過程視角下政府問責效能提升的路徑選擇

楊 楠

一、引 言

責任政治是現代民主政治的本質特征，也是國家治理現代化的重要目標。構建系統完備、科學規范、高效協同的政府問責體系作為責任政治建設的關鍵環節，是實現政府責任的核心舉措，也是推進現代政府治理體系建設的重要路徑。黨的十八大以來，中國政府問責的理論研究與實踐探索取得了顯著成效，政府問責制度日趨完善，為推進政府治理現代化發揮了重要作用。然而，在實踐過程中，政府問責仍然存在著一些不足，政府問責的制度優勢還尚未完全轉化為治理效能。政府問責的精準化、規范化和法治化程度仍需提升，透明性、回應性和公正性有待增強。種種因素制約了政府問責功能的有效發揮，影響了政府責任的實現和責任政治建設。因此，深入探究政府問責效能提升的有效路徑尤為重要。

長期以來，國內學術界圍繞政府問責的基本內涵、現實困境與完善路徑等方面開展了大量的研究，取得了豐碩的研究成果，為推進中國政府問責理論發展和實踐探索提供了重要的理論支撐和思想保障。在提升政府問責效能的研究方面，主要存在著三種研究取向。其一，以問責要素為主要分析框架的研究。此類研究在已有研究成果中比例最大、數量最多、成效也最為顯著，成為問責領域研究的經典方式。較多學者從問責主體、問責對象、問責范圍、問責程序、問責后果等多重問責要素著手，探究完善問責制度或提升問責效能的路徑。①參見姜曉萍：《行政問責的體系建構與制度保障》，《政治學研究》2007年第3期。陳翔、陳國權：《我國地方政府問責制的文本分析》，《浙江社會科學》2007年第1期。其二，以實踐、制度與理念為分析框架的研究。實踐、制度和理念是社會分析中普遍運用的三維分析框架，能夠較為全面地思考社會現象、解決社會問題。因而，有些學者將此分析框架應用于行政問責研究，重點從增強行政問責動力、健全行政問責制度和強化政府責任理念等角度完善行政問責。①參見韓志明：《實踐、制度與理念之間的互動及其張力——基于中國行政問責十年歷程的理論思考》，《政治學研究》2013年第1期。其三，以政府問責存在的突出問題為導向的研究。除了上述兩類具有明確分析框架的研究方式外，還有大量的研究以政府問責實踐中亟須解決的問題為導向，而不拘泥于某種特定分析框架。②張喜紅：《完善我國行政問責制的幾點思考》，《中國行政管理》2009年第10期。與已有的多數研究不同的是，本文試圖從問責的過程維度探究政府問責效能的提升路徑，以期為該領域研究提供一種分析視角。

從概念來看，問責是指“問責對象有義務就其行為、政策或職責表現等向問責主體告知、回答、解釋和證明，如果問責對象存在失責行為等則應接受問責主體的懲罰或制裁”③張賢明、楊楠：《政治問責及相關概念辨析》，《理論探討》2019年第4期。。完整意義上的問責行為是問責主體與問責對象之間的復雜互動過程，并非僅指對問責對象失責后進行的責任追究行為，還包括問責對象對問責主體的告知、回答、解釋與證明等主要環節。對于問責過程的階段劃分，學者們也進行了深入研究并達成了一定共識。有的學者認為，問責包括“信息（information）、證成（justification）和懲罰（punishment）”④Andreas Schedler,“Conceptualizing Accountability,”in Andreas Schedler,Larry Diamond and Marc F.Plattner,The Self-Restraining State:Power and Accountability in New Democracies. Boulder:Lynne Rienner Publishers,1999,p.17.三個主要維度。與之相似的是，也有學者認為，“信息（information）、討論（discussion）和結果（consequences）”⑤Gijs Jan Brandsma and Thomas Schillemans,“The Accountability Cube:Measuring Accountability,”Journal of Public Administration Research and Theory,vol.23,issue 4(October 2013),pp.953-975.是問責的基本步驟。因而，從理論上看，政府問責過程可分為信息、回應和懲罰3 個主要環節。當然，上述階段的劃分僅是對問責過程的邏輯推演和規范分析，由于實踐中的問責情形存在一定差異，問責過程的3 個階段也并非總是順序展開或同時存在。但是，這種分析框架卻為全面審視政府問責行為提供了有益參考?；诖耍蓮耐晟菩畔@取機制、健全政府回應機制與強化責任追究機制3 個方面探究提升政府問責效能的有效路徑。

