互聯網支付平臺反壟斷規制

李建偉　李鑫澳

壟斷與反壟斷是市場經濟發展的必然結果與經濟法治的必然要求。21世紀以來，PayPal、支付寶、微信支付等互聯網支付平臺迅猛發展，在支付與相關領域具有多方面重大影響。根據CNNIC于2020年9月29日發布的《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2020年6月，我國互聯網支付用戶規模達8.05億，占網民整體的85.7%;移動支付用戶規模達8.02億人，占手機用戶的86.0%。市場份額方面，2020年一季度支付寶、微信支付分別以48.44%和33.59%的占比位居前兩位，兩者市場份額總和達到82.03%，行業集中度較高。互聯網支付市場逐步形成壟斷格局，對市場公平競爭、創新發展、消費者權益和社會公共利益等將構成重大影響。加之支付及其市場作為金融業務、金融行業的特殊性和外部性，互聯網支付平臺的反壟斷規制，亟待提高法治化保障水平。

厘清“互聯網支付平臺壟斷”概念

現實生活中，“壟斷”往往是競爭和創新的反面，意味著高價、低效、暴利、霸王條款。在法律上則包含一系列非常復雜的問題。作為基礎法律制度，我國2008年8月1日起實施至今的《反壟斷法》，以列舉方式對壟斷行為進行了明確：一是經營者達成壟斷協議，二是經營者濫用市場支配地位，三是具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中。

結合經濟實際，互聯網支付平臺壟斷定性角度可以界定為：互聯網支付平臺經營者存在濫用市場支配地位、達成壟斷協議、具有或者可能具有排除或限制競爭效果的經營者集中的行為，影響公平競爭、消費者利益和社會公共利益的，即構成互聯網支付平臺壟斷。具體而言，“濫用市場支配地位”行為包括：具有市場支配地位的互聯網支付平臺經營者從事以不公平的高價銷售商品或服務，或者以不公平的低價購買商品或服務，沒有正當理由限定交易相對人只能與其進行交易或者只能與其指定的經營者進行交易，以及對條件相同的交易相對人在交易價格等交易條件上實行差別待遇等行為。“經營者集中”是指互聯網支付平臺經營者通過合并、取得股權或者資產的方式取得對其他經營者的控制權，或者通過合同等方式取得對其他經營者的控制權抑或能夠對其他經營者施加決定性影響?！皦艛鄥f議”是指有競爭關系的互聯網支付平臺經營者，達成固定或者變更商品、服務價格等排除、限制競爭的協議、決定及其他協同行為。

明確互聯網支付平臺反壟斷價值

傳統反壟斷的法治價值，主要是維護相關市場公平競爭、促進市場創新發展、保護消費者利益以及社會公共利益。對于互聯網支付平臺反壟斷而言，除了保護和促進互聯網支付市場公平競爭、創新發展、保障消費者利益及公共利益外，還具有以下三方面重要意義和價值：

一是維護金融安全。互聯網支付是互聯網金融的基礎性、關鍵性業務。巨量資金寄存在互聯網絡支付平臺，如果國家對這些不同投資人控股的金融平臺資金使用缺乏有效嚴格的監管措施，容易形成沉淀資金、洗錢、套現，以及數據、網絡、個人信息等金融風險、侵權風險甚至國家安全風險。假設允許某互聯網支付平臺進入工資結算、對公賬戶結算領域，則很可能成為捆綁社會和政府大而不能倒的金融集團，隨之而來的就是中國整個金融市場集中程度和風險集中程度的躍升。

二是規制關聯不公平競爭。支付是一種金融交易工具，也是重要的黏合用戶的免費流量工具，由此互聯網支付平臺可以掌控形成以支付為基礎的不公平競爭。比如某一購物平臺把只能使用某一支付工具作為顯性或者隱形規則，則很容易導致不公平競爭。目前互聯網支付平臺的反壟斷，一方面是其在互聯網支付市場占據支配地位，排斥了其他支付機構的競爭;更在于其背后的企業，存在以支付為基石的打壓、抑制其他相關領域創新發展的行為。

三是規制誘導消費、誘導借款等負外部性。部分支付平臺在建立運行、獲取大量用戶之后，往往爭先恐后地開發大量金融衍生產品和業務，容易形成對消費者，尤其是學生等不具備相應消費能力、借貸能力的未成年人、青年人的誘導消費、誘導借款，負外部性影響廣泛而巨大，易形成社會性問題。

