河北省扶貧小額信貸績效評價研究綜述

田婕 韓雪梅 李濤

摘 要：脫貧攻堅已進入決勝階段，扶貧小額信貸作為金融扶貧創新產品在促進精準扶貧中發揮的效用如何，有待進行合理的績效評價。對扶貧小額信貸政策在河北省的發展脈絡進行梳理，對現階段我國專家學者在財政扶貧資金績效評價和扶貧小額信貸等方面的研究成果進行歸納分析，以期為扶貧小額信貸績效評價體系的建立提供借鑒。

關鍵詞：扶貧小額信貸;績效評價;脫貧攻堅

扶貧小額信貸，是在精準扶貧過程中創新的金融扶貧產品，是具有中國特色的金融服務措施，是為建檔立卡貧困戶提供的精準金融服務產品，其特點非常明顯：金額固定，為5萬元以下;借款期限長，為3年期以內;手續簡便，免擔保免抵押;借款成本低，基準利率發放、財政貼息;風險低，縣建風險補償金。扶貧小額信貸作為金融扶貧精準服務機制，引導金融資金投入貧困地區和建檔立卡貧困戶。至2016年底，河北省扶貧小額信貸規模位居全國第2位，累計放貸166.4億元，惠及貧困戶46.26萬戶，覆蓋全省65個貧困縣，65個縣全部建立了風險補償機制，風險補償金總規模達13.22億元。2018年，河北省小額信貸放貸13.38億元，支持建檔立卡貧困戶3.39萬戶，戶均貸款余額3.95萬元?！笆濉逼陂g，河北省全省扶貧小額信貸累計發放384.4億元。

一、扶貧小額信貸的發展背景

黨的十八大以來，為全面建成小康社會，為實現中華民族偉大復興的中國夢，以習近平同志為核心的黨中央將脫貧攻堅提升到治國理政的戰略高度。黨的十九大報告中首次提出實施鄉村振興戰略，完全符合我國國情和9億農民的熱切期盼。2019年“兩會”期間，習近平總書記指出，“要把脫貧攻堅同實施鄉村振興戰略有機結合起來?！苯衩鲀赡晔侨娼ǔ尚】瞪鐣臎Q勝期，打贏脫貧攻堅這場硬仗，推動實施鄉村振興戰略，關鍵是抓好落地、落實。2020年是脫貧攻堅的決勝之年，新冠肺炎疫情的全球蔓延為國家經濟發展和脫貧攻堅帶來了新的風險與挑戰，脫貧攻堅任務艱巨，習近平總書記對扶貧小額信貸做出重要指示和批示，必須加大金融扶貧政策支持力度，充分發揮扶貧小額信貸的優勢，助力打贏脫貧攻堅戰。

2014年12月，國務院扶貧辦、財政部、人民銀行、銀監會、保監會五部門聯合印發了《關于創新發展扶貧小額信貸的指導意見》（國開辦發〔2014〕78號）。在該指導意見中，落實精準扶貧創新發展，針對建檔立卡貧困戶，拓展金融扶貧措施，量身打造金融創新產品，“對符合貸款條件的建檔立卡貧困戶提供5萬元以下、期限3年以內的信用貸款?！敝С钟幸庠傅慕n立卡戶，根據自身優勢發展特色產業，激發創業潛力，增加家庭收入。扶貧小額信貸成為精準扶貧的重要金融措施，以其便捷、及時、服務面廣的優勢，成為精準扶貧的重要金融途徑之一。扶貧小額信貸用于建檔立卡戶的產業發展，不能用于非生產性支出。

2015年11月，中共中央國務院頒布《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》指出，到2020年，農村貧困人口實現“兩不愁，三保障”。加大金融扶貧力度，鼓勵和引導商業性、政策性、開發性、合作性等各類金融機構加大對扶貧開發的金融支持。支持農村信用社、村鎮銀行等金融機構為貧困戶提供免抵押、免擔保的扶貧小額信貸，由財政按基礎利率貼息。扶貧小額信貸政策特點固定為“5萬元以下、3年期以內、免擔保免抵押、基準利率發放、財政貼息、縣建風險補償金”，之后一直延續發展。

2020年6月，銀保監會、財政部、人民銀行、國務院扶貧辦四部門聯合發布《關于進一步完善扶貧小額信貸有關政策的通知》（銀保監發〔2020〕28號）。助力決勝脫貧攻堅，做好與鄉村振興金融扶持政策的銜接，延續扶貧小額信貸政策“進一步堅持扶貧小額信貸政策，進一步擴大扶貧小額信貸支持對象，進一步延長受疫情影響還款困難的扶貧小額信貸還款期限，進一步滿足扶貧小額信貸需求，進一步做好扶貧小額信貸風險防控工作，進一步加強扶貧小額信貸工作組織領導”。