二、完善信息獲取機制是提升政府問責效能的重要前提

信息是實現政府問責的基礎性要素，問責主體能否獲取充分準確且有效的信息對于政府問責而言至關重要。從一定意義上說，若缺乏關于行政機關及其工作人員的信息，較多的政府問責也難以啟動。當前，政府問責主體與問責對象之間存在的信息不對稱問題嚴重影響了政府問責的精準性、公平性與有效性。因此，完善信息獲取機制是提升政府問責效能的重要前提。從信息獲取的方式來看，大體可分為問責對象就其行為、政策與職責表現等向問責主體告知和問責主體獲取問責對象的履責信息兩個方面。由于政府責任類型具有多樣性，因而不同問責制度下問責主體獲取信息的具體機制存在一定差異?；诖耍饕獓@完善社會公眾的信息獲取機制、完善國家權力機關及其常設機關的信息獲取機制以及完善黨組織和紀檢監察機關的信息獲取機制3個方面入手，并從問責對象告知與問責主體獲取兩個維度展開論述。

(一)積極完善社會公眾的信息獲取機制

人民是中國一切權力的所有者，因而也是政府問責的根本主體。如果人民對行政機關及其工作人員的履職狀況不了解或了解不足，“就無法知道權力行使者是否承擔了對人民所負的責任，官員問責制就會成為空談”⑥張賢明：《官員問責的政治邏輯、制度建構與路徑選擇》，《學習與探索》2005年第2期。。因此，完善社會公眾的信息獲取機制是完善信息獲取機制的首要之舉。

從問責對象告知信息的維度來看，加快促進政府信息的主動公開是保證社會公眾能夠直接、便捷獲取政府信息的主要舉措。一方面，積極提升政府信息主動公開的數量與質量，增強信息內容的完整性與真實性。各級地方政府和相關部門都應將依法主動公開事項與本地區或本部門的實際情況相結合，制定詳細的且具有針對性和適用性的信息公開目錄，不斷拓寬主動公開范圍。特別要積極擴大與人民群眾密切相關的重點領域以及涉及政府決策與執行等核心環節的信息公開。在此基礎上，規范信息公開內容，不斷提升信息公開的精細化、規范化和標準化水平。同時，健全信息公開的監督保障機制，增強監督的常態化和科學化，從而切實解決信息內容不全面、不準確、不易懂、不實用等信息質量不高的問題。另一方面，規范與創新信息公開渠道，增強公眾獲取信息的及時性與便利性。信息公開渠道的暢通程度影響公眾獲取信息的效率，公開渠道的多元性、便利性和適用性對提升政府問責效率具有重要作用。因此，積極推動多元信息公開渠道的互聯互通、優勢互補、融合發展，建立健全多元信息公開平臺聯合發布機制，確保政府信息的集中統一權威發布，不斷增強信息公開的協同性和規范性。另外，運用新媒體與傳統媒體，充分尊重人群與地域的特殊性，有針對性地實現信息公開方式的創新與完善，打通信息公開的“最后一公里”，確保全體人民都能夠平等地獲取政府信息。

