改革開放40年我國幼兒體育政策的演進分析及發展調適

徐 劍

(武漢體育學院 體育科技學院，湖北 武漢 430205)

健康中國戰略的實施提升了全社會的健康意識。近年來，幼兒體育逐漸進入人們的視野，并日益成為社會各方關注的焦點和研究的熱點。據國家統計局發布的數據，截止2018年底，我國大陸0～7歲的兒童大約有1.3億人，其中幼兒園在園幼兒人數為4 656.4萬人，占總幼兒人口的35.8%。預計到2030年，我國幼兒人口將達到1.41億[1]。在我國推進健康中國進程中，幼兒體質下降、運動能力差、近視、肥胖等多種現象疊加，各種體質問題接踵而來，給社會經濟發展帶來嚴重挑戰。2016年3月，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組會議中提出：“兒童健康事關家庭幸福和民族未來”。體現了黨和國家領導人對新時代幼兒健康的關心和重視。體育作為素質教育主要的教育內容，對幼兒健康成長具有積極的促進作用。我國政府歷來高度重視體育運動對幼兒健康的作用并出臺了一系列的政策法規以保障兒童的體育權益。美國學者艾利森提出，政策目標的實現10%是依賴于政策，90%取決于執行。本研究認為我國幼兒體質下降等問題其主要是由于對國家政策執行不夠所致。因此，在對改革開放40年來我國黨和政府層面幼兒體育政策文本梳理與回顧的基礎上，剖析幼兒體育政策演進的特征及存在問題，并以此提出調適性策略，保障我國幼兒體育向著高質量發展。

1 改革開放以來我國幼兒體育政策的演變歷程

改革開放以來中國法治建設歷經了法制創建新時期(1978～1997年)、依法治國新階段( 1997～2012年)和全面依法治國新時代(2012年至今)3個階段[2]。本文依據我國40年法治建設內部演進的關鍵事件，結合政策演變的外部法治大環境和政策內在特點，將我國幼兒體育政策演變劃分為形成期(1978～1999年)、發展期(2000～2015年)和深化期(2016年至今)3個階段。

1.1 幼兒體育政策的形成期：1978～1999年

1978年，黨的十一屆三中全會吹響了改革開放的號角，我國體育工作開始逐步走向正軌，黨和政府對幼兒體育教育的關注也愈加重視，幼兒體育也進入了新階段。這一時期，我國幼兒體育的發展以學校為主要依托，幼兒體育政策體現在以學校和學前教育相關的法律法規體系上。如教育部1979年印發了《城市幼兒園工作條例(試行草案)》是我國改革開放后頒布的第一個幼教規章。1980年《托兒所、幼兒園衛生保健制度(草案)》、1981年《幼兒園教育綱要(試行草案)》、1983年《關于發展農村幼兒教育的幾點意見》、1985年《幼兒師范學校教學計劃》、1986年《關于進一步辦好幼兒學前班的意見》、1989年《幼兒園管理條例(試行)》、1992年《幼兒園玩教具配備目錄》等。教育、衛生等部門意識到體育運動在幼兒身心健康發展方面的積極作用，明確要求幼兒園開設體育活動課程和設置運動場所。1996年國家教委頒布的《幼兒園工作規程》，第十九條明確提出：“積極開展適合幼兒的體育活動，每日戶外活動不得少于1h。”這是我國第一個明確提出支持幼兒體育運動開展的政策文本。隨后1998年《面向21世紀教育振興行動計劃》，提出體育是素質教育的重要組成部分，實施素質教育，要從幼兒階段抓起，培養幼兒健康體質、良好的生活習慣、活潑開朗的性格與求知欲望，充分肯定了體育對幼兒身心健康的積極作用。此項政策是幼兒體育發展重要參考依據，其后相關政策基本沿用該項規定。

