新公共管理：我國農村公共體育服務供給的現實困境與對策研究

李昕澤,余蓉暉,王 茜,譚維揚,李慈心

(湖南科技大學 體育學院,湖南 湘潭 411100)

黨在十九大中作出《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告[1]，歸納了黨從十八大以后我國治理體系和治理能力的現代化水平，規劃了我國治理現代化的時間表和路線圖，明確指出了新時代下我國下一階段公共體育服務體系建設的基本思路和內容。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大、十九屆二中、三中、四中全會的精神，完善健身設施建設的頂層設計，增加健身設施供給，完善群眾健身設施，大力開展群眾體育活動，統籌推進新冠肺炎疫情防控和全民健身促進工作[2]。

1 公共體育服務體系概念和理論基礎

1.1 公共服務

隨著新公共管理活動的快速發展，公共服務理念的不斷地更新，婁崢嶸認為新時代公共服務的概念指，政府通過供給側改革，提高供給的高質量化，不僅能夠向社會提供多元化的供給服務，而且也能從供給改革的過程中，加快政府職能的轉變，逐步成為“伙伴型”服務政府[3]。

1.2 公共體育服務

公共體育服務是公共服務的分支，當消費者的體育需求通過體育產品的運用得到滿足的時候，學者們通常把體育需求得到滿足的過程定義為公共體育服務。現階段，新時代公共體育服務的涵義不但包含了體育產品物質供給層面的服務，而且也包含了體育產品供給后運營、維修等層面的服務。在均等化原則下，以政府為主導，市場、社會協同助理，以保障公民公共體育權益為核心，滿足多元化公民體育需求為基本出發點，切實利用法律法規規制其體育服務的基本運行，綜上所述，本文將其定義為新時代公共體育服務[4]。

1.3 公共體育服務體系

伴隨著我國社會主要矛盾的轉變，如何解決公共體育服務體系的內卷化？如何完善公共體育服務體系的碎片化？成為了新時代公共服務高質量發展道路上的攔路虎。首先需要對公共體育服務體系進行概念的界定并且達成統一認知的目的。肖林鵬等人指出公共體育服務體系是能夠包含多元化的要點和前提并以滿足公民體育需求為核心的概括[5]。王才興在此基礎上提出了更為細致的觀點，他認為公共體育服務體系是以政府供給為主要突破口，以保障公民公共體育權益為發展道路，一種格局和規制的集合[6]。綜上所述，本文認為公共體育服務體系是指以政府-市場-社會多元主體協同供給為前提，滿足公民日益增長的體育需求為動力因素，以保障公民享有高質量化的體育服務為供給目的，構成“海納百川”的有機整體。

1.4 新公共管理理論

新公共管理理論認為政府在進行公共服務的時候要以社會大眾為出發點，堅持以服務為主，重新改變政府和公民之間的聯系。政府的職能主要是管理而不是去操作，應將“蛋糕”資源合理配置化，并且適當加入競爭機制，讓社會組織參與進來，履行社會組織的相應的責任，培養優秀的組織干部，提供給公眾更多高質量的服務。在此之間也要建立相應的績效評估，制定好下一個階段的目標，這樣更加有利于社會組織管理層面的快速合理化發展。將新公共管理理論的理念運用到農村公共體育服務體系的建設當中要注意做到以下幾個有利于：①有利于以公眾需求為出發點建設公共服務體系。②有利于政府重新定位自身的職能要求，通過向“伙伴型”服務政府的轉變，增強政府主動服務的職能意識。劉鵬指出理性對待市場和政府之間的矛盾是正確引導體育事業蓬勃發展的關鍵因素，政府應堅持“宏觀調控，微觀自主”的基本原則，推行“政企分開，管辦分離”的基本操作[7]。③有利于政府購買公共體育服務，令公共體育服務相關事項通過競標的形式轉交由體育社會組織負責，由他們進行運營管理的同時并且建立相應的績效評估機制，例如對社會組織提供的體育服務進行分層次的質量評估和動態監測。值得借鑒的是上海市政府通過購買公共體育服務的舉措——“試點政策”，取得了圓滿的成功，這使得更多的社會公眾享受到了“質量化”“多元化”的體育服務。④有利于在公共體育服務的過程中樹立正確的體育價值觀念，將公共體育服務資源合理利用率達到最大化。

