社會保障權益跨國便攜性測評

■編譯／張占力

社保權益便攜性可以理解為跨國務工人員能夠順暢保留、維持或轉移既有或將有的私人、職業、公共領域社保權益，不因其工作或居住國別差異而受阻。衡量社保權益便攜性，不能簡單地依據雙邊或多邊社會保障協定數量的多少來測度，也受到跨國社保提供方、社保待遇設計方式等因素的影響。本文嘗試以2000 年、2013 年兩個時間點社會保障協定評估為基礎，通過4 個維度對便攜性指標作出評價，并分析其背后影響的原因。

雙邊協定進展及研究基礎

自20 世紀60 年代以來，跨國流動人口呈現出不斷增長的趨勢。1980 年跨國流動人口占比為2.3%，到2017 年則提高到3.4%，總量達到2.58 億人。但僅從流動人口數量看，可能會低估跨國人員流動的實際情形，因為有些流動人口存在一生中在不同國家或地區多次流動或反復流動的情況，如歐盟地區這一占比高達20%。從目前社會保障國際便攜性的政策工具箱來看，雙邊社會保障協定是最重要的手段，未來相當長時期內仍將如此。鑒于其重要性，本研究將其作為便攜性的重要因素之一。

雙邊社保協定通常包括更為廣義的內容，如單向行動，即一個國家建立或著手推動勞動者社保權益的便攜性；多邊社保協定，即多個國家就社保權益的流動達成協議。社保協定使社保權益可輸出，并主要聚焦于養老金、遺屬津貼、傷殘養老金等長期社保待遇。為此，社保協定應明確幾個需要協調的目標，即：社保權益的種類和范圍，待遇標準和計算方式，支付、服務、申請的過程，信息技術的適應性等。此外，有效的社保協定也需滿足幾個條件，即公平對待協議國公民、社保待遇可輸出、申請流程制度化、可獲得政府經辦部門的幫助等。盡管這些原則多出現在社保協定中，但在具體實施和執行中卻千差萬別。雙邊社會保障協定發展和分布情況，與各國之間法定、或普享的社保待遇項目發展密切相關。從全球分布情況看，社保協定主要集中于北半球的富裕國家，2003—2013 年間，印度、土耳其、韓國雙邊社保協定增速較快。

目前對于各種社保協定尚沒有一個較為全面、定量的分析，以更好地認識社保協定的有效性、優勢和不足，便于改進其評價標準和方法。為彌補這一研究薄弱領域，世界銀行對4 個社保協定關聯國家研究進行資助，分別是奧地利-土耳其、德國-土耳其、比利時-摩洛哥和法國-摩洛哥，主要通過3 個標準作對比研究：對繳費和待遇的個體公平性，對國家財政的公平性以及對國家、跨國人員的行政效率。從對個人公平性看，雙邊社保協定對人員流動性帶來相對積極的影響；從對國家財政公平性看，養老金體系追求精算平衡，大規模的養老金外流會對其造成負面影響，而醫療保險系統公平性受到怎樣的影響及影響程度尚不明確；在行政效率上，東道國比母國在提供服務或信息上得到更好的評價，同時申請過程中的電子化、申請效率在不同國家也存在較大差異。

雙邊協定效果評估

數據和測算辦法。為進一步精準測量雙邊社保協定，選取2000 年、2013年世界銀行遷徙人口的雙邊測量數據作對比，通過遷移矩陣模型進行研究，并剔除僅在一個年份存在的跨國人員數據。數據主要通過國別收入和區域收入兩個維度分類展示，分類界定和標準由世界銀行確定，其中，國別收入分類，是依據人均國民總收入（以美元衡量）將世界各國分成4 組，即低收入國家、中等偏下收入國家、中等偏上收入國家和高收入國家；具體的分類標準隨著經濟的發展進行年度調整。研究中采用2005 年國別收入分類作為兩個年份矩陣的計算和衡量依據。

社保權益便攜性的條件或準則。為更好地測度遷移人員社保待遇的便攜性水平，研究采用霍爾茲曼等人提出的準則。一是便攜性。所有合法移民在東道國能夠無差異地享受社保待遇。跨國勞動者在其母國或東道國之間由于雙邊或多邊社保協定而能夠實現社保權益的跨國遷移，權益既可以是社保全部險種，也可以只是養老金等待遇。二是可輸出性。當東道國與母國之間沒有簽署雙邊社保協定時，社保權益能夠通過海外支付給跨國務工人員。三是非參與性。跨國務工人員在東道國不向社保制度繳費，不能享受社保權益。四是非正式性。非法的跨國勞動者不能參保并享受相關社保權益。

