中非經貿合作下非洲基礎設施建設的現狀與挑戰
——以亞吉鐵路建設為例

胡三勤 張潤賢 陳仙麗

(上海杉達學院 商學院，上海 201209)

隨著中非近年經貿合作的快速發展，貿易額持續增長，非洲在中國的工程承包與對外投資中分別占據第二和第三的地位。亞投行成立后，人民幣在非外匯儲備量增加，在非洲金融體系中占主導地位。中非經貿合作推動了世界多元化的發展和人類命運共同體的進步。為了實施中國企業“走出去”戰略，深入開展“一帶一路”建設，得到了中非發展基金的大力支持。2019年首屆中非經貿博覽會期間，中非發展基金會與中國機電產品進出口商會、三一重工股份有限公司、香港遠西國際等公司簽署了合作協議。《中華人民共和國政府和毛里求斯共和國政府自由貿易協定》是我國與非洲的第一個自貿協定，為中非經貿合作開創了新局面。中非雙方對合作極為關注，近年簽訂了諸多的經貿合作協定。同時中非經貿合作以中國企業對非洲國家的直接投資，建設工廠和生產管理，與非洲共同建設經濟開發區，結合中非雙方各自的優勢，共同構建中非命運共同體，創造中非經貿合作新機遇。

1 中國對非投資及非洲基礎設施的現狀

1.1 中國對非洲投資的現狀及特點

1.1.1中國對非洲投資現狀 中國作為發展中國家，正處于工業化發展中后期，面臨產業升級和產業轉移的問題。非洲在資源和能源方面擁有優勢，由于配套設施的不完備，導致在經濟可持續發展上受阻。中國對非洲進行的投資，恰好能夠發揮自身的優勢和產業上的富余，進行產業轉移，也能為非洲的工業化發展與經濟一體化提供非常多的幫助，加速經濟的發展。

近十年，中國一直是非洲最大的貿易伙伴，中非貿易結構不斷優化。據商務部統計，截至2016年年底，中國在非洲的建筑業投資的總存量比例為28.3%，中非經貿合作下的基礎設施建設合作的作用日益顯著。2017年對非洲投資41億美元，同比增長70.8%。截至2018年年底，中國對非投資存量為472.8億美元，相比2012年的投資存量增長了117.57%，中國對非投資持續增長，主要面對非洲建筑業。2019年，中國在非洲全行業直接投資了30億美元，非金融類直接投資額29.7億美元，金融類直接投資額0.03億美元。2019年的前5個月，中國對非洲投資額同比增長19.5%，增速明顯高于中國同期對歐洲18.9%的投資額和北美洲2.7%的投資額同比增速。而在2019年的前4個月，中國對非洲投資額同比增速高達40.2%，南非是中國在非洲最大金融類直接投資的目的地。

1.1.2中國對非洲投資特點 (1)投資數量增加，投資主體多元化。據商務部統計，截至2018年年底，我國對非投資的企業已超過3 700家，相比2008年的1 600家增加了2 100多家，投資數量增速較快。根據中非論壇及新聞數據可知，近年來進入非洲進行直接投資的民營中小型企業的數目正逐步增加，中小型企業對非洲投資的發展迅速。2008年對非直接投資的企業中將近 800家為中小企業，約占總中資企業數的50%，成為對非直接投資的主力。國有大中型企業、中小型民營企業和個體從業者作為中國對非直接投資企業的主體共同發展，呈現多元化的格局。(2)投資區域越發廣泛。中國對非洲交通方面的基礎設施投資已涉及41個國家，從北部非洲到南部非洲都有投資，并且針對一些發達的國家，諸如南非、尼日利亞、贊比亞等擁有豐富自然資源的經濟發達國家的直接投資有著對非投資總額的較高占比。(3)中國標準、技術與配套設施的出口增加。中國的企業在基礎設施領域中擁有著豐富的經驗，同時技術具有較大優勢。非洲在接受了中國援助后，經濟獲得了明顯的改善，從而繼續向中國尋求更多的合作。在鐵路的建設例如亞吉鐵路之后，配套的服務、管理、運營和售后等服務也一并向非洲出口，中國標準受到了海外各界的認可，全面提高了競爭力和出口數量。