2 農村公共體育服務供給的現實困境

2.1 農村公共體育服務供給效率低下化

《“健康中國2030”規劃綱要》中提及要以農村和基層為重點，遵守公共服務均等化原則，發展農村公共服務[8]，但是農村的體育人口卻遠遠小于城鎮居民人口，兩者之間存在著巨大的差距[9]。我國公共體育服務發展歷程從原先政府主導供給過渡至政府-市場供給模式再至政府-社會-市場供給模式，但礙于現實情況中，我國仍處于政府主導供給的模式，致使社會、市場、政府之間喪失了協同合作的活力。據相關研究報告顯示2010年-2013年，我國公共體育服務財政支出主要在體育場館的建設，總比重達到了30%；但對于群眾體育的投入只達到了總比重的9%[10]。同發達國家相比差距顯而易見，導致公共體育服務供給多元化發展艱難，只要像上海，北京，廣州等極少數發達城市實現了公共體育服務供給多元化，但是也存在著不恰當競爭，導致供給“質”與“量”并不能得到保證，導致供給效率參差不齊，致使農村公共體育服務供給不能得到有效的保障。據2010年至2015年的調查顯示，3個農村的村干部根據上級領導的指示僅購買了7種公共體育服務用來建設農村公共體育服務，并未根據當地農村的特色提供多元化的公共體育服務[11]。所以有一部分鄉鎮干部在公共體育服務建設的過程中——相互“踢皮球”，逐漸官僚化。顯而易見，他們并沒有通過實地調查研究，將有限的公共資源合理配置最大化，導致了農村公共體育服務資源的浪費致使呈現出公共服務供給效率低下的現狀。

2.2 農村公共體育服務供給形式單一化

《關于實施農民體育健身工程的意見》中指出農村公共體育場地設施建設的基本標準是：一塊混凝土標準籃球場，配備一副標準籃球架和2張室外乒乓球臺[12]。但是這種工程的建設是否能夠滿足農村居民對于公共體育服務的需求，卻又是值得調查研究的。針對于成渝、西北地區調查顯示：80%的農村都只配備農村健身工程的基本標準；94%以上農村公共體育設施供給是由上級政府決策，政府沒有根據居民體育需求、當地農村體育特色和體育消費經濟水平進行調查；86%的農村居民提出政府提供的公共體育服務無法滿足自身健身需求，“一刀切”模式的發展嚴重影響農村居民體育需求[13]。而且農村社區并沒有配備相應的器材，例如籃球、乒乓球；政府也并沒有配備相應的社會指導員來指導農村居民進行體育項目的學習；器材的保護和維修問題也一直是農村公共體育的重大問題。這一系列問題導致了農村居民體育人口的下降，致使農村公共體育服務供給形式呈現單一發展的現狀。

2.3 農村公共體育服務供給資源斷層化

馬斯洛理論從上至下分別是自我實現、尊重、社會、安全、生理需求5個方面。農村居民體育需求包含于安全和社會需求之中。新時代的來臨，脫貧攻堅戰役的勝利，農村基本水平達到小康標準，導致農村居民的體育需求如雨后春筍般應運而生，結果因為農村公共體育服務的發展長期處于停滯狀態，致使農村公共體育服務在人才和資金方面存在短板并且長期制約了農村公共體育服務供給的高質量發展。

2.3.1 農村公共體育服務人才斷層化。隨著經濟不斷地發展，越來越多的農村體育骨干從農村走向城鎮，在城鎮定居，在農村定居的一般是老人、兒童等弱勢群體。十八屆三中全會指出“加快推進農業轉移人口市民化”[14]，并且據《中國統計年鑒(2018)》基礎數據計算所得我國截至2017年底，我國正式登記注冊的社會指導員為364.88萬人[15]。但是相關研究表明我國社會體育指導員分布呈現著“外散中聚”的空間格局[16]。這近一步導致了城鄉之間的差距加大，對于農村公共體育服務的建設產生了消極影響：①農村體育骨干的不足造成了農村社區公共服務中心專業化能力進一步的下滑，從而使農村公共體育服務的供給能力下降。②農村體育骨干在建設公共體育服務中充當著教導者、組織者、參與者的角色，農村體育服務人才的不足致使農村公共體育服務供給模式變得單一。

2.3.2 農村公共服務供給資金斷層化。一部分學者分析了近幾年來我國財政對于公共體育服務的支出(2013-2017)：我國公共體育服務財政投入約占國內生產總值0.1%；約占國家財政總支出2%[17]，同其他發達國家相比差距明顯。另一部分學者則認為是因為我國缺乏有效的監督機制，導致體育部門將有限的供給資金使用于政績明顯的形象工程，致使農村公共體育供給高質量發展的道路充滿艱辛[18]。

