚴重，從而使整體保護效果較差。

其次，空間上存在錯配，未做到“應劃盡劃”。研究區永久基本農田普遍存在錯配表現，空間上未兼顧地塊集中連片度，質量上存在低等耕地被劃入而部分高等耕地未劃入現象。空間分析發現，各縣永久基本農田實際劃定中不同程度地存在“劃劣不劃優”現象，僅從數量上達到要求，在質量上未完全滿足永久基本農田的優質等級要求，出現“應劃未劃或不應劃而劃入”情形。如，目前永久基本農田內5、6等地面積分別為27740hm2、397356hm2，與全市“三調”耕地質量等級數量分布對比，發現還有一定數量的優質耕地未劃入永久基本農田。這不僅是因為要避讓發展空間與建設項目，而最主要的是因為在永久基本農田劃定時對耕地質量考慮不足，缺少一種有效的技術工具去篩選夠資格的耕地地塊劃入保護區。總之，研究區永久基本農田空間布局優化尚具有潛力，需進一步調整，釋放空間潛力，切實按優質與集中連片進行空間劃定。

第三，農業結構調整帶來的基本農田流失嚴重。鑒于消費市場對農產品需求發生改變，由農糧溫飽向果品等多元化高品質需求轉變，導致永久基本農田轉向種植其他經濟作物。據“三調”數據分析，研究區內各單元被占用的去向各有不同，但全市永久基本農田主要流失是因為農業結構調整，且每個縣單元內農業結構調整帶來的永久基本農田流失比例最高。其中，縣單元4、單元1 永久基本農田保護區內耕地占比僅為79.55%、87.39%（除市區外最低），而園地、林地等其他農用地占比分別為19.42%、11.69%（除市區外最高）。該問題主要是因為市場需求引導了農業結構調整，因此應進一步研究農業結構調整的驅動機制，所帶來基本農田流失的可恢復性與恢復成本等問題對農業結構調整帶來的基本農田流失進行差別管制，不搞“一刀切”。

第四，城鄉建設占用基本農田未得到遏制。盡管建設用地占用基本農田成本高、程序復雜，需多方論證，但分析發現非農建設占用永久基本農田數量較大、分布較廣。農業結構調整是導致永久基本農田流失的主要原因，但城鄉建設與其他建設占用帶來的永久基本農田損失占用比率分別為0.38%、0.16%，比率看似不高，但實際絕對數值較大。其中，城鎮建設占用主要是因為對基本農田與城市擴張空間矛盾預判不足，加之監測手段滯后。此外，還有相當一部分基本農田占用是農村建設占用，說明農戶對永久基本農田保護的政策法律意識不強。面對農村建設占用基本農田等一系列違法行為，基層國土執法力度不足，需加強執法建設，提高管理隊伍的綜合素質，并進一步提升土地執法監察強度和處罰力度。

第五，圈內永久基本農田缺乏針對性的保護。總體上來說，圈內永久基本農田被占用較之圈外更為嚴重，尤其對于城鄉建設占用永久基本農田。數據表明，各行政單元圈內占用都高于圈外，如市區為1.21% VS 0.27%、單元5 為0.49%VS 0.18%、單元7 為0.51% VS 0.12%，說明圈內城鄉建設發展與永久基本農田保護兩者之間存在矛盾沖突。此外，圈內農業結構調整占用也十分嚴重。如，縣單元4 的圈內農業結構調整占整個永久基本農田流失的30.7%。總之，數據顯示圈內永久基本農田平均被占用16.59%，圈外為12.35%，圈內永久基本農田占用風險更高，保護任務更加艱巨。然而，目前缺乏對城鎮周邊永久基本農田保護的系統剖析，未來需針對圈內圈外保護需要，進一步制定差異化的管制措施，加強監督執法力度。

3 政策建議

3.1 構建永久基本農田農戶補償機制

農戶作為永久基本農田保護的關鍵主體之一，其利用行為直接影響到農田的保護數量和質量。實際中，農戶承擔了基本農田保護的所有外部性成本，此現象無疑會打擊保護主體的積極性。因此，要遵循經濟發展規律，尋求基本農田保護的治本之策，建立農戶補償機制［21］，通過經濟手段彌補其成本，以期將外部效應內部化，由約束型向激勵型保護轉變［22］。補償標準和補償方式是永久基本農田農戶補償機制的關鍵，關系到保護主體切身利益與保護成效。①對于補償標準應按照地域內統一、地域間因地制宜的原則制定合理的補償標準［23］。因為永久基本農田產生的效益包含經濟、社會、生態多方面，在不同要素投入下其效果各有不同，統一的補償標準難以均衡各主體之間的公平。根據不同區域所凸顯的效益價值采取不同補償標準［24］，因地制宜科學制定，此做法也符合價值決定價格的體現。②采取多樣化的組合補償方式。在嚴峻的保護形勢下，單純的靠資金補貼對永久基本農田保護效益輸出遠遠不夠，可配合其他補償方式，如提供農田水利設施等技術補償，也可對補償主體進行人才培養和管理，以提供智力補償［25］。任何形式的補償方式都需要穩定的補償基金體系，以期實現經濟補償的長效機制。