1.2 非洲基礎設施建設現狀及問題

1.2.1非洲基礎設施建設現狀 非洲的基礎設施市場巨大，為中國對非投資提供了許多的機遇。對非洲的基礎設施建設項目占據了中國海外工程承包新簽合同數額的一半以上。近年來，非洲總體的基礎設施建設主要集中在鐵路、電力、網絡的互聯、物流、碼頭、機場等領域，非洲各國將鐵路與可再生能源開發置于首要位置，信息與通信技術、電站、電網等也納入了新政策之中。鐵路作為連接非洲各國與海外進行貿易、物流行為的最重要手段之一，在非洲基礎設施建設的趨勢中發揮著至關重要的作用，同時也能作為非洲基礎設施建設的代表進行研究。

非洲的交通基礎設施建設遠低于全球平均水平，主要表現在：設施設備落后、管理方法效率低下、運輸不暢等。根據表1中的非洲部分國家交通基礎設施建設情況，可得知非洲國家的公路、鐵路總里程比較短，并且公路、鐵路網的密度比較小，分布不太密集，交通設施極為破舊且環境惡劣，運行效率也很低。港口集裝箱的裝卸能力最高的非洲國家一年僅為299萬標準箱，嚴重影響其港口的裝卸、運輸、物流能力。非洲交通基礎設施的管理方面存在許多缺陷，如坦贊鐵路現在仍沒有統一且有效的管理政策，當地交通設施的落后與數量不足，無法滿足其發展對外貿易和經濟發展的需求，非洲交通基礎設施的匱乏與低水平導致了非洲的經濟水平無法進行可持續發展。

表1 部分非洲國家交通基礎設施情況

1.2.2非洲基礎設施建設面臨的問題 非洲國家獨立至今，在基礎設施領域有了一定的發展，但是非洲的基礎設施建設仍處于匱乏的狀態，并不能跟上世界各國的步伐，不能滿足國家社會發展的需求，主要問題有：

(1)非洲基礎設施建設的融資缺口較大，阻礙發展。據統計，非洲每年基礎設施的融資需求為930億美元，占非洲地區GDP的比重為15%，但是每年對基礎設施的實際投資還不到融資需求的一半。非洲近年的融資規模雖然屬于逐步快速上漲的趨勢，但是相比全球融資規模，它的占比仍處于很低的狀態。

(2)非洲基礎設施建設極為不足，在交通運輸、國家電力、水資源、通訊這四個方面與世界的其他地區相比嚴重滯后，處于高成本、低運行的水平。例如，渣打銀行集團報告指出了在電力方面，非洲大陸仍有一半的國家在電力使用方面缺乏資源，并且其價格高出亞洲地區的二至三倍。

(3)基礎設施建設地區發展不平衡。非洲的基礎設施主要集中在幾個區域，沿海國家的交通運輸，如南非、西非幾內亞灣沿岸地區較為發達，但是內陸的運輸卻極為困難，如有的中非地區仍沒有設置交通運輸線。

2 案例：亞吉鐵路建設

2.1 亞吉鐵路的建設背景

亞吉鐵路全稱“埃塞—吉布提鐵路”，是繼坦贊鐵路后，中國在海外修建的第二條跨國鐵路。亞吉鐵路是“一帶一路”下的早期標志性成果，是中非產能合作示范性的體現，充分表現出了中國積極發展經濟合作伙伴關系的信念，也使中國從該項目中獲得更多的經驗，進一步提升了“走出去”的能力。非洲遵從“要致富，先修路”的理念，大力發展鐵路設施建設。埃塞政府看中了中資企業在鐵路方面經驗十足的國際名片，便直接邀請中土集團簽署鐵路合作協議后進行亞吉鐵路的承建。