這一階段的幼兒體育政策主要的特點：從政策主體來看，與幼兒體育直接相關的政策有2個，均是由教育部制定，而國家體育總局作為幼兒體育發展的主要職能部門尚未出臺任何政策。從政策內容來看，幼兒體育教育沒有被充分地重視，涉及幼兒體育內容表述極少，各部門對幼兒體育教育的理念還是比較模糊。從社會支持主體來看，幼兒體育活動的開展均是由國家統一管理，政府是這一階段唯一的支持主體。與新中國成立初期相比，該階段幼兒體育相關政策形成已經有法可依。

1.2 幼兒體育政策的發展期：2001～2015年

進入新世紀，隨著國內經濟文化繁榮發展，我國幼兒體育的發展也進入了快速發展階段。這一時期，幼兒體育在學校體育教育中得到較快發展，社會群體也持續關注和積極參與。 2001年北京申奧的成功極大地激發了全國人民參與體育的熱情，幼兒體育也迎來一個新的發展階段。此階段國家各部委密集發布了大量與幼兒體育相關的政策。如《國家學生體質健康標準》(教育部，2002)、《關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》(國務院2007)、《全民健身條例》(國務院，2009)、《3-6歲兒童學習與發展指南》簡稱《指南》(教育部，2012)、《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》(國務院2014)等。此外還有北京體育大學、首都體育學院等聯合舉辦了中國首屆幼兒體育高峰論壇，昭示著幼兒體育在國家各部門頒布的政策中受到了足夠的重視。

這一階段的幼兒體育政策主要的特點：從政策主體來看，在出臺的多個政策文件中有國務院、教育部、國家體育總局等多部門。國家體育總局成為這一時期幼兒體育政策制定的主要參與者，各部門協作共同推動了幼兒體育的發展，并且是跨部門聯合制定政策。從政策內容來看，出臺了《3-6歲兒童學習與發展指南》這一專門針對幼兒體育的發展規劃，指南詳細地提出了不同年齡段幼兒運動能力發展目標，并對各階段幼兒運動項目給予詳細的教育建議。從社會支持主體來看，這一階段社會支持主體也逐漸增多，除了教育部，國務院、國家體育總局、企事業單位、學術機構等均成為幼兒體育的支持主體。

1.3 幼兒體育政策的深化期：2016年至今

2016年開始，幼兒體育進入深化發展階段。這一時期，幼兒體育真正從體育產業的視角被提出，政府關注度高、社會參與度強，走向市場化、多元化發展道路。包括中共中央、國務院出臺的《全民健身計劃》、《健康中國2030規劃綱要》等多個文件提出實施“健康兒童計劃”。與此同時，《國務院關于印發全民健身計劃(2016～2020年)的通知》(國發〔2016〕37號)，首次提出開展幼兒體育，這是官方首次以政策文件形式提出的基本概念。2017年，國家體育總局第一次提出幼兒體育工程，并將實施幼兒體育作為青少年體育的重點工程。為了有效推動全國幼兒體育發展，2018年5月和10月，國家體育總局兩次赴浙江考察幼兒體育工作，探索幼兒體育試點推廣工作。2017年12月國家體育總局辦公廳印發《青少年體育鍛煉器材配置指南》，該指南對3-6歲兒童在幼兒園、社區、商業游樂場所，以及7-14歲兒童在社區、學校、青少年戶外體育活動營地、全民健身中心、體育公園等的配置原則、配置要求提出了具體的要求。此外，由國家體育總局體育科學研究所、北京體育大學等單位共同研制并發行的《學齡前兒童(3～6歲)運動指南(專家共識版)》，也為幼兒體育的發展提供了有效的參考。2019年7月8日，黨中央、國務院印發了《關于深化教育改革全面提高義務教育質量的意見》，其中德智體美勞中“體育”，以10句話264字的較長篇幅得以強化，體現了黨中央對進一步加強學校體育工作的決心和力度。文件提出“除體育免修生外，未達體質健康合格標準的，不得發放畢業證書……讓每位學生掌握1至2項運動技能”等要求，這對幼兒身心健康提出了科學、有效的建議，也為我國幼兒體育工作帶來了前所未有的機遇和挑戰。至此，我國幼兒體育政策整體得到進一步深化并逐漸完善，幼兒體育發展有章可循。