2.4 農村公共體育服務供給結構失衡化

公共體育服務供給需遵循均等化原則且在供給側改革的新時代需求下促進農村公共體育服務供給高質量發展。《第三次全國農業普查主要數據公報》中指出59%的農村具有健身路徑，16%的農村具有體育館[19]。現實中，公共體育服務供給重心偏向城市，發達地區致使農村公共體育服務供給結構失衡化。農村具有地域遼闊、人群分散的特點且農村公共體育服務供給重心偏向農村居委會，致使農村公共體育服務供給結構失衡化。

供給結構失衡化根本問題在于四個方面：①城鄉二元體制結構，削弱了城鄉之間的聯系，造成城鄉之間在供給效率，形式，資源存在差異；②農民體育興趣需求的降低；③自上而下的政府機制，審核工作日周期較長；④政府工作人員缺乏管理農村經驗，無法明確農民真實的體育需求；無法做到因地制宜；無法制定需求化的公共體育服務。

2.5 農村公共體育服務社會組織弱小化

至2014年底，我國正式注冊登記的體育社會組織數量為32 785個，每萬人僅有0.2個體育社會組織，與日本、美國形成了鮮明的的對比，差距十分的明顯。根據研究顯示我國體育社會組織的公共服務能力和活躍度在社會組織板塊中分別位列倒數一、二[20]。安徽省的調研顯示，農村體育社會組織的數量非常的有限，存在著諸多問題，例如活動組織人員和活動場所的臨時性；活動內容的枯燥，單一性；資金不足等問題，遠遠達到不了公眾對于公共體育服務的要求，以致于造成了公共體育服務供給的單調性。

《全民健身計劃(2016-2020年)》提出兩個“強化”要點:①強化樞紐型體育社會組織的建設，積極開展健身活動；②強化基層體育組織服務供給的質量并重點培養城鄉結合類型的體育社會組織[21]。體育已經成為人們美好生活的追求，它慢慢融入了生活中。農村居民對于公共體育服務供給多元化的需求也慢慢增加，終身體育的意識也慢慢被更多人熟知，農村體育人口也顯著的增長，由此可見體育社會組織的發展的優劣程度影響著農村公共體育服務多元化的發展。

3 發展農村公共體育服務供給的對策

新時代我國農村公共體育服務供給的主要矛盾是農村居民日益增長的體育需求同農村公共體育服務供給不平衡、不充分發展之間的矛盾[22]。深入推進農村公共體育服務供給側改革，以保質保量、保質促量、保量促質、區域協同、多元主體等為基礎點，逐漸促進農村公共體育服務供給的高質量化。

3.1 保質保量——尋求政府、市場、社會多元供給平衡點

保證農村居民能享受體育需求的“量”的同時保證農村居民服務供給的“質”。

在此內外因素的影響下，從政府-市場-社會多元供給系統中找尋平衡點，由錯綜復雜過渡至井然有序的農村公共體育服務供給模式[23]。鄉村政府角色的轉變：通過劃分鄉村政府公共體育服務職責，轉變單一供給模式，找尋政府-市場-社會中的平衡點并且明確各主體的地位與職責。鄉村政府具體職能：①明確農村公共體育服務的發展方向；②引入先進公共體育設施；③積極宣傳并開展農村體育活動；④根據農村特色發展特色體育鄉村；⑤培養農村居民終身體育的觀念。

3.2 保質促量——共建高質量多元供給模式

農村公共體育服務供給從單一化過渡為多元模式，需政府、市場、社會三者齊心協力，在保證供給高質量發展的同時，促進供給渠道的多元化發展。政府：①落實農村服務供給均等化；②以農村居民需求為出發點，制定合理的政策法規；③以政府為主導，利用互聯網，建立農村多元體育服務供給平臺。社會：①鼓勵支持社會組織發展體育人才；②補足市場，政府未能供給之處；③鄉村政府通過向社會組織購買農村公共服務達成協同關系。市場：①規范招標流程；②發揮市場調節作用；③信息共享，加強相互溝通；④把控利益和風險。