2.2 亞吉鐵路的建設過程

亞吉鐵路的建設是由埃塞俄比亞交通通信部于2001年2月邀請中土集團簽署了鐵路合作協議后開始的。中土集團隨后派專人對當地的具體情況開始考察，并制定了鐵路發展規劃建議書，2011年10月至2012年1月，亞吉鐵路建設的所有商務合同全部簽署完畢。2014年5月，亞吉鐵路正式開始了全線的鋪軌階段，埃塞俄比亞總理馬里亞姆為鐵路擰上了第一顆螺絲。2016年7月，中土集團與埃塞鐵路公司、吉布提財務部簽署了六年運營維護和兩年的技術服務合同，把中國鐵路運營管理經驗引入到了亞吉鐵路。這個環節也就代表了“一帶一路”中我國產業鏈“走出去”的最終環節的完成。2016年10月，亞吉鐵路通車并且該項目被中國對外承包工程商會評為了“中國境外可持續基礎設施項目”，2018年1月1日，亞吉鐵路正式投入商業運營中。亞吉鐵路的建設從合作協議的簽訂到正式投入運營共花費了17年，其中鐵路鋪軌到通車耗時兩年半。

2.3 亞吉鐵路建設的效果

亞吉鐵路的成功建設為中非雙方帶來了許多利益，中國得到的利益主要有：中國產業“走出去”，直面外界質疑，增強產業信心；以鐵路基礎建設帶動了多產業發展，使設備與材料進入非洲市場；實現了互利雙贏的局面，促進中非協同發展，增進雙方友好關系。亞吉鐵路對非洲的具體影響有以下兩方面：提高了埃塞俄比亞的運輸能力，增強當地發展工業的信心，推動了非洲工業化進程；提升了非洲的對外貿易能力，物流能力大幅提升。

2.4 鐵路建設存在的問題

亞吉鐵路的建設總體是成功的，實現了中國企業“全產業鏈”走出去，參與規劃、融資、建設、后期運營。亞吉鐵路建設由政府援助轉向企業投融資合作，為中非基礎設施合作提供了資金保障，從單一工程發展到產業領域多元化，提升了中非經貿合作的突破。亞吉鐵路的成功運營也使“中國標準”在海外市場中更加有立足之地，具有示范作用，為中國在國際市場“走出去”提供了有利條件。但是鐵路建設還存在著一些問題，主要包括以下幾點：

(1) 中國標準“走出去”仍需努力。雖然中國在基礎設施建設和其他相關行業中的技術已處于世界領先地位，但是在進行海外工程建設時，仍然會被要求采用西方的標準。由此帶來的高昂引進費用使中國企業受到制約，無法順利地走進海外市場，獲得相應利潤。中國的工程企業在對國外進行工程建設與承包時受國際標準的制約，影響了由工程向外衍生的產業鏈發展，阻礙中國企業走出去。

(2) 在中非合作中，中非文化差異不可避免地引起了合作領域的摩擦。亞吉鐵路是中非關系不斷發展、中非堅持互信的產物，如何減少文化差異產生的矛盾，是中國企業對非直接投資一直面臨的關鍵問題之一。

(3) 缺少投融資渠道為項目保駕護航。投融資為鐵路的成功建設提供了核心的優勢，在亞吉鐵路的建設中，埃塞鐵路和吉布提鐵路分別向中國進出口銀行貸款了70%和85%的資金，為鐵路的成功建設提供了核心優勢。但是，非洲的大部分基礎設施建設還是以政府援助為主，缺乏資金鏈的支持。

(4) 全產業鏈建設受到外部環境限制。相比歐美發達國家的先進理念與科技水平，我國的工程承包企業在高端資本與技術輸出的業務轉型中相比他們更難，要追上歐美已有的水平還需要非常多的時間與機會，需要更多的學習和管理，通過自身的力量完成“全產業鏈”項目。

3 中非經貿合作下非洲基礎設施的挑戰

3.1 中國標準在國際缺乏認可

中國在基礎設施建設領域積累了豐富經驗，并且部分技術在行業中領先，但是我國的工程技術標準相比西方諸多的發達國家存在許多的差異，中國標準還沒有得到國際上的廣泛認可。亞吉鐵路雖然采用了中國的鐵路工程標準，但許多國際工程仍要求使用國際標準，如UIC標準、美國鐵路標準、歐洲鐵路標準等。中國標準不能成功應用，就直接導致了建造成本的增加與高額的引用費，從而影響了我國企業的設備與產品不能良好出口。其中，中國標準“走出去”的主要問題有：缺乏運營，中國只負責基礎設施的建設而缺乏對設施的持續運營，導致后續發展所帶來的負面影響；中國專家在國際標準組織中的匱乏，使中國標準的推廣與研究不足；中國技術標準的內容存在隨意性，不夠規范，同時部分標準間存在重復性。相關企業對標準的翻譯水平過低，影響了中國標準的國際形象。