3.2 任務量與存量建設用地指標掛鉤

地方政府既是地方經濟活動的主體，又是政策執行者，永久基本農田保護對他們來說是任務與壓力，普遍有抵觸情緒。地方政府具有經濟發展與城市擴張的動力，而基本農田保護的收益遠不及經濟建設發展，面臨兩難選擇。在土地利用規劃指標分配時，地方政府會更多地爭取建設用地指標，在經濟發展與耕地保護的天平上更傾向于前者。從政府保護責任與義務對等的角度，應嘗試將保護任務量與存量建設用地指標兩者掛鉤，建立指標動態調整機制［26］，即在進行縣級指標合理分配時，對永久基本農田保護效果較好的地區可獲得一定建設用地指標獎勵，反之則扣減下一年指標。這一設計相比于農戶補償與異地補償等更具有可行性與可操作性。對即將開展的XX市國土空間規劃中縣級基本農田任務分解要與建設用地指標分解同時進行，研究可用于激勵的建設用地指標數量與激勵標準等，既維護好地方政府保護永久基本農田的積極性，又保證有足夠經濟建設的動力，盡可能均衡基本農田保護與經濟發展兩者之間的關系。

3.3 協同基本農田—生態—城鎮空間

永久基本農田劃定時采用一定的技術方法把優質集中連片的耕地劃入保護區，以期做到“應劃盡劃”。實際劃定中普遍不采用技術方法，單純進行圖斑選擇，未考慮耕地地塊的適宜性和集聚度，無法做到空間優化，導致永久基本農田出現綜合效益低、建設不協調等一系列問題［27］。永久基本農田劃定不僅要綜合考慮資源環境條件及地塊集聚度，還需結合經濟發展目標和潛在用地需求。簡言之，既要協調城鄉建設與基本農田布局，又要兼顧生態構建與基本農田相協調。優化永久基本農田空間布局，需結合空間穩定性和經濟建設可行性兩方面進行［28］。即通過評價區位條件、生態等方面劃定空間穩定性區域，社會經濟條件、土地質量和城鎮建設等方面選定可行性區域。采取該設計的原因是：景觀格局會引導永久基本農田布局穩定，提高集中連片程度，保障永久基本農田長久效益；而經濟建設條件可提供永久基本農田建設的技術及投資能力。總之，永久基本農田與人類活動、生態環境相互作用、相互協調［29］，為緩解三者間的空間沖突，達到建設布局、生態構建與農田保護三者均衡，應以提升生態環境為前提，結合城鄉建設用地精明發展，統籌永久基本農田的整體布局，形成良性循環服務系統。

3.4 實施圈內基本農田動態監測機制

分析表明，圈內比圈外承受更大的保護壓力，亟需加強圈內永久基本農田動態監測。即通過銜接土地利用變更數據，以最新衛片進行監測，實時監控和動態管理雙管齊下，建立永久基本農田全方位監測管理機制［30］。鑒于城鎮周邊永久基本農田容易受人類活動和城市擴張的干擾，傳統監測手段的滯后性致使永久基本農田發生難以恢復的變化。此外，面對基本農田占用、荒廢等破壞行為，基層政府僅是勸誡和輕處罰，保護效果甚微。為進一步提升永久基本農田的高效管理，需針對圈內外不同情況建立差異化管制機制。簡言之，就是及時掌握和更新信息，對圈內永久基本農田保護監測更連續性、綜合性。該設計可及時發現圈內永久基本農田質量和利用狀態，將破壞永久基本農田的行為在初期階段就加以制止，盡可能將損害降到最低。隨著互聯網科技的發展，要充分運用大數據、人工智能、遙感技術、地理信息技術等手段，發揮其強大的空間數據管理功能，建立永久基本農田信息化體系，拓寬圈內永久基本農田監管思路和技術方法，逐步形成永久基本農田數量—質量—生態監管體系［31］，建立高效的數據分析和監管保護機制。