社保權益便攜性的進展對比分析。

通過分析兩個時間點上跨國勞動者社保便攜性4 個維度的變化，以及社會保障權益全球范圍內流動的現狀及進展，可以得出結論：條件一“便攜性”有了小幅上升，從2000 年的21.9%提升到2013 年的23.3%。條件二“可輸出性”減少了3 個百分點。條件三“非參與性”變化最明顯，近乎翻番增至9.4%。這類群體增長較多，既不對所在地社保制度繳費，也不領取社保待遇。條件四“非正式性”下降了2.9 個百分點。

變化原因主要有以下幾點：一是跨國勞工關聯國家之間簽署社保雙邊協定的數量不斷增加，或是跨國人員主要在簽有社保協定的國家間流動。其中非正式性下降，主要是和這類群體流動性降低有關系。二是非參與性不斷增長，主要是以沙特阿拉伯為首的海灣合作委員會成員國和一些亞洲國家和地區（如新加坡、馬來西亞、中國香港）對臨時勞動力需求較大，這部分人群無法參加工作地的社保，不能繳納社保費以獲得養老金待遇，其工傷保險、基本的醫療保險通常由雇主來負責。外來人員大多也來自亞洲不發達國家，社保制度不健全，雙邊社保協定對這些群體也沒有吸引力，多傾向于現時的工資收入和儲蓄安排。從跨國人口的流出地和流入地看，以國別收入來衡量，勞動力的流動也主要發生在經合組織（OECD）成員國之間。非參與性特征明顯的勞動群體，大多來自于低收入國家，流入地則多是非OECD 的高收入國家或中上等收入國家。三是非正式性特征的群體多來自低收入國家，部分也來自中上等收入國家，并在同類型收入國之間流動。

2000 年、2013 年盡管便攜性條件有小幅提升，但是不同收入組的國家發生變化更多。更為重要的是，由于OECD 成員國在跨國人員流出和流入國之間占比下降，便攜性條件改善的幅度較小；反之，OECD 成員國之外的跨國勞動者由于雙邊社保協定的簽署受益更多。從2013 年度情況看，絕大多數流動人口來自中上等收入國家和低收入國家；流出人口中有近50%流入到高收入國家（如美國和大多數歐盟國家），約20%流入到中上等收入國家（如東亞國家和海灣國家）。低收入國家成為跨國勞動力流出國，且彼此之間勞動力流動較少。這也是便攜性小幅度上升的原因。如果雙邊社保協定國家之間的流動減少，沒有社保協定的國家之間勞動力流動增加，將不會導致便攜性的提升。

提升社保便攜性仍有很大空間

盡管雙邊社保協定的效果需要在方法和政策方面正確看待和評價，但不斷增加新的雙邊社保協定十分必要，也是有效的。

首先，在具體衡量中，使用從國外獲得社保權益的個人占比這一計算口徑，而不是雙邊社保協定覆蓋的跨國勞動者數量占比，可能得出更科學的結論。一生中居住在國外的人數通常要比特定某一時間點上的國外人數要多，且這些人員在有雙邊社保協定的國家之間流動更為頻繁。有關社保權益取得和支出的縱向可比數據在各個國家之間都難以統計，但即使是能夠獲得社保權益的比重較高，也并非說社保便攜性改善空間有限，特別是對來自低收入國家的跨國勞動人員而言。

其次，各種假設性估計有助于確定由于2000 年、2013 年雙邊社保協定數量增加，對關聯區域之間跨國勞動力流動的影響。其中有些結論比較凸顯：一是便攜性的小幅增長，主要是跨國人員在雙邊社保協定國家流動的減少，尤其是在OECD 國家之間。二是非參與性的增長，主要是在海灣合作委員會國家、中國香港、馬來西亞和新加坡等工作的外來人員不向制度繳費，但收入可以作為外匯回到母國，也在一定程度上是可輸出性的表現。同時，對便攜性和可輸出性的利弊權衡缺乏深入的比較分析。

再次，盡管追求更多的雙邊社保協定是應有之義，但其并非是放之四海皆準的最佳方案。更為重要的，雙邊社保協定只有在勞動力輸出國有運作良好的社保體系，且和勞動力輸入國之間有充分發展的遷移通道的條件下更為有效。否則，如果勞動力輸出國社保覆蓋率低，那么歸國的勞動力將會被排除在制度之外或者僅享受有限的社保權益。此外，勞動力輸入國對與勞動力輸出較少的資源密集型國家簽訂社保協定也并不熱衷，除非是地理位置毗鄰或有其他歷史因素。一種可行的辦法是勞動力輸入國（通常是更為富裕的國家）簽訂單向的社保協定，使符合條件的社保權益可以輸出。這樣的方案相較于曠日持久談判的雙邊社保協定而言，更容易實施、也更為長久。另一個補充方案是重新設計社保待遇，如通過金融賬戶或非金融賬戶制度使社保權益更便于轉移。最后，對于某些特定跨國工作人員，參與跨國的私人部門保障計劃也不失為一個可選方案。

（文獻來自《國際社會保障評論》Robert Holzmann and Jacques Wels,The cross-border portability of social security benefits: Status and progress？）