機構改革背景下應急管理問題思考

文/李希騰 王保慶

2003 年“非典”過后，我國應急管理“一案三制”體系正式提出并逐步構建，隨后應急管理體系得到迅速完善，但總體來看還是“摸著石頭過河”。黨的十八大后，習總書記提出國家總體安全觀、防范和化解重大風險等重大戰略安排和制度選擇；黨的十九大以來，國家機構改革組建應急管理部、召開十九屆四中全會，明確提出要實現應急管理體系和能力現代化，為應急管理提供了重大發展契機。當下，我國內部條件和外部環境正發生復雜深刻的變化，應急管理作為一個實踐性極強的話題，涉及各行各業。為適應新形勢、新任務，特提如下幾點思考和建議。

應急管理部視頻工作會現場

理順應急編配體制 完善協調聯動機制

應急管理具有準軍事化的性質，編配體制具于基礎地位，編配體制是否合理，決定著應急管理能力的強弱。因此，明確應急管理編配體制和各部門從屬關系，是應急管理改革的第一要務。應急管理部組建以來，我國加快建設“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合”的中國特色應急管理體制，過程繁瑣，任務艱巨，改革必須做到“縱向到底、橫向到邊”。

理順各部門從屬關系 確保統一指揮

機構改革的初衷是簡化行政程序，提高行政效率。當下，應急管理相關部門仍存在編制體制改革不深入徹底、各部門職責劃分不明晰，甚至部門還未完全整合等亟待解決的問題。應堅持統一指揮、綜合協調、屬地管理、分級負責、分類管理的原則。在堅持各級黨委統一領導的前提下，一般和較大突發事件由發生地（市、區、縣）人民政府統一指揮；重大和特別重大突發事件由省級人民政府統一指揮；特別重大突發事件造成嚴重不可管控局面的，由國務院統一指揮，必要時依據《突發事件應對法》和《軍隊參加搶險救災條例》等法律、法規，軍隊參與突發事件應急處置工作。一大類突發事件往往需要多個相關部門負責，如針對防汛抗旱、反恐、公共衛生等突發事件分別由水利、公安、衛健委牽頭，其他相關部門協同應對，應制定各部門應急管理權責清單，明確各部門在安全生產、綜合防災減災、應急救援、應急保障等重要模塊的分工與職責。

特別值得一提的是，應急管理部作為應急管理工作開展的核心部門之一，積極開展各類自然災害、事故災難中的安全生產類防、救、治，承擔應急救援總指揮部工作；積極編制應急預案和規劃、組織預案演練；統籌應急力量建設（地方應急管理部門除外）和應急物資儲備，兩年多的工作成績顯著，處置了若干重大突發事件。

提升救援隊伍的能力 確保素質過硬

真正的應急救援不是“紙上談兵”，作為一個實踐性極強的工作，是理論“到實踐中去”的關鍵一步。應急救援隊伍參與諸多現場處置時，危險系數大、有效救援時間短，但基層在遇到突發事件時，又面臨救援裝備不足、實踐技能匱乏和應急響應遲緩等問題。

筆者認為，應急救援隊伍應把握以下3 項重點內容。一是加強專業戰術技能。針對各類突發事件，需要專業應急救援隊伍具備超強的專業技能，如水域救援隊需要掌握潛水技能。二是熟練操作救援裝備。先進應急救援裝備保障整個過程的高效開展，但是離不開人的使用，應急救援隊伍在日常休息、應急演練或實戰中，應不斷提升操作應急救援裝備的熟練程度。三是加強身體機能訓練，應急救援過程往往對身體素質要求高，需要有針對性地加強鍛煉。

加強各主體協調聯動 確保處置高效

要完善跨層級、跨區域、跨部門的協調聯動機制，確保應急力量的全面安排部署和應急處置工作的迅速化、高效化。

一是需要厘清不同部門主體、人員之間的關系和職責劃分，加強地方應急與消防部門的交流協作。

二是需要有信息共享機制平臺，應加快應急指揮平臺的專業化、信息化建設，加強信息通報與共享，使得各部門能實時獲取最新情況并統籌應急資源、力量的管理和分配。

三是配備充足的救援力量和物資。一線救援隊伍須編配充足，專常兼備，反應靈敏。建立全國統一的生產調度機制和物資采購體系，對應急物資進行集中統一管理、調撥和配送，加快重點工程建設。

四是需要有完備的基礎設施，通過政府直接建設、政府購買服務等多種方式，加快各類應急救援基礎設施的建設。2018 年10 月，習總書記主持召開中央財經委員會三次會議，會議決定建設若干區域性應急救援中心，目前，相關政府部門正通過招投標的方式規劃建設中；正值應急管理“十四五”規劃編制階段，各級地方政府也應針對自身特點，依托現有基礎條件，加大政策扶持力度，科學規劃建設若干省級區域性應急救援基地，并實行差異化協調發展。

在具備以上四項條件的基礎上，要依據應急預案，定期開展針對各類突發事件的預案演練，并在實戰和應急演練中不斷檢驗和完善應急預案，助力軍地之間、地區之間、部門之間完善應急救援協同聯動機制，真正做到降低應急成本，整合應急資源力量，提高應急工作效率。

堅持理論與實踐并重 提高應急主體能力

筆者通過調研走訪一些應急管理部門和安全生產企業，認為新形勢下，要解決突發事件應急處置過程中出現的反應慢、指揮亂問題，需進一步提高應急主體能力，改善應急監管方式，倒逼業務流程再造，這是現實存在并且必須去深刻思考的關鍵問題。