從問責主體獲取信息的維度來看，不斷增強社會公眾申請公開政府信息的規范性和可操作性。申請公開信息是社會公眾獲取政府信息的重要途徑，但由于政府自利性以及相關法律概念模糊等原因，一些地方和部門仍然存在濫用例外原則干擾信息公開等現象。因此，一方面要不斷細化依申請公開例外事項?！啊狻拿鞔_即意味著公開范圍的明確，‘例外’不明確則意味著公開的范圍亦不明確，反而會吞噬原則?！雹俪：暧睢垊牛骸墩撜畔⒐_的“例外”》，《中國行政管理》2011年第8期。因而，對于有爭議的不確定性法律概念如例外事項中存在的“個人隱私”“內部事務信息”“危及國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定”②《中華人民共和國政府信息公開條例》，《人民日報》2019年4月17日，第9版。等應該積極予以合理解釋，并進行更為明確的列舉，從而最大限度地減少政府機關的自由裁量權。對于不予公開或無法提供的信息，不僅要依法告知申請人，更要明確地給出詳細解釋和必要幫助。另一方面，健全相關配套制度與協調機制。加快制定統一詳細的、更具操作性的公開辦理規范，在保證申請權不被濫用的情況下，適當簡化申請流程，提升辦理效率。同時，加強政府信息公開制度與保守國家秘密法、檔案法等相關法律法規的有序銜接，促進政府信息公開主管部門與保密行政管理部門、司法行政部門等相關機構的協調配合，從而不斷提升公眾獲取信息的便捷性。

(二)積極完善國家權力機關及其常設機關的信息獲取機制

各級人民代表大會是中國的國家權力機關，各級政府組成人員由其產生、對其負責、受其監督，縣級以上各級人大常委會是同級國家權力機關的常設機關。因而，各級人大及縣級以上各級人大常委會是政府問責的應然主體，也是充分實現人民監督的根本組織保障。因此，不斷完善國家權力機關及其常設機關的信息獲取機制是完善信息獲取機制的內在要求。

從問責對象告知信息的維度來看，人大及人大常委會聽取政府的相關報告是憲法和法律賦予的基本權力，也是保障人民代表能夠掌握政府履責信息、更好地對人民負責的關鍵舉措。當前，各級人大聽取同級政府工作報告、發展計劃與預算情況的程序規則較為健全，法治化與規范化程度也相對較高。與之相比，政府向同級人大常委會報告工作的相關機制建設則存在不足，制度化與實效性有待提升。因此，健全政府向同級人大常委會報告的機制尤為重要。一方面，不斷規范專項工作報告的操作程序。當前的相關法律法規關于政府向人大常委會進行專項報告的規定仍相對籠統與泛化，從而較大地影響了專項報告的規范化和制度化水平。因此，應該對專項報告的頻率、時間、人員、形式等各要素加以明確規定，并對報告的準備、開展、反饋與整改等全過程予以詳細規范，從而盡量減少報告的隨意性與形式化。另一方面，積極提升專項工作報告的內容質量。不僅要依據人大常委會監督法中關于專項工作報告的議題選定范圍，并結合各地方工作實際情況依法、科學、民主地選擇報告主題，還要探索制定專項工作報告的質量標準，重點圍繞報告內容的深度、廣度、效度等指標對報告內容標準進行細化明確。既應報告政府“所做何事”，更須就其“如何做事”“問題何在”等關鍵內容進行深度報告，從而防止報告浮于表面、流于形式。

從問責主體獲取信息的維度來看，盡管人大及人大常委會可以通過聽取政府多種形式的報告獲取政府信息，但在很多情況下，政府很難主動告知其嚴重失責行為。因而，迫切需要完善人大及人大常委會獲取信息的機制，其中，健全人大代表密切聯系群眾制度是完善人大與人大常委會獲取信息機制的關鍵舉措。其一，探索創新人大代表密切聯系群眾方式。積極推動“流動式”走訪調研與“固定式”代表工作站有機結合，努力實現互聯網溝通與線下聯絡貫通融合?！巴ㄟ^‘面聯’與‘網聯’并舉，使代表與群眾可以‘全天候’‘零距離’地進行聯系”①郎友興、余愷齊：《為什么要聯系？如何聯系？聯系后怎么辦？——人大代表密切聯系人民群眾的三個議題》，《人大研究》2020年第5期。，從而形成覆蓋廣泛、立體互聯、協同高效的綜合性信息獲取方式，有效保障信息收集的全面性與廣泛性。其二，不斷提升人大代表獲取信息的質量。不僅要強化人大代表的責任意識和擔當精神，使其積極履職盡責，全面深入地了解關于政府履責的信息，從而增強獲取信息的針對性與有效性。還要對人大代表密切聯系群眾工作的各領域與全過程進行監督與考核，從而有效規制人大代表的行為，提升其密切聯系群眾的效果。