各省市根據中央文件精神制定地方政策，以河北省為例制定了以下政策。

2015年，《中共河北省委、河北省人民政府關于堅決打贏脫貧攻堅戰的決定》中提到，“建立和完善貧困地區扶貧貸款財政貼息、風險補償和融資擔保機制，支持農村信用社、郵政儲蓄銀行等金融機構為有生產經營能力的建檔立卡貧困戶提供5萬元以下、3年期以內、免擔保、免抵押的扶貧小額信貸，由財政按基礎利率貼息。”

2016年，河北省扶貧辦印發《河北省扶貧小額信貸風險補償資金管理辦法（試行）》，對于建檔立卡戶的扶貧小額信貸發生的壞賬損失資金及其孳生的存款利息進行風險補償。緩解小額信貸發放銀行的貸款風險，進一步提高了銀行的發放積極性。

2017年，河北省根據中國銀監會、財政部、人民銀行、保監會、國務院扶貧辦的《關于促進扶貧小額信貸健康發展的通知》文件精神，結合自身實際情況，制定了扶貧小額信貸的相關實施辦法，強調在脫貧攻堅期內保持扶貧小額信貸支持政策不變、力度不減。

2020年，河北省扶貧辦、河北銀保監局、省地方金融監督管理局、省財政廳四部門聯合印發《關于進一步促進扶貧小額信貸增量提升的六條措施》。充分發揮金融對扶貧工作的助力作用，六項措施保障2020年扶貧小額信貸工作，助推全省決勝脫貧攻堅戰。

二、國內外研究動態及綜述

國際上小額信貸在一些國家有成功的實際案例，專家學者對小額信貸的研究也比較豐富，從小額信貸的形式、實現路徑、風險管控等多角度對小額信貸進行了研究。20世紀90年代初，孟加拉小額信貸模式引入我國之后，國家非政府組織對小額信貸的研究較多，民間小額信貸機構也廣泛發展。與這些小額信貸不同的是，本文中的扶貧小額信貸是針對精準扶貧的特色金融產品，其政策性較強，是為了助推我國脫貧攻堅任務，加大金融政策支持、財政貼息的新生財政資金項目。扶貧小額信貸是中國特色扶貧金融產品，國外學者對于扶貧小額信貸及其績效評價的研究很少。國內相關研究主要集中在對小額信貸供需結構的研究;扶貧小額信貸重要性論證和發展模式選擇等方面的研究;績效評價方面有少量的財政扶貧資金績效評價和金融扶貧績效評價的研究。

通過查詢中國知網、萬方等數據庫，有關于扶貧資金績效評價研究成果主要有以下三個方面。

（一）財政扶貧資金績效評價

張迪（2018）在《財政扶貧資金績效評價的現狀、問題及對策》中指出，財政扶貧資金績效評價中存在“績效評價指標通用化”“評價主體單一”等問題;高波、王善平（2014）《財政扶貧資金綜合績效評價體系研究》提出財政扶貧資金績效評價體系應包含經濟績效、社會績效和環境績效三個方面?！毒珳史鲐氁暯窍仑斦ｍ椃鲐氋Y金績效審計評價指標體系構建——以云南?。枯趴h為例》的作者李鵬杰（2017）在國務院扶貧辦“精準扶貧成效評估表”的基礎上，構建出符合云南省的可操作的評價指標體系。

上述研究成果，對本課題績效評價體系的建立具有一定的借鑒作用，但是上述研究對象為財政扶貧資金，扶貧小額信貸與其具有較大差異。財政扶貧資金是國家對貧困地區的直接投入，由國家無償提供，不要求償還本金，惠及整個貧困地區，主要體現的是資金的“輸血”功能。扶貧小額信貸針對的是有需求的、由生產能力的、有償還能力的貧困農戶，要求貸款農戶到期還本，主要體現的是資金的“造血”功能。扶貧小額信貸中的財政貼息和風險補償金屬于財政扶貧資金范疇。

（二）金融扶貧績效評價

郭艷芳（2017）在《新疆少數民族地區金融扶貧績效研究》一文中，利用DEA模型測算金融扶貧數據，分析金融扶貧在新疆少數民族地區的宏觀績效，同時運用CSI評價法，衡量金融扶貧在新疆少數民族地區的微觀績效。本文中的金融扶貧包含扶貧小額信貸和產業扶貧以及異地搬遷等政策性扶貧;魏亮（2018）在南陵縣精準扶貧過程中，通過對小額信貸存在的問題進行分析，找出產生問題的原因，提出進一步改進小額信貸支持精準扶貧的措施?！赌狭昕h小額信貸支出精準扶貧的效果研究》的研究側重點在于小額信貸的扶貧效果改進方面，對于績效評價的涉及不深。曹?。?017）在《金融扶貧績效評估及模式選擇——以阜陽市為例》一文中，選擇阜陽市為研究區域，通過構建的績效評估體系，對金融扶貧績效進行評估，對評估結果進行分析，提出金融扶貧模式的選擇。