2 改革開放40年幼兒體育政策演進的主要特征

2.1 幼兒體育政策制定主體不斷擴大

我國政策制定包含單一部門制定和多個部門聯合制定，顯示了政府部門在國家政治權力機構中的地位，體現了不同政府部門的分工與合作(石國亮,2012)[3]。由于幼兒體育與健康問題的復雜性，不僅僅是體育部門的事，也是教育、衛生等部門的事，這就需要多個政府部門協同參與。從幼兒體育政策制定的主體看，改革開放初期的制定主體主要以教育部為主，衛生部、國家體委等為輔，如《關于進一步辦好幼兒學前班的意見》和《托兒所、幼兒園衛生保健制度》。到了90年代，以國務院、全國人大、國家體育總局等高層部門開始密集出臺相關政策支持和保障幼兒體育教育的發展。如國務院頒布的《全民健身計劃綱要》(1995)、《關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》(2007)、等。進入21世紀，許多部門意識到幼兒體育的重要性，密集出臺相關政策予以支持和保障。如《托兒所幼兒園衛生保健管理辦法(衛生部 教育部令第76號)》(教育部、衛生部，2010)、《3～6歲兒童學習與發展指南》(教育部、國家體育總局，2012)、《中央財政支持學前教育發展資金管理辦法》(財政部、教育部，2015)、《青少年體育鍛煉器材配置指南》(國家體育總局，2017)以及2018年國家體育總局、北京體育大學、首都兒童研究所共同研制的《學齡兒童(3～6歲)運動指南(專家共識版)》等等。這些政策文件的出臺，表明我國幼兒體育政策制定主體不斷增多，制定主體的級別不斷提高并且跨部門、多領域制定幼兒體育政策成為常態。

2.2 幼兒體育政策的內容更加具體

從我國幼兒體育政策內容看，從無到有再到具體化的表述，體現了我國相關法律法規的不斷完善和進步。從幼兒體育活動時間、場地設施完善、師資培訓、體質監測等等方面不斷完善幼兒體育發展所需的基礎條件。1989年教育部頒布《幼兒園工作規程》，“以游戲為基本活動，幼兒戶外活動每天不得少于1h”。1995年《體育法》中明確提出，社會各界要對幼兒體育活動給予特別保障，增進兒童的身心健康。國家出臺的多個文件及政策均提到大力支持幼兒體育活動，內容也越來越詳細和具體。再到2012年教育部出臺的《3～6歲兒童學習與發展指南》，詳細指出了不同年齡段幼兒運動能力的發展目標，并對各階段幼兒運動項目給予詳細的教育建議。可以說此文件的出臺，標志著幼兒體育發展進入標準化階段。2016年住建部又出臺了《幼兒園建設標準》,對室內外活動場地面積、活動時間、體育器材要求等做了詳細的規定。與此同時，國務院、教育部等部門多次對我國幼兒身體素質進行抽樣調查，掌握我國幼兒人口的基本情況，為相關部門制定相關的幼兒體育政策提供依據。