3.2 中非雙方文化沖突

中非友好的關系在中非經貿合作和“一帶一路”的倡議下，持續助推中非經貿的多領域合作，但雙方在地域、文化與觀念方面都存在較大差異，帶來了貿易摩擦與基礎建設時的阻礙。非洲被西方國家殖民統治多年，在文化與為人處世方面受較大影響。他們的性格特征習慣于直接將自己的想法與決定表現出來，而中國人的內斂含蓄容易讓非洲人在貿易與工作中不能立馬了解重點，產生結果導向的不同從而引起摩擦。雙方的文化差異容易導致兩地人民不能進行良好的溝通和安排，從而對基礎設施建設的效率產生了阻礙。同時，非洲地區有諸多的國家還未處于和平狀態，當地人民的素質參差不齊，在非工作的中國員工頻繁遭遇搶劫、綁架、勒索等行為，自己的安全未能受到保障，這也對于中國援非進行基礎設施與進一步的貿易合作和雙邊關系的長期穩固發展產生影響。

3.3 對非“全產業鏈”與投融資需強化

我國企業進行工程項目的投資建設較早，但是中國工程承包企業在絕大多數情況下是作為施工方而承建基礎設施的，對于規劃、融資、運營沒有實際的經驗，很少能夠從頭到尾完成整條的產業鏈，基本只負責基礎設施的建設，而沒有完成技術與管理上的輸出。企業“走出去”還存在許多問題，包括運用國際規則進行項目決策，用“全產業鏈”代替“單純工程施工”應對市場變化等。在“全產業鏈”發展中，投融資環節對中非基礎設施建設有著至關重要的影響。雖然中國在基礎設施領域積累了大量的經驗并且擁有大量的技術與設施，但是非洲較大的資金缺口也導致了基礎設施建設相對滯后。忽視投融資方面的問題，容易導致雙方合作的持續性下降，不利于合作的長久性。

3.4 中非產業結構相似削弱合作互補性

在中非經貿合作中，雖然貿易額逐步提高并且合作日益穩固，但是同時也產生了數量較多的貿易摩擦，并且涉及的區域和范圍有擴大的趨勢，其中的一些原因就來自于中非的產業結構問題。中國的主要產業結構是勞動密集型產業和資本密集型產業，而非洲的一些較為發達的國家，例如南非與埃及等，他們的產業結構與中國類似，出口導向型產業在國內的經濟發展中至關重要，并且在出口的產品中也有一大部分來自于勞動密集型產業。中國在幫助非洲發展基礎設施建設之后，也會將我國的產業鏈一同帶出去進行發展，吸引更多的中國企業在非洲進行投資。產業結構的相似，也導致了當地政府保護國內的產品與企業，我國的相關企業無法發揮自己的優勢，受到當地政府的限制，無法良好地發展自己的經濟。較為相同的產業結構削弱了中非經貿的互補性，極易產生貿易摩擦，導致中國援建非洲基礎設施的積極性和我國企業的主動性受到了打擊。

3.5 戰略規劃的定位與實際發展之間的錯位

個別經貿合作區定位不清，導致資源配置效率低下，產業分化不明顯。一般來說，工業園區的良性發展需要經歷產業鏈不斷優化升級的過程，不相關的產業會被排除和淘汰，進而出現園區的產業分化，形成紡織產業園、機械制造產業園等不同類型的產業功能區，但中非經貿合作區內的部分企業分屬的行業較為龐雜，關聯度不高，產業難以有效集聚，影響后續項目建設。例如，埃塞俄比亞東方工業園吸納了水泥生產、制鞋、紡織、食品加工等關聯度低的企業，造成資源配置效率低，難以形成集約化和產業分化的局面[11]。