上述研究成果從金融扶貧的不同角度進行論述，對扶貧小額信貸的績效評價也有所涉及，對扶貧小額信貸績效評價的研究具有很好的借鑒作用。但由于區域經濟、生態環境等不同，建檔立卡貧困戶對信貸資金的使用方向不盡相同，扶貧小額信貸量化細化的績效目標有所差別，構建的績效評價體系就存在差異。本文的研究對象界定為河北省扶貧小額信貸的績效評價，在借鑒的基礎上，還需要大量的實地調研，選取河北省典型案例進行分析，構建符合區域特色的績效評價體系。

（三）信貸扶貧績效評價

通過查詢中國知網、萬方等數據庫，以扶貧小額信貸作為關鍵詞進行查詢，有關扶貧小額信貸研究的成果主要集中在2018年之后，但是有關績效評價的內容很少。

曾小溪、孫凱（2018）（《扶貧小額信貸精準扶貧落實研究》）對寧夏地區扶貧小額信貸政策落實情況進行調研，針對調研中發現的問題提出改進建議。閆杰等人（2019）在《扶貧小額信貸、農戶收入與反貧困績效》中運用PSM和OLS回歸模型對扶貧小額信貸與農戶收入進行評估，研究結果顯示扶貧小額信貸對農戶具有增收效果;牛唯芳、楊建飛（2019）（《小額信貸的績效評估》），也是采用OLS回歸模型評估小額信貸的收入效應。楊洪平（2019）（《關于進一步推進扶貧小額信貸工作的調研報告》）對重慶市扶貧小額信貸現狀進行調研，對如何鞏固扶貧成效，用好小額信貸政策提出了對策建議;郭冬泉（2020）（《我國扶貧小額信貸主要政策及典型案例分析》）分析了扶貧小額信貸政策執行情況和典型案例，提出政策推進過程中的完善建議。

上述研究成果中針扶貧小額信貸政策的落實和推進角度進行的研究，對扶貧小額信貸績效評價中的過程評價具有很好的參考價值;針對收入效應角度的研究，對扶貧小額信貸績效評價中的效果評價具有很好的參考價值。

三、扶貧小額信貸績效評價的研究價值

近年來，資金使用的績效評價在國內外受到廣泛重視，財政性資金的績效評價更是重中之重。2015年，新預算法要求公共財政預算績效管理要貫穿預算活動整個過程;2017年，十九大報告指出，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。2018年，全國“兩會”政府工作報告中也提到，加強扶貧資金整合和績效管理。深入貫徹黨的十九大精神，在績效評價方面繼續進行探索和創新，將績效管理提升到新的高度，全面實施績效管理，使財政資金花得其所、用得安全，保障社會資源合理配置和有效使用。2018年《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中提到，“全面實施預算績效管理是黨中央、國務院作出的重大戰略部署”，“把全面實施預算績效管理各項措施落到實處，為決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利、實現中華民族偉大復興的中國夢奠定堅實基礎。”2019年河北省省委省政府印發了《關于全面實施預算績效管理的實施意見》，以“更好地發揮財政政策效用、推動財政資金聚力增效”。在這樣的政策背景下，扶貧小額信貸資金績效評價的研究具有較強的學術價值和現實意義。

河北省以保定地區和張家口、承德壩上地區為研究重點，研究對象的選取具有代表性，既包含國家政策性金融扶貧實驗示范區，也包含國家集中連片的深度貧困區。保定市在2016年被列為“全國政策性金融扶貧實驗示范區”，其扶貧小額信貸是對政策性金融扶貧的有益補充。張家口、承德地區有集中連片的深度貧困區，是河北省脫貧攻堅的重點區域，需要加大扶貧小額信貸支持力度。扶貧重點區域的扶貧小額信貸研究示范效應明顯。2020年2月29日，河北省全部貧困縣摘帽脫貧。為了鞏固脫貧成果，河北省出臺政策“摘帽不摘責任，摘帽不摘政策，摘帽不摘幫扶，摘帽不摘監管”，扶貧小額信貸在精準防貧方面，支持政策不變、力度不減，從精準防貧視角對這些地區的扶貧小額信貸進行績效評價研究具有應用價值，提高扶貧小額信貸使用效益，為防止返貧，鞏固脫貧成果持續發揮效應。

綜上所述，扶貧小額信貸資金規模大、覆蓋的貧困戶多，在脫貧攻堅階段成效顯著，也將在鞏固脫貧成果和鄉村振興戰略中發揮積極的作用。但是，大量的扶貧小額信貸資金審批及撥付過程是否規范高效，使用是否安全合理，需要進行客觀有效的評價?？冃гu價是對扶貧小額信貸使用過程的評價，旨在提高信貸資源配置的效率和效果。

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