行政機關應在職業病診斷鑒定中發揮更積極的作用

文/管鐵流 圖/徐建軍 李潤泉

筆者認為，勞動者在尋求職業病診斷鑒定時，應當有行政判定與勞動仲裁兩種不同程序的選擇權，作為法定的職能部門，勞動保障行政部門負有對勞動關系的監管職責，從勞動保障行政職能的社會保障性價值出發，讓勞動保障行政部門更積極地介入職業病診斷鑒定中的勞動關系確認糾紛，更快捷地啟動和完成這種行政判定工作，無疑是更符合《職業病防治法》的立法宗旨以及行政機關自身職能要求的。

老Z 擔任某塑膠公司保安員近10 年，近期出現肺部異常癥狀，經多家醫院檢查懷疑塵肺病，醫生建議老Z 做職業病診斷。老Z 跟公司溝通后，公司起初倒也配合，出具了勞動關系的證明，但強調該公司并無致病粉塵。老Z 向診斷機構申請職業病診斷時，經其他病友指點，在職業史相關信息中填寫了在任保安員期間接觸粉塵。結果，公司向診斷機構提出異議。

診斷機構隨即向老Z 發出通知，稱公司對與老Z 的勞動關系、工種、崗位、在崗時間有異議，要求老Z先行仲裁解決此糾紛。

經了解，老Z 入職某塑膠公司前曾在老家的礦山斷斷續續從事過風鉆工作，入職某塑膠公司時體檢正常，現公司存在打粉、配色等可能致病的粉塵，老Z 每天工作12小時，每2 小時需對全公司巡邏一次。

從此案例我們看到，診斷機構能否因為用人單位的異議，而籠統地直接書面要求患者先行勞動仲裁以確認勞動關系，勞動仲裁之外，有沒有更快捷也更合理的方式來確認勞動關系呢？尤其是，勞動保障行政部門在面對此類勞動關系確認糾紛時，能否發揮更積極的作用，值得思考。

勞動保障行政部門在職業病診斷鑒定中的職能

《職業病防治法》自始即將勞動保障行政部門與衛生行政部門并列為職業病防治的主要職能部門，其職能包括：一是參與職業病分類和目錄的制定；二是負責社會保險的征繳、監管；三是監督勞動合同的簽訂、履行；四是負責工傷認定；五是負責工傷待遇的核發。這其中，有關勞動關系的判斷即是其一。

勞動保障行政部門對勞動關系的行政判定，與仲裁、司法機關對勞動關系的（準）司法判定相比，一般更具時效性。

勞動者和用人單位之間的勞動關系，是一項重要的法律關系，勞動關系的存在與否，離不開法律判斷。但勞資關系的存在與監管，又與一般的民商事關系存在重大區別，而在近現代以來，普遍歸屬于單獨的社會法部門，承擔勞動保障監管職能的行政機關，也因此具有了與市場監管、土地監察等其他職能部門不同的職責，表現為對勞資關系一定程度的介入，從而在根本上適當平衡資強勞弱的天然落差。而這種監管職能的強弱，會因應社會發展而有時代、地域乃至國家治理體制諸多的差異。但至少在我國當代，勞動保障行政部門保持著對勞資關系的較強力度地介入。

作為法定的職能部門，勞動保障行政部門本來就負有對勞動關系的監管職責，過程中也自然包括對勞動關系的判定。例如《工傷保險條例》第五條、第十八條有關工傷認定的規定中，社保部門即有權直接認定勞動關系的事實，對此，最高人民法院也在給地方法院的有關答復中明確：“勞動行政部門在工傷認定程序中，具有認定受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系的職權。”[2009 年7 月20 日，最高人民法院行政審判庭對湖北省高級人民法院作出（2009）行他字第12號批復：《最高人民法院行政審判庭〈關于勞動行政部門在工傷認定程序中是否具有勞動關系確認權的請示〉的批復》]。

職業病診斷鑒定中注重勞動關系的時效性

勞動保障行政部門對勞動關系的行政判定并非最終判定，當事人對此有異議的可通過勞動仲裁、民事訴訟甚至行政訴訟解決。

但相對于職業病診斷鑒定而言，勞動關系的判定雖然重要，但遠不應成為影響職業病診斷鑒定程序順利推進的障礙。《職業病防治法》2011 年重大修正，第五十條即是對勞動關系確認程序的簡化，要求確認勞動關系、工種、工作崗位或者在崗時間的勞動仲裁應當在30 日內裁決，并且在用人單位不服裁決的，只能在職業病診斷鑒定程序結束后再向法院起訴。

但即便如此，勞動仲裁也總是有審理期限要求的，如果過程中再出現法外因素的干擾，這個期限就更難固化，何況，一旦否認勞動關系，勞動者還得繼續起訴到法院。所以，勞動仲裁絕非時效價值的最優選擇。