促進互聯網支付平臺反壟斷實施

從我國目前行業狀態來看，互聯網支付領域已經形成了寡頭壟斷的局面，且互聯網支付平臺與傳統銀行業之間的競爭矛盾也日趨激烈，互聯網支付行業亟須反壟斷等經濟法規制。

我國目前已有的可適用于互聯網支付行業的法律規制主要是金融行業監管，反壟斷等市場競爭監管還幾乎空白。現有的反壟斷法及其相關配套措施，可以適用于互聯網支付行業的一般性競爭問題，但由于互聯網支付行業平臺經濟的屬性，用傳統的反壟斷法理論分析存在不足，對其行業內的一些競爭問題現有反壟斷法規則難于適用?；谏鲜銮闆r和互聯網支付平臺發展實際，我們提出以下法律規制建議——

作為互聯網支付平臺反壟斷規制基礎，建議明確有關反壟斷概念、原則界定。建議將互聯網支付平臺定義為：“利用互聯網信息技術手段連接收付雙方銀行賬戶，從而提供資金結算、轉移及其延伸服務的非銀行中介企業?！标P于相關市場，對于互聯網支付平臺，收費主要是采取征收交易傭金的方式，因而建議將平臺兩側用戶界定為同一個“相關市場”。在相關地域市場的界定上，建議根據平臺特點，將之界定為中國市場或特定區域市場，根據個案情況也可以界定為全球市場。關于互聯網支付平臺反壟斷目標原則，建議包括以下方面：維護公平競爭秩序、防控金融風險、維護各方合法利益、加強科學專業監管、促進行業健康發展。

作為互聯網支付平臺反壟斷規制重點，建議明確互聯網支付平臺反壟斷主要內容。根據《反壟斷法》等有關法律規定和互聯網支付行業實際，互聯網支付平臺反壟斷的主要內容應包括“濫用市場支配地位”“違法達成、實施壟斷協議”“經營者集中”“濫用行政權力排除、限制競爭”等。

截至2020年6月，我國移動支付用戶規模達8.02億人

結合互聯網支付行業發展實際，以規制“濫用市場支配地位”為例，建議在以下方面重點加快立法完善和執法落實：

第一，在對互聯網支付平臺經營者市場份額及市場競爭狀況、經營者控制市場能力財力和技術條件、其他經營者對該經營者在交易上依賴程度、其他經營者進入相關市場難易程度等進行指標化，明確認定或推定經營者具有“市場支配地位”的標準和依據。

第二，重點考察平臺經營者是否以低于成本價格排擠具有競爭關系的其他經營者，以及是否在將其他平臺經營者排擠出市場后，提高價格不當獲利等情況，明確“低于成本銷售”的認定標準和依據。

第三，重點對要求交易相對人在競爭性平臺間“二選一”或者其他具有相同效果的行為、限定交易相對人與其進行獨家交易或只能與其指定經營者進行交易、限定交易相對人不得與特定經營者進行交易等情況進行考察，明確“限定交易”的認定標準和依據。

第四，建議對停止、拖延、中斷與交易相對人現有交易，拒絕與交易相對人開展新的交易，在平臺規則、算法、技術、流量分配等方面設置限制和障礙使交易相對人難以開展交易等情況進行考察，明確“禁止交易”的依據和標準。

第五，對平臺經營者利用格式條款、操作必經步驟等交易相對人無法選擇、更改、拒絕的方式，將不同商品進行捆綁銷售，以搜索降權、流量限制、技術障礙等懲罰性措施，強制交易相對人接受其他商品等情況進行考察，明確“搭售或者附加不合理交易條件”認定標準和依據。

第六，對基于大數據和算法，根據交易相對人支付能力、消費偏好等，實行差異定價，或對新老交易相對人實行差異定價等情況進行考察，明確“差別待遇”的認定標準和依據。在對上述關鍵事項進行明確的基礎上，進一步對有關互聯網支付平臺反壟斷依法認定、法律責任、執法和司法手段措施等進行明確、細化、深化，為相關執法、司法機構賦權，提供執法、司法法律依據，多措并舉，系統推進互聯網支付平臺反壟斷法治化水平不斷提高，保障互聯網支付行業和市場健康發展。