2.3 幼兒體育社會支持主體逐漸增多

改革開放初期，我國政府和社會各界對幼兒體育關注不多，幼兒體育相關政策也僅體現在學前教育政策之中，幼兒體育活動的開展均是由國家統一組織管理。如1980年印發的《托兒所、幼兒園衛生保健制度(草案)》指出“正常氣候下每天堅持兩個小時以上戶外活動，創造條件，充分利用自然因素有計劃鍛煉兒童體格，增強體質，鍛煉要經常和循序漸進。”彼時政府是唯一支持幼兒體育活動的主體。2008年北京奧運會之后我國提出由體育大國邁向體育強國的偉大目標，幼兒體育隨之受到政府的高度關注。幼兒強，則中國強，幼兒身心健康關乎民族未來。2010年國務院出臺了《關于當前發展學前教育的若干意見》，對學前教育體制、經費投入與管理、幼兒園管理與安全、統籌規劃等作了全面部署。這一文件首次提出鼓勵社會力量辦園和捐資助園。隨著我國企事業單位改革，社會力量開始進入幼兒體育教育的視野，國家、單位等機構不再是大包大攬。2014年國務院出臺的《關于加快體育產業促進體育消費的若干意見》，提出要鼓勵社會力量參與體育企業發展。2016年國務院辦公廳《關于印發全民健身計劃(2016～2020 年)的通知》將幼兒體育納入到基本公共體育服務的范疇，支持和鼓勵各類社會力量參與幼兒體育發展。從管理機構看，我國先后成立了中國兒童中心、中華幼兒教育學會、婦女兒童體育研究中心、中國體育科學學會體質研究分會等幼兒體育相關機構，為我國幼兒體育政策的科學制定提供參考。

3 我國幼兒體育政策的發展調適

改革開放以來，中央政府出臺了多部關于幼兒體育的政策，這表明在我國的政策體系與政治生態中，幼兒體育受到了黨和政府的高度重視[4]。十九大報告提出的“幼有所教”的政策為我國幼兒教育事業提供更高的要求和標準。即從“有學上”變為“上好學”，從“有數量”變為“有質量”，從“要我學”轉化為“我要學”。我國幼兒體育雖然在較短時間內取得跨越性進步，成就也是顯著的，但是，這與新時代我國建設體育強國和教育強國的要求還有一定差距，幼兒體育的發展仍存在“短板”[5]。有學者研究認為學前體育教育政策位階不高、體育政策落實不到位、體育公共服務供給不足等是制約了我國幼兒體育發展的主要原因。因此，針對存在問題，對癥下藥，試提出以下調試策略。

3.1 加快學前教育立法，保障幼兒體育權利

改革開放以來，我國教育立法取得了巨大的成就，出臺了一系列教育政策文件，無論是數量還是質量都不斷提升，但是學前教育階段的教育立法一直比較緩慢。目前我國學前教育立法層次偏低、法律法規效力較弱。因此，加快學前教育立法已經成為我國教育法律法規體系亟待補充的一個部分。研究認為在我國已有教育法律法規基礎上，借鑒國外先進國家教育經驗，進一步細化和規范我國學前教育立法。具體如下：第一、以憲法和教育法律為直接依據，制定具有可操作性的學前教育法律條文。從“硬件”(幼兒園場地、運動器材、環境等)和“軟件”(師資、管理等)方面進行標準化。第二、針對不同年齡段的幼兒教育對象設置課程、教學大綱、活動大綱等，以適應幼兒個體發展的需要。第三、因地制宜、結合實際，完善地方性的學前教育條例，發揮地方特色與優勢，培養各種各類人才打下堅實的基礎。第四、轉變體育立法指導思想，重視學前教育立法中對幼兒體育的立法設置，將學前教育中的體育教育和運動時間、質量和效果評估量化，從而保證幼兒體育權利的順利實施，最終實現幼兒身心全面發展的目的。

3.2 加強跨部門多領域協同，拓寬幼兒體育政策制定渠道

幼兒體育的發展是一項復雜而系統的工程，往往需要不同領域、多個部門的協同來完成。 “同譜一首曲、同唱一臺戲”，教育和體育互相融合，多部門主動協同作戰，拆除體制機制上的藩籬，實現幼兒體育快速發展。在幼兒體育發展較好的日本，其政策制定實現的是跨部門、跨領域協同完成。如2016 年日本家庭教育支援推進方案研究委員會制訂實施《家庭教育支援推進方案》就是由教育機構、福利機構、社區、學校等多個部門協同推進的，各部門各司其責，有詳細的執行方案，體現了不同部門的積極的參與意識和參與能力[6]。由此可見，新時期我國幼兒體育政策制定完全有必要實行跨部門、多領域聯合，相互達成共識，形成合力，以此推進我國體育法制建設進程。具體做法是政策制定過程應采用統籌、協調和整合，以政府為主導，社會組織、學校、社區、家庭及民眾等多元協商機制的幼兒體育政策制定模式，拓寬社會參與幼兒體育政策制定的渠道。

