美國社區(qū)風(fēng)險評估指南解析及啟示

文/吳大明 許沖

美國發(fā)布的《威脅和危害識別與風(fēng)險評估和利益相關(guān)者準(zhǔn)備審查-綜合準(zhǔn)備指南201（第三版）》為美國各州、地方政府及社區(qū)開展風(fēng)險評估和預(yù)先處置等工作提供了指導(dǎo)，本文對其內(nèi)容和特點(diǎn)進(jìn)行介紹，并結(jié)合我國實(shí)情，提出借鑒。

2018 年5 月，美國國土安全部發(fā)布了《威脅和危害識別與風(fēng)險評估和利益相關(guān)者準(zhǔn)備審查—綜合準(zhǔn)備指南201（第三版）》（以下簡稱“CPG201”），用以指導(dǎo)各州、地方政府及社區(qū)開展風(fēng)險評估和預(yù)先處置等工作，進(jìn)而做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作。

CPG201 最 早 發(fā) 布 于2012 年，是美國聯(lián)邦新一輪應(yīng)急預(yù)案體系改革完善工作的重要組成部分。新版CPG201 將威脅和危害識別與風(fēng)險評估和利益相關(guān)者準(zhǔn)備審查等兩項工作納入統(tǒng)一文件之中，方便了基層社區(qū)的使用。同時，還對具體工作開展的內(nèi)容、流程和細(xì)節(jié)等方面作了進(jìn)一步的優(yōu)化，如使用標(biāo)準(zhǔn)化語言描述應(yīng)急準(zhǔn)備能力建設(shè)情況，以便于各州、地方政府及社區(qū)等不同層面的數(shù)據(jù)對比和分析。

CPG201的主要內(nèi)容

表1 某社區(qū)威脅和危害對應(yīng)急準(zhǔn)備核心能力影響示例

CPG201 分為6 個部分，其內(nèi)容主要為：

第一，前言。主要介紹了頒布實(shí)施的背景及使用群體，并對新版本變化作了說明。

第二，概況。從4 個方面介紹了CPG201 與聯(lián)邦應(yīng)急管理體系的關(guān)系及應(yīng)用目的。例如，在與《國家準(zhǔn)備體系》的關(guān)系方面，指出CPG201 是落實(shí)“風(fēng)險識別和評估”和“能力需求評估”工作的主要工具，并提出社區(qū)要每3 年完成1 次威脅和危害識別與風(fēng)險評估，每年完成1 次利益相關(guān)者準(zhǔn)備審查，以便找出社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備能力的短板并及時改進(jìn)。

第三，威脅和危害識別與風(fēng)險評估程序，介紹了開展威脅和危害識別與風(fēng)險評估工作的3 個步驟。其中，第一步是確定威脅和危害，找出各類事件可能涉及的應(yīng)急準(zhǔn)備核心能力（見表1），并評估其發(fā)生的可能性及后果。第二步是為找出的威脅和危害設(shè)定場景，構(gòu)建發(fā)生背景條件，進(jìn)而評估影響大小（見圖1）。第三步是制定標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急準(zhǔn)備核心能力目標(biāo)（見圖2），并對其進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化描述。

第四，利益相關(guān)者準(zhǔn)備審查程序。在得出社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備核心能力目標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過能力評估、找出差距和確定防災(zāi)投入影響3 個步驟，完成社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備核心能力目標(biāo)。其中，評估方面，通過掌握社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備的能力水平來確定社區(qū)所具有的應(yīng)急準(zhǔn)備核心能力大小，理清其變化情況（見圖3），對于過去一年中與之變化有關(guān)的影響因素，從POETE（即計劃、組織、設(shè)備、培訓(xùn)、演習(xí)）的5 個方面找出問題，并給出評估結(jié)果可靠性的置信水平。同時，采用李克特五點(diǎn)量表（屬評分加總式量表最常用的一種，由美國社會心理學(xué)家李克特于1932 年在原有的總加量表基礎(chǔ)上改進(jìn)而成，因而得名）對評估的置信度進(jìn)行評分，1 分為較低置信度，5 分為較高置信度，為國家層面的戰(zhàn)略信息研判提供支持。在找出差距方面，通過能力目標(biāo)對比得出存在的差距，同時找出優(yōu)先解決差距的目標(biāo)，明確從POETE 方面改進(jìn)的內(nèi)容（見圖4）。在防災(zāi)投入影響方面，評估資金投入對社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的作用，以便更好地制定資金使用策略。

第五，結(jié)論。總結(jié)該項工作開展的意義，以及其對國家應(yīng)急準(zhǔn)備工作的重要性。

圖1 影響標(biāo)準(zhǔn)化描述示例

圖2 標(biāo)準(zhǔn)化能力目標(biāo)組成示例

圖3 能力京華及描述

圖4 社區(qū)制定POETE差距的文本描述示例

第六，專業(yè)術(shù)語。對CPG201中涉及的名詞概念作了說明解釋。

CPG201的意義及特點(diǎn)

CPG201 對落實(shí)美國應(yīng)急準(zhǔn)備工作具有重要意義，它與《國家準(zhǔn)備目標(biāo)（2012）》有關(guān)的32 項應(yīng)急管理核心能力，共同作為社區(qū)開展威脅和危害識別與風(fēng)險評估的主要對象，以此完成《國家準(zhǔn)備體系》中的風(fēng)險和能力評估工作。總得來說，其意義及特點(diǎn)有以下4 個方面：