(三)積極完善黨組織和紀檢監察機關的信息獲取機制

“黨內問責在我國問責體系中享有重要地位，對黨員領導干部的問責是問責的重中之重。”②張賢明：《當代中國問責制度建設及實踐的問題與對策》，《政治學研究》2012年第1期。因而，對行政機關中的黨組織及行政機關工作人員中的黨員，特別是黨員領導干部進行問責是政府問責的重要環節，黨組織和紀檢監察機關也自然成為政府問責中的核心主體，因此還須進一步完善黨組織和紀檢監察機關的信息獲取機制。

從問責對象告知信息的維度來看，隨著黨內法規和黨內監督機制的不斷健全，行政機關中的黨組及黨組成員可以通過多種形式向黨組織和紀檢監察機關告知其履責信息。其中，述責述廉和請示報告是重要的信息告知機制。③參見呂永祥、王立峰：《黨內“精準問責”的要素要件和運行機理》，《理論探索》2020年第3期。因而，完善黨組織和紀檢監察機關的信息獲取機制也將重點圍繞這兩方面展開。一方面，完善行政機關中的黨組及黨組成員述責述廉機制。繼續規范述責述廉程序，制定明確的述責述廉規則是完善述責述廉機制的核心環節。積極將述責主體、述責對象、述責形式、述責時間、述責流程等加以明確規定，從而避免述責行為形式化。此外，還應進一步細化述責述廉內容。緊密圍繞黨內監督條例中關于述責述廉內容的原則性要求，制定更具標準化和明確化的內容規范，特別要注意區分述責述廉與業務報告，從而促進述責述廉工作的政治監督功能更加聚焦、作用更加凸顯。另一方面，完善行政機關中的黨組和黨員特別是黨員領導干部的請示報告機制。加快建立健全政府黨組向同級黨委常委會報告工作以及黨員領導干部向黨組織請示報告工作制度，明確報告對象、報告內容、報告方式與具體程序，不斷提升報告工作的程序化、規范化與常態化水平。

從問責主體獲取信息的維度來看，黨內監督是黨組織和紀檢監察機關積極獲取政府及其工作人員失責信息的有效途徑，而巡視監督是黨內監督的重要“利器”和具有全局性的戰略性安排。因此，不斷完善巡視監督機制尤為關鍵。積極健全巡視制度體系，探索更具效用的巡視監督方法，深化巡視制度的政治監督功能，從而充分發揮巡視監督在發現政府失責問題方面的獨特作用。同時，加強巡視制度與其他黨內監督制度的有序銜接和密切配合，加快構建巡視監督與派駐監督、紀檢監督等其他黨內監督機制融合發展的全方位、立體化黨內監督格局，切實提升信息獲取實效。此外，信訪舉報機制是黨組織和紀檢監察機關獲取政府信息的重要途徑。因而，不斷創新信訪舉報方式，在通過來信、來訪、來電舉報的基礎上，更加注重發揮網絡信訪作用，從而形成多元化的信訪舉報平臺，增強信訪舉報的廣泛性與便捷性。同時，進一步規范各類信訪舉報程序，暢通信訪渠道，讓多元信訪舉報平臺真正運轉起來、發揮實效。