3.6 中非攜手戰“疫”過程中面臨的問題與挑戰

2020年這場肆虐全球的新冠疫情不僅會給全球公共衛生體系帶來巨大挑戰，也會在全球化進程和全球治理中造成巨大挫折。在新疫情的強烈沖擊下，世界經濟出現嚴重衰退，全球產業鏈、價值鏈、供應鏈和國際經貿往來受到嚴重破壞。作為全球化進程中的一個鏈條，中非經貿合作也受到了疫情的沖擊。此外，隨著一些西方政界人士和媒體繼續利用病毒和疫情掀起“污名化”中國的輿論風暴，挑起中非關系，中非也面臨著日益嚴峻的輿論挑戰。

4 促進中非經貿合作下基礎設施建設發展的對策

4.1 宏觀：政府方面

4.1.1消除文化差異，深化中非伙伴關系 文化差異產生的沖突對中非經貿與基礎設施建設產生了阻礙，所以消除文化差異對雙邊合作的影響是非常重要的。通過建立孔子學院為非洲培養各方面人才的方式，將中國文化以潤物細無聲的方式輸出。政府除了需要指導并監督我國的建筑企業將自己的經營項目給做好，同時也應該加強對中國企業的宣傳力度，使信息公開透明化，讓非洲當地人民更好地了解我國的企業能力與文化，突出在非企業與管理人員對援助非洲的熱情。同時，讓非洲人民對中國參與非洲基礎設施建設的意圖、政策和已經獲得的成績進行深入交流，能夠讓他們更積極地與中國企業進行配合。促進中非人文交流，加強雙方對各自國家傳統文化與習俗的了解，“求同存異”，展開民間交流與文化的相互學習借鑒，能夠讓在非企業快速地容易融入當地社會。政府應當與非洲攜手克服國家安全問題，維護在非企業與地區安全，同時不過度干涉非洲內政，讓他們自己掌握政治的主導性，不侵犯他國的權利。

4.1.2加強投融資，為非洲提供資金支持 為促進中非基礎設施合作，解決非洲基礎設施建設資金缺口問題，加強和創新投融資模式，為中非基礎設施合作提供資金保障，有利于雙方長久的可持續發展。國家開發銀行首席經濟學家劉勇認為，要推進中非基礎設施合作需要加強頂層設計，奠定長期的合作基礎；需要創新融資模式，提高合作的可持續性，加強同業合作以暢通資金進入渠道；需要時刻督促投融資的創新，要求針對不同國家的國情，主動調整投融資的方式，優化并實現資源的優化配置。與此同時，融資具有一定的風險，需要提前進行預警工作。

4.1.3明確合作區發展定位，實現屬地化管理與運營 中非經貿合作區投資運營方需要進一步明確發展定位，加強項目規劃和可持續性研究，堅持基礎設施建設與產業發展并重，充分發揮自身的主動性與能動性。中非經貿合作區的投資運營方具有中國企業和非洲企業的雙重屬性，需要根據當地資源稟賦和市場需求，實現屬地化經營管理。屬地化管理和運作因國而異，涉及規劃設計、招商引資、項目融資、地方人才隊伍建設等諸多方面。投資運營方要充分考慮差異性、復雜性和接受程度等因素，針對不同的非洲國家制定有針對性的策略，因地制宜采取“一國一策”。如尼日利亞萊基自貿區整合自身獨特的股東資源，依托中國鐵建集團、中土集團、中非發展基金等股東單位，積極協調尼日利亞駐華大使、總領事、貿易代表等，圍繞“搭建平臺、共享資源、促進合作”，探索出了“招商 + 合作”的屬地化管理與運營的新型模式。同時，尼日利亞萊基自貿區在各種資源和服務上積極與當地政府對接，有效疏通制約中非經貿合作區人力、財力、物力需求的關鍵節點，逐步形成自己的屬地化發展特色[11]。