3.3 保量促質——增加人力、財力資源投入，健全監督機制

加大體育服務供給資金的投入，在保證“量”的基礎上，促進“質”的發展。

一是拓寬服務渠道。政府，社會組織，高校等加大對于體育社會指導員的培養，培養專業體育人才。鄉村政府：①制定政策例如提供人身保險、免費享受體育健身服務等來吸引優秀的體育人才；②加快專業運動員退役后向管理運營方向的轉型；③加大農村志愿服務的推廣。社會組織與高校相互協作，高校通過安排學生實習的模式，加強體育專業化人才的社會化培養。最后，培養的體育人才需要建立網絡檔案并且利用互聯網進行大數據整合，有利于開展專業化的的公共體育服務，比如農村體育服務的體育人才的培養需要有針對性尤其是幼兒、老年人這種群體是特別需要注意，這種類型的社會體育指導員溝通能力要強。

二是拓寬供給渠道。鄉村政府專項資金為主，社會贊助為輔的供給渠道。一方面鄉村政府應加大對于農村公共體育服務的財政支出比例并針對于不同社區的農村經濟狀況有選擇性地進行補助，實行差異化資金供給。鄉村政府應加強財政透明化管理，避免浪費和腐敗問題的滋生，有利于精準化資金供給。另一方面，提高社會贊助的積極性，通過制定相應的政策比如擴大減免稅收的范圍等來刺激社會體育組織加大對于農村公共體育服務資金的供給

三是建立監督機制。部分學者指出從價值體系、指標體系、組織體系、技術支撐體系、制度環節體系出發來對政府職能進行績效評價[24]。價值體系是核心，指標體系是關鍵，組織體系是需求，技術職稱體系是保障，制度環節體系是制衡。合理的績效評估制度有利于及時發現、反饋、解決問題。①建立監督機制，將農村公共財政支出實行透明化措施。發揮互聯網媒體、居民等對政府的監督作用；②建立定期考核機制，將公共體育服務供給的主體——農村居民，增加到定期考核機制中，農村居民以線上、線下無記名問卷的形式參加政府績效評估；③建立公共體育服務投資評估機制，投資的目的在于合理配置資源將利益與效益實現最大化，建立從多中選優、從優中選質、嚴格把控各項程序的投資評估機制。以便于實現“精準扶貧”，有利于對公共體育服務供給薄弱的農村社區加大資金扶持力度。

3.4 區域協同——“跨越+縱向”模式，遵守均等化原則

針對“鄉鎮政府職能轉變的模式”提供了三種可行性對策：(1)政府職責的縱向一體化：采用“跨級式+縱向強援式”方法，優點在于①層次的簡化；②簡政放權；③政府職責規范化；④進一步縮小城鄉差距。(2)中間模式：政府各級之間相互協商的動態適應性調整機制，是上下級政府溝通的紐帶，協調各級政府之間的矛盾，構建和諧社會[25]。(3)政府職能橫向協同化：采用“平行合作式+橫向強援式”的方式，保證各級政府的平行獨立性，也要保證各級政府之間的相互協作，有利于對癥下藥，提高效率[26]。

3.5 社會樞紐——政府與農村的中轉站，優化供給結構

建設樞紐型農村體育社會組織：①社會化：加快農村體育社會組織向獨立法人農村體育社會組織的轉型；加快建立“政社分明，管辦分離，依法自主”的現代化農村體育社會組織；加快提高農村公共體育社會組織供給服務的質量；②高效化：利用“互聯網+”建立農村體育云平臺；利用政府制定的相關地方政策來吸引專業的體育社會組織入駐農村體育云平臺，例如：減免租金等。以此來達到提高農村體育社會組織供給能力上限的目的;③法制化：樞紐型農村體育社會組織的轉型正處于脫鉤初期，首先需要完善《體育法》中關于體育社會組織發展的法律條例，增強其法律適用；其次地方政府部門應相互協作達成共識出臺保護性地方公共管理政策和文件，例如行政劃撥、減免稅收等；最后加強法律規制，營造良好的合作和競爭氛圍，例如保護體育社會組織的獨立性，厘清政府和社會組織之間權利和義務的關系等。以此來加強對于農村體育社會組織的管理并減少了政府部門直接對于農村體育社會組織的干預。

4 結 語

“鄉村振興”“供給側改革”是我國從體育大國邁向體育強國的重要決策，農村公共體育服務供給的高質量化是我國重要決策的具體體現。精確界定農村公共體育服務的概念；精確落實農村公共體育服務的供給；精確把握農村公共體育服務的困境；精確縮小城鄉公共體育服務差距。有利于《健康中國2030》政策的高效實施；有利于農村公共體育服務“質和量”的建設；有利于政府職能的“縱向一體化”和“橫向協同化”；有利于提升農村居民的幸福指數。