三、健全政府回應機制是提升政府問責效能的關鍵環節

回應性是現代民主政治的核心理念，也是問責的基本屬性?！皢栘煴灰暈橐环N辯證活動（dialectical activity），在問責主體詢問、評估和批評的同時，要求官員予以回答、解釋和證明?！雹賀ichard Mulgan,“‘Accountability’:An Ever-Expanding Concept?”,Public Administration. vol.78,no.3 (Autumn 2000),pp.555-573.政府回應是政府問責的關鍵維度，也是實現精準問責與規范問責的內在要求。在當前中國語境下，無論是政治實踐話語還是學術話語中的政府問責都較多注重責任人對于消極性后果的承擔，而在很大程度上弱化或忽視了問責過程中的回應環節。②馬懷德、周慧：《問責觀念轉變與突發事件問責——基于突發事件應對的視角》，《中國應急管理》2011年第2期。政府不回應或回應不及時、不準確、不規范等問題依然存在，因而亟須加強政府問責過程中的回應機制建設，切實提升政府問責效能。需要指出的是，從廣義的政府回應來看，其存在于政府問責過程的多個環節。本文所指的政府回應，主要是針對從問責主體已經獲取信息到對問責對象開展具體調查之前這一時間段。具體而言，可著力圍繞以下三方面健全政府回應機制。

（一）著力健全政府對社會公眾的回應機制

對人民負責是社會主義民主政治的內在要求，加強政府對公眾的回應是健全政府回應的核心內容。隨著互聯網技術的廣泛普及，網絡問政由于其便捷性、公開性與互動性等顯著特征而日益成為公眾進行政府問責的重要方式。因而，健全政府對公眾的回應機制主要圍繞網絡問政中的政府回應機制展開分析。當前，政府在對網絡問政的回應過程中存在著“選擇性回應”③張華、仝志輝、劉俊卿：《“選擇性回應”：網絡條件下的政策參與——基于留言版型網絡問政的個案研究》，《公共行政評論》2013年第3期。等突出問題，從而影響了問責效能。對此，可以從觀念和制度兩個層面加以改進和完善。從觀念維度來看，盡管法律賦予了人民崇高的地位，但在實際政治生活中，公眾在與政府的博弈過程中仍處于弱勢地位，政府對公眾的“詢問”是否回應以及如何回應，在較大程度上仍受制于政府的主觀意識。因此，不斷培養政府工作人員的責任意識，增強政府回應公眾的積極性和主動性，提升政府回應的內生動力是加強與改進政府回應性的關鍵舉措。當然，完善政府對公民的回應機制不能僅依靠政府的主觀能動性，更要通過制度建設來約束和規范政府回應行為。一方面，建立健全網絡問政中的政府回應制度。對政府回應的時間、內容、程序等具體化和精細化，同時加強對政府回應結果的跟蹤落實，提升政府回應的實效性。另一方面，完善政府回應的監督機制。當前，政府對公眾的回應深受自上而下的壓力型體制影響，上級領導“用‘制度壓力’調節‘回應’強度，通過人事任免和績效考核等方式約束基層政府部門的選擇性回應行為”④邵梓捷、楊良偉：《“鐘擺式回應”：回應性不足的一種解釋——基于S市地方領導留言板的實證研究》，《經濟社會體制比較》2020年第1期。。因此，要不斷完善網絡問政中政府回應的績效考核方式，將政府內部考核與社會評估相結合，建立健全常態化監督和責任追究機制，從而倒逼政府對公眾進行有效回應。

（二）著力健全政府對國家權力機關及其常設機關的回應機制

與普通詢問不同，專題詢問和質詢作為更為“剛性”的監督手段，是人大及其常委會進行政治問責的重要方式，也是政府回應的主要渠道。因此，應從健全專題詢問和質詢制度兩個層面健全政府回應機制。一方面，增強人大常委會專題詢問的常態化與互動性。從詢問的開展數量來看，人大常委會專題詢問作為詢問方式的創新與深化，日益成為人大監督政府的重要手段。但是，當前專題詢問的數量仍相對較少，例如全國人大常委會平均每年開展3 次左右⑤栗戰書：《全國人民代表大會常務委員會工作報告》，《人民日報》2020年6月1日，第2版。。因此，應該不斷提升專題詢問的數量并將開展時間逐步固定下來，從而推動專題詢問制度化。從詢問的質量來看，目前專題詢問主要以口頭形式的“一問一答”為主，政府分管領導和相關部門負責人就人大常委會組成人員的問題進行回答，少數情況下會存在追問環節。這種問答模式在一定程度上存在著流于形式的風險，影響了專題詢問的針對性和有效性。因此，進一步完善問答環節的程序，增強問答過程的互動性，逐漸探索將“一問一答”形式轉變為多輪次的辯論環節，不斷拓展問答的深度和廣度，提升問答的質量與效果。