3.3 創新政策激勵機制，鼓勵社會主體積極參與幼兒體育

政府創新是公共權力機關為了提高行政效率和增進公共利益而進行的創造性改革[7]。美國學者伯林斯指出政府創新的一個重要因素就是部門的合作關系[8]。目前我國體育公共服務供給領域社會力量參與是遠遠不夠的，一個重要原因就是政策激勵機制不健全導致的內在動力不足[9]。我國幼兒體育發展亦是如此。因此，充分調動社會各方積極性，建立多渠道、市場化的多元主體參與機制，建立健全鼓勵社會力量參與的政策激勵機制。首先，以完善的公共體育服務優惠政策形成有效的激勵機制。通過體育購買政策，激發社會組織、企業、個人積極參與體育運動與體育消費的熱情，形成全社會參與的動員機制。我國政府引導職能部門加強協作配合、簡政放權,制定快速、便捷、簡化的一站式同步并聯審批流程,壓縮企業、個人投資幼兒體育培訓市場的辦證時間,放寬行業準入[10]。如通過減免稅收、提供貸款、賽事開發等多種優惠形式的具體政策規定，以直接激勵的形式鼓勵社會力量贊助和參與幼兒體育事業發展。其次，進一步創新體育公共文化服務領域鼓勵社會力量參與的政策激勵方式，改變傳統的依靠政府補貼、榮譽獎勵為主的單一激勵方式，將傳統與創新激勵相結合、直接與間接相結合，多種方式共同引導社會主體力量積極參與幼兒體育。例如可以通過共享體育資源、分享公共體育場館經營收入、獎勵參與幼兒體育事業建設具有突出的組織和個人等激勵舉措,調動社會力量參與的積極性和提升其參與靈活性。

3.4 政策制定要著眼未來，精準把握時代特點

“幼兒強、則中國強”，人民健康是民族昌盛和國家富強的重要標志。黨中央、國務院發布《“健康中國2030”規劃綱要》，提出了健康中國建設的目標和任務。幼兒體質健康是健康中國重要的組成部分，同樣需要戰略規劃。2016年二胎全面開放以來，二孩比重由“十二五”時期的40%增加到50%以上，顯示國家生育政策的調整取得了明顯成效。而根據睿藝發布的《2017中國家庭素質教育消費報告》顯示89.34%的受訪家長有為孩子選報體育培訓項目的意愿，超過84.4%的家長選擇在0～7歲給孩子報體育課程[11]。據學者研究顯示，在幼兒期，家長為幼兒選擇的社會培訓課程中50%是體育活動類課程(郝曉岑，2013)。因此，未來我國在優化人口結構方面必然會加大力度，幼兒體育發展的空間和市場規模十分巨大。但是由于政府經費投入有限、幼兒園配套設施不完善、幼兒體育師資匱乏、幼兒體育產品供給不足等現實問題制約著我國幼兒體育的發展。因此，在摸清現狀、探明發展趨勢的基礎下，我國政府應該著眼于未來，精準把握新時代我國幼兒體育發展的特點和需求，做好發展戰略規劃，制定超前、科學高效的頂層設計，明確幼兒體育發展的指導思想、發展方針、發展目標。建構幼兒體質健康促進所需的家庭、幼兒園、社會、政府“四位一體”的社會支持體系，發揮政府宏觀定位核心作用、社區與社會組織的中觀補位支持、幼兒園與家庭的微觀執行和落實[12]，共同促進我國幼兒體質更健康和幼兒體育事業更快更好發展。