一是強(qiáng)化了全民參與應(yīng)急準(zhǔn)備工作的理念，將國家層面的應(yīng)急準(zhǔn)備工作下沉到基層一線，通過風(fēng)險與能力評估，使各州、地方政府及社區(qū)能夠把握其應(yīng)急準(zhǔn)備情況，實(shí)現(xiàn)與國家層面應(yīng)急準(zhǔn)備工作的對接，為提升國家整體應(yīng)急準(zhǔn)備水平打下基礎(chǔ)。

二是為基層開展應(yīng)急準(zhǔn)備工作提供了科學(xué)的工具和方法。應(yīng)用CPG201，社區(qū)可首先找出其存在的威脅危害種類，以及與之相關(guān)的應(yīng)急準(zhǔn)備核心能力，并以各方情報信息作為參考，評估得出能力目標(biāo)。隨后，基于能力目標(biāo)和當(dāng)前能力水平，查找差距，并從POETE 方面找出不足，制定解決辦法。

三是為社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備工作開展的重點(diǎn)方向和優(yōu)先次序提供參考。將社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備核心能力影響最大的因素作為工作突破口，加快夯實(shí)社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備基礎(chǔ)；通過找出與能力目標(biāo)差距最大的核心能力，加大投入以有效地彌補(bǔ)社區(qū)應(yīng)急短板。

四是為社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)投入提供參考，優(yōu)化社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)結(jié)構(gòu)。在利益相關(guān)者準(zhǔn)備審查過程中，通過評估資金投入對建立和維持應(yīng)急準(zhǔn)備核心能力的影響程度，合理分配利于社區(qū)的投入資源。同時，通過收集各基層社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)投入數(shù)據(jù)，還利于國家防災(zāi)減災(zāi)投入政策的制定。

啟示與借鑒

從促進(jìn)地方社區(qū)做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作的角度出發(fā)，借鑒CPG201 并結(jié)合我國應(yīng)急發(fā)展需求，筆者建議，從以下4 個方面開展相關(guān)工作，以推動我國社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備工作的發(fā)展。

一是加快建立健全全社會應(yīng)急準(zhǔn)備標(biāo)準(zhǔn)化體系。多年以來，我國政府及社會各界做了大量務(wù)實(shí)的防災(zāi)減災(zāi)工作，有效地推動了我國應(yīng)急準(zhǔn)備工作的開展。但從整體上看，不同災(zāi)種的應(yīng)急準(zhǔn)備工作之間的溝通協(xié)調(diào)較少，容易形成應(yīng)急準(zhǔn)備工作盲區(qū)，或造成資源浪費(fèi)。借鑒CPG201 相關(guān)內(nèi)容，可將應(yīng)急準(zhǔn)備工作細(xì)化成具體的核心能力，以各項核心能力的組合來構(gòu)建各領(lǐng)域應(yīng)急準(zhǔn)備的重點(diǎn)工作內(nèi)容，并以此開展評估和改進(jìn)，構(gòu)建“從中央到地方、從部門到行業(yè)領(lǐng)域”的應(yīng)急準(zhǔn)備工作標(biāo)準(zhǔn)化體系。

二是完善應(yīng)急準(zhǔn)備工作評估制度。可從2 個方面開展：一方面，明確應(yīng)急準(zhǔn)備工作評估的內(nèi)容，基于應(yīng)急準(zhǔn)備標(biāo)準(zhǔn)化體系，對于各類災(zāi)害相關(guān)的應(yīng)急準(zhǔn)備能力變化情況進(jìn)行評估，找出差距，并從POETE的方面找出造成差距的原因，進(jìn)而提出整改完善的對策措施；另一方面，細(xì)化應(yīng)急準(zhǔn)備工作評估開展的時間進(jìn)度，在定期循環(huán)開展的基礎(chǔ)上，明確各項工作開展的具體時間及持續(xù)時間，確保工作開展的時效性和及時性。

三是優(yōu)化防災(zāi)減災(zāi)投入科學(xué)化體系。目前，社會對于防災(zāi)減災(zāi)投入的依據(jù)主要來自災(zāi)害發(fā)生概率及影響后果的綜合評估。以此開展防災(zāi)減災(zāi)工作，雖然具有一定的科學(xué)性，但在資源條件有限的前提下，尋找優(yōu)先配置投入的方法尤為重要。因此，在以往的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，通過標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急準(zhǔn)備工作體系構(gòu)建及評估制度的實(shí)施，可以發(fā)現(xiàn)應(yīng)急準(zhǔn)備工作的差距和重點(diǎn)方向，進(jìn)而將資源投入到亟需的地方，更加做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作。

四是強(qiáng)化防災(zāi)減災(zāi)科普宣傳。加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險防控、應(yīng)急應(yīng)對、自救互救、避險逃生等科學(xué)知識傳播，合理運(yùn)用、有效發(fā)揮各類科技創(chuàng)新平臺的功能作用，建設(shè)多層級、多功能、多形式、全媒體、開放式的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)科學(xué)知識傳播體系。充分利用全國科技宣傳周、防災(zāi)減災(zāi)日、安全生產(chǎn)月、消防日等加強(qiáng)科普宣傳，共同推動安全宣傳進(jìn)社區(qū)。積極營造社區(qū)安全氛圍，提升社區(qū)抵御災(zāi)害風(fēng)險的能力。