另一方面，提升人大質詢制度的可操作性和實效性。在實踐過程中，人大質詢權長期處于休眠狀態。據不完全統計，在2017 年，“全國31 個省市區中僅有黑龍江、江蘇、湖南、廣東等7 個省份開展過質詢，全國2856 個縣區中僅有40 個縣區人大及其常委會行使過80 次質詢權，不少地方從人大常委會成立起就沒有提出過一起質詢案?！雹偻鯑|亮：《新形勢下人大質詢制度發展和展望》，《人大研究》2017年第6期。因此，增加質詢案的啟動頻率是提升人大質詢工作的前提條件。當前，提出質詢案需要人大會議主席團或委員長會議、主任會議決定。盡管這一程序對維護政治穩定具有重要意義，但也增加了對質詢案進行不當干預的風險。因此，可以采用列舉等方法對不符合要求的質詢案的內容、形式等進行明確規定，并將其細化和規范化，從而減少影響質詢案啟動的人為因素。同時，逐漸建立專題詢問與質詢的有序銜接機制，對于專題詢問結果不滿意或不能有效整改落實等情況，可以考慮直接啟動質詢程序。此外，規范與改進質詢的問答程序是完善人大質詢制度的重要組成部分。在被質詢人員的答復方式方面，應明確被質詢人員口頭答復與書面答復的適用標準和具體要求，保證答復的真實性和深入性。在質詢的問答結果處理方面，雖然相關法律規定了對于答復不滿意的可以進行二次答復，但對于二次答復后仍不滿意的情況則缺乏明確規定，從而影響了質詢的質量和效果。因此，不斷完善問答流程，對于最終答復不滿意的可考慮組織特定問題調查委員會進行調查或直接進入撤職或罷免程序等，切實提升質詢實效性。

（三）著力健全政府對紀檢監察機關的回應機制

談話函詢是紀檢監察機關處置線索的重要方式，也是判斷問題線索是否進入初步核實階段的重要環節。因此，健全談話函詢制度是加強政府對紀檢監察機關回應的重要措施。其一，明確劃分談話函詢適用情形。“由于函詢比談話更簡便、無風險，基層紀檢監察機關不同程度存在談函不均衡現象?！雹谫F州省銅仁市紀委監委課題組：《關于運用談話函詢方式處置問題線索的調研》，《中國紀檢監察報》2019年12月12日，第8版。紀檢監察機關在實踐中更傾向采用函詢方式，這也在很大程度上導致被詢問人答復的真實性、深入性與互動性等較難保證，因此應明確劃分談話與函詢的適用情形，逐漸增加談話的使用比例。其二，規范談話函詢操作程序。當前，談話函詢程序仍不健全，談話函詢質量不高、“走過場”等問題較為突出。因此，對于談話程序而言，應嚴格制定談話方案，明確談話的時間、地點、人員等，增強談話過程的互動性、針對性與深入性，并加強對談話過程的完整記錄和存檔。對于函詢程序來說，則需要加緊制定統一的文書格式，規定函詢的內容、形式、答復時間以及相關證明材料等。其三，加強對談話函詢結果的運用。當前，很多談話函詢變成了消化問題線索的方式，“存在一談了之、一函了之的情況”③重慶市黔江區紀委監委課題組：《關于運用談話函詢方式處置問題線索的調研》，《中國紀檢監察報》2020年1月23日，第8版。。因此，相關部門應加大對談話函詢結果的抽查核實力度，并不斷提升抽查比例，從而減少逃避責任追究行為。對于經調查不屬實的，應該進行二次談話，若仍然不承認錯誤，可考慮直接進入調查或審理環節，加強談話函詢與其他工作程序的銜接配合。與此同時，注重談話函詢結果的跟蹤監督與回訪，并及時糾正或懲處整改不力現象，確保談話函詢落到實處。