4.1.4后疫情時代加快構建更緊密的中非命運共同體 為了在后疫情時代站穩國際格局，抓住機遇，營造良好的國際環境，中國需要高度重視發展中國家，特別是非洲國家在中國對外交往中的基礎性作用，及時回應非洲國家對中國的關切、有力地回應美國等西方國家對中非關系的誹謗和挑釁，著力從以下三個方面促進中非關系的發展。第一，加強中非衛生合作，建設中非衛生共同體。新疫情的爆發進一步凸顯了中非衛生合作的重要性、緊迫性和優先性。中國要繼續加大對非公共衛生領域的投入，增強中非各領域衛生合作的優先性。在具體措施上，中非衛生合作的全面提升可以從非洲公共衛生體系建設、公共衛生軟硬件建設、人才培養和經驗分享等方面同步進行。第二，加強中非經貿合作，共同實現疫情后的經濟復蘇與發展。近20年來，中國經濟和中非經貿關系的快速發展與非洲經濟的穩定增長是同步的,雙方互為彼此的發展動力。中國的技術、資本和發展經驗與非洲的市場、資源和發展潛力相得益彰。這種高度互補的經濟結構不會因疫情的影響而改變。因此，在后疫情時代，隨著供應鏈和生產鏈的恢復，中非經貿合作有望迅速回歸正軌。第三，中非應全面加強后疫情時代在國際事務中的合作。受疫情影響，國際關系中的“自我中心”和“叢林法則”傾向呈上升趨勢。孤立主義、霸凌主義和單邊主義不斷侵蝕以聯合國為核心的國際體系和多邊主義的價值觀。因此，加強中非國際合作，堅定支持聯合國和世界衛生組織在國際事務和世界公共衛生領域的工作和權威，對于維護多邊主義和國際公平正義原則具有特殊意義[12]。

4.2 微觀：企業方面

4.2.1改進中國標準，使中國標準“走出去” 中國企業應遵循“一帶一路”倡議，進一步實現中國標準國際化，贏得世界認可，使中國標準“走出去”，為非洲基礎設施進行更好地建設、投資與合作。在企業方面，有跟進運營和促進基礎設施持續發展等政策。坦贊鐵路作為亞吉鐵路的“前輩”，由于中國企業在完成建設后沒有跟進的運營，從而導致了鐵路的維護不當，對中國標準的國際形象產生了不利影響。企業應積極創設建造與運營一體化的服務，持續發展，推進中國標準走出去；支持并鼓勵培養中國專家進入標準組織，同時加大推廣中國標準。我國企業應在研究技術的同時，注意對中國標準的宣傳，開辦宣講會增強國內外專家學者的交流，邀請國外技術人員參觀中國的高新技術，獲得認可；改進中國技術標準，提高翻譯水平。對中國標準進行梳理，排除標準間的重復性與過度老舊的條例并規范標準中的具體細則。參考國內外的國情適當調整標準使其在國際上擴大使用范圍。邀請國外專家進行中國技術標準的翻譯工作，杜絕國內低水平企業對標準的誤翻、漏翻，同時在完成譯制后進行出版，提高中國標準在國際范圍中的認知水平。

4.2.2加強產能合作促進發展 非洲處于工業化的起步階段，由于缺乏技術、資金和材料，導致非洲的資源優勢無法充分轉換為經濟效益。中非產能合作以基礎設施建設、產業發展和資源能源發展作為重點，以直接投資、承包工程、裝備貿易和技術合作為主要形式。加強產能合作能夠促進中非的經濟與當地基礎設施建設的良好發展，中國企業對于非洲基礎設施建設的積極參與能使非洲的鐵路、公路、電力、電信等基礎設施得到大力發展。中國通過加強與非洲的合作，可以為非洲經濟體帶來重要收益，也為中國企業增加了機遇。非洲基礎設施發展落后的原因一部分是因為部分國家的資金不足，他們的經濟低迷，無法承受對非投資企業的資金，導致了基礎設施跟不上需求。為了加強中非產能合作，對基礎設施互聯的支持，需要針對非洲的資金缺口進行多渠道的融資，獲取資金鏈，從而完成基礎設施、物流運輸與沿線產業的綜合發展。

4.2.3發揮產能優勢帶動發展 中非經貿合作除了在非洲占據充足的能源、資源領域，對于基礎設施建設、制造業和農業等領域也有著大規模的投資。中國現在處于工業化發展的后期，面臨著產業升級和產業轉移的問題，而諸多的中國企業對于制造業都有著非常豐富的經驗特別是在鋼鐵、制造業和建筑方面。在制造業領域，中國企業可以與非洲國家加強投資與合作，將自身的制造業過剩產能作為產業優勢，和非洲的生產要素成本優勢相結合，把企業的技術與非洲的需求結合起來，立足于非洲市場，帶動整體區域的經濟發展。