加快應急管理智庫建設

應急管理未來的發展既要做到部門整合，也要做到專家整合；既要加強應急信息化建設，也要加強安全文化建設。

一需成立應急智庫機構?？稍谡块T下設應急管理研究中心，高校設立應急管理研究院，明確應急管理與四大類突發事件的主客體關系，聘請專兼職應急智庫專家，形成專家庫，并實行扁平化管理，致力于研究我國應急管理領域的建設與發展，把應急之“智”運用到應急之“治”和應急之“制”。

二要提升應急主體能力。各省、市、縣依托現有基礎條件，設立應急教育培訓基地，將應急管理知識納入干部教育培訓內容，明確培訓教材，邀請專家庫對應急主體定期進行專題培訓和授課，真正為領導應急指揮提供決策建議和技術支持。這其中涉及應急管理信息化建設，應依據問題導向，了解實際情況并進行需求分析，建設重點工程，倒逼應急管理業務流程再造，實現足不出戶也能動態分析，根本解決反應慢、指揮亂的問題。

三要強化安全文化培育。要深入推進社會安全文化建設，進一步提升公眾安全文化素養。應充分利用“國家減災日”“安全生產月”“消防宣傳日”等特殊日期作為載體，整合面向公眾的應急科普宣教渠道，組織形式多樣的應急知識宣傳教育和體驗活動，積極引導公眾做好家庭應急物資儲備和避險知識教育，提升公眾突發事件防范意識和自救互救能力，形成全民參與、全社會共治的應急管理氛圍和機制。

加強應急救援隊伍建設

新時期加快建設專常兼備、反應靈敏的應急救援隊伍，需要厘清救援隊伍的內部結構和職責劃分?！锻话l事件應對法》明確規定，縣級以上政府應成立綜合性應急救援隊伍。從縱向層級劃分，應急救援隊伍分國家級救援隊伍、地方救援隊伍、社會（民間）救援隊伍。除應急管理部指揮兩支國家級綜合性應急救援隊伍（消防救援隊伍、森林消防隊伍）外，廳、局一級的應急和消防部門作為平級單位的存在，應加強兩部門間的交流協作。各應急管理部門（廳、局）要加強管轄區域內各類應急救援隊伍的備案與管理，實行差異化協調發展，完善針對社會救援隊伍的獎勵和補償機制。目前，基層應急救援能力較薄弱，要強化鄉鎮應急管理部門建設，在鄉鎮設立應急管理辦公室，確保機構和人員編制到位；各基層視任務量而定，組建素質過硬、反應靈敏的鄉鎮專兼職應急救援隊伍，定期依據各類應急預案進行有針對性的應急演練；通過政府購買服務的形式為應急救援隊伍配備先進救援裝備，確保充足的應急物資儲備。

完善應急法律體系 確保工作依法開展

新中國成立70 多年以來，應急法律體系不斷建立健全。2019 年9月，應急管理部副部長孫華山在國務院新聞發布會指出，我國已累計頒布并實施了70 多部應急管理相關法律法規和550 余萬件應急預案。任何成文的規定都是為了實踐所用，應急法律法規、應急預案包括應急規劃文本的可操作性應反復考量，是否只是停留于表面形式或者宏觀層面，無詳細具體、現實可行的東西；其次，這三者是否真的在應急管理工作中被參照，各環節和措施是否落實，這些問題亟待思考。

加快制定出臺應急管理綜合性法律

新中國成立70 多年以來，我國應急管理法律體系經歷了前30 年的初步探索、改革開放后的大發展、重大公共衛生事件和自然災害事件的考驗，發展到現在面對多災種的應急綜合治理新局面，應急管理法律體系在歷史的發展和重大實踐的考驗中不斷地建立健全和修訂完善。但目前尚未出臺一部真正意義上的應急管理綜合性法律，《突發事件應對法》和其他各類單行性法律不能很好地統籌各類突發事件的處置工作。在組建應急管理部的大背景下，應急管理相關法律法規標準建設面臨新挑戰，需加快制訂應急管理綜合性法律，統籌和保障各項應急管理工作正常有序開展，并保障各項制度的有效實施。應急管理法必定是橫向統籌各類突發事件，縱向涉及突發事件事前、事中和事后的各項立法環節。

修訂完善應急管理相關的法律法規

我國人口基數大，幅員遼闊，突發事件多發頻發；新時期，不確定性因素增加，突發事件復合疊加；機構改革后，各部門的職能又進行了很大的調整，相關法律法規的修訂工作還有很長的路要走。各級政府應依據相應的法律法規，出臺各自的實施細則。相關部門對現有法律法規進行系統梳理，并修訂不適應實踐發展的單行性法律和其他相關法律條款或規定，如完善《突發事件應對法》中對于重特大事故中的刑事追究問責制度、完善緊急狀態下公民基本權益的保障和救濟補償制度等。使應急管理相關法律能真正為各類突發事件的全流程管理提供有價值的理論和法律依據；同時，各單災種法律也能從綜合統籌應急工作的角度去修訂和立法。

嚴格依法進行相應應急處置

建設法治國家不僅要有法可依，更要有法必依、執法必嚴、違法必究。針對突發事件應急處置來講，健全的法律體系保障各項工作依法有序開展。普通公民依法辦事和維權，國家公職人員依法行政。應急法制建設作為應急管理工作正常有序開展的前提支撐，無論是常態還是非常態下，都對人們的生產生活提供了價值引領和行為規范，各級政府和企業應嚴格依據各類應急管理法律法規，依法對突發事件進行全流程的管理。

隨著應急管理體系改革的不斷深化，各個部門將會職責明確，人員編制到位，應急智庫做大做強，救援隊伍專常兼備，健全的應急法律體系保障工作依法有序開展，各類高科技應急產品助力國家應急管理體系和能力現代化。