當然，行政機關對勞動關系直接進行行政判定，也同樣會存在證據搜集、法律適用等客觀障礙，按照一般勞動監察的處理程序，60 天的處理時限相比30 天的仲裁審限似乎更為漫長。也正因此，一些勞動者也更傾向于選擇勞動仲裁來解決勞動關系的爭議。

但制度設計的行政程序更多是考慮行政機關處理事務的最長時限要求，考慮到職業病診斷鑒定中確認勞動關系的緊迫性，勞動保障行政部門具有充分的理由和能力來加快勞動關系的行政確認工作。

因此，至少在時效性價值的比較上，尋求職業病診斷鑒定的勞動者應當有對行政判定與勞動仲裁二種不同程序的選擇權，而從勞動保障行政職能的社會保障性價值出發，讓勞動保障行政部門更積極地介入職業病診斷鑒定中的勞動關系確認糾紛，更快捷地啟動和完成這種行政判定工作，無疑是更符合《職業病防治法》的立法宗旨以及行政機關自身職能要求的。

職業病診斷機構指引勞動者尋求勞動仲裁的分析

職業病診斷機構給老Z 的書面通知明確提出：因用人單位對勞動關系等事實存在異議，要求依法申請勞動仲裁，并于10 天內提供勞動仲裁相關材料。

職業病診斷機構對于勞動關系的爭議自然不具備法定的解決職能，其指引勞動者申請勞動仲裁，并不違法。

但筆者以為，職業病診斷機構在指引勞動仲裁途徑時，明確要求在指定期限內提供勞動仲裁相關材料，已然變成了一種限定，即將勞動者尋求勞動關系確認的方式限定于勞動仲裁。如此操作，恐怕存在法律風險。

一方面，某塑膠公司最初已向診斷機構出具證明材料，確認其與老Z 存在勞動關系，后來又否認，那么，這種否認究竟是對勞動關系的否認，還是僅僅因為老Z 強調工作中接觸了粉塵從而導致公司對老Z 是否接觸職業危害因素不予確認呢？如果是否認勞動關系，則該公司明顯前后反言，雖然診斷機構尚不具有排除反言直接確認勞動關系的職能，但至少可以有多種途徑來解決這種顯而易見的“異議”：比如通過向該公司進一步詢問以明確真正的爭議；明確指出其存在前后反言；告知勞動者可向勞動保障行政部門調查判定等等，而申請勞動仲裁，此時只是確認勞動關系的途徑之一，而不是唯一。

另一方面，如果公司方真正有異議的并非勞動關系，而只是職業病危害因素的接觸與否，那么，勞動仲裁顯然并不能解決此類爭議。然而，恰恰是這種有關職業危害因素接觸的事實爭議，過往頻繁地被診斷機構指引向勞動仲裁，甚至一些勞動監察也錯誤地給出相同的指引。因為職業病危害因素的有無、數量、種類等屬于技術性判斷，完全屬于另一行政機關即衛生行政部門的職能，勞動仲裁不能、勞動保障行政部門也同樣不能進行判定。

而如果有異議的明明是職業接觸問題，某塑膠公司卻在確認之后隨即否認勞動關系，此時，有關勞動關系的確認已經相對簡單、明了，在同時存在勞動合同、社保參保記錄、工作證、用人單位確認勞動關系的“證明”等足夠證據材料的情況下，勞動保障行政部門對勞動關系的確認不僅更容易，也相對更快捷。

至于行政認定存在勞動關系之后，某塑膠公司要繼續否認，此時已不會再構成職業病診斷程序的障礙，因為，公司如對行政認定不服，只能提起行政訴訟，而行政訴訟并不影響職業病診斷鑒定程序的繼續。

行政機關應當在職業病診斷鑒定中發揮更積極的作用

勞動關系的確認障礙，經由《職業病防治法》2011 年的大修，畢竟還是減少了很多，即使是勞動仲裁，審限上也大為壓縮。勞動保障行政部門介入勞動關系的確認，雖然相對仲裁要更便捷，但還是受制于現實的執法實際和勞動者法律意識的相對欠缺，并且尤其是在《職業病防治法》中還缺少明確的相應規定。

因此，通過尋求行政認定來解決勞動關系確認之爭，看起來似乎不錯，但所需配套的制度顯然還遠遠不夠。只不過從立法宗旨出發，為著更有效化解職業病診斷鑒定矛盾，筆者提出此思路，對一些事實及證據顯而易見的勞動關系爭議，通過行政認定及早化解，應當強過申請勞動仲裁。

事實上，行政機關在職業病診斷鑒定中需要發揮作用和能夠發揮更積極作用的地方還有很多。

最典型的莫過于衛生行政部門對職業病危害因素的調查判定。也恰恰是在這個問題上，職業病診斷鑒定機構往往再一次忽略了行政機關的監管職能，而衛生行政部門似乎也“愿意”被診斷鑒定機構忽略。本來依法應該由衛生行政部門進行調查判定的爭議，職業病診斷鑒定機構卻無視勞動者的異議，直接判定并且往往是作出對患者不利的診斷鑒定結論。