四、強化責任追究機制是提升政府問責效能的核心保障

懲罰是問責過程的核心維度，也是保證責任實現的強制性措施，甚至從一定程度上來講，“問責意味著某種懲罰”④Robert D.Behn,Rethinking Democratic Accountability. Washington,D.C.:Brookings Institution Press,2001,pp.3-4.。一般而言，如果問責對象存在某種失責行為，就應當接受相應的懲罰。“如果允許違規行為不受懲罰，那么紀律的權威就會逐漸為違規行為所侵蝕?！雹輀法]愛彌兒·涂爾干：《道德教育》，陳光金、沈杰、朱諧漢譯，上海：上海人民出版社，2006年，第123頁。懲罰對于問責而言尤為重要，懲罰的方式可能是“剛性的”紀律處分或法律制裁，也可能是“柔性的”道歉、誡勉談話等。但需要說明的是，無論哪種懲罰方式，懲罰本身并非主要目的?！皯土P從實質上講是朝前看的：它關心我們對于社會，包括罪犯，可能做的將來的善事?！雹賉英]H.L.A.哈特：《懲罰與責任》，王勇、張志銘、方蕾等譯，北京：華夏出版社，1989年，第153頁。因此，懲罰更重要的意義在于能夠產生強大的震懾作用和邊際效應，通過懲罰性后果約束政府權力，減少甚至避免失責行為。當前政府問責實踐中，責任主體不明、責任類型不清、量罰不公等問題不同程度地影響了責任追究結果的公正性和有效性，從而制約了問責效能。因此，強化責任追究機制是提升政府問責效能的核心保障。

（一）理順權責關系，明確責任主體

責任主體是責任追究的目標，明確責任主體即明確“由誰擔責”是保證責任追究結果公正的重要前提。在政府問責過程中，對于個體官員的失責行為，由于責任主體相對清晰，一般情況下較為容易對其進行責任追究。但是對于多元主體參與的政府治理過程，如集體決策的失責行為，就很容易出現“多手難題”。政府間、部門間以及官員間存在相互推諉、逃避責任等現象，從而導致真正應該承擔責任的主體沒有受到應有的懲罰。特別是處于弱勢地位的人員更容易被當作“替罪羊”，“那些能夠解釋和引導公共輿論的人，往往能夠有效地將失敗和困難歸咎于他人”②Gerry Stoker,“Governance as Theory:Five Propositions,”International Social Science Journal, vol.50,issue.155(March 1998),pp.17-28.。因而，需要進一步明確責任主體，從而實現政府責任的明確化和法定化。其一，優化政府組織結構，積極推進政府機構改革。政府機構是政府職責的載體，推進政府機構改革是理順政府權責的重要基礎。當前，政府機構設置的科學性與合理性仍有待提升，不同機構之間存在職權不清的現象。③馬雪松、王慧：《現代國家治理視域下壓力型體制的責任政治邏輯》，《云南社會科學》2019年第3期。因此，應該積極轉變政府職能，并依據政府職能合理增設、合并和裁撤相關部門，切實解決機構重疊、職責交叉、權責不清等問題，從而構建分工明確、科學合理、協同高效的政府組織體系。其二，堅持權責一致原則，科學劃分政府權責。權責一致是現代公共行政的基本原理，也是責任追究的重要原則。在政府權力運作過程中，權力與責任具有統一性，有權必有責，有責需賦權，權力越大則責任越大。因此，應“根據權責一致的基本原則，明確身處何位，該干何事，所肩何職，應盡何責”④張喜紅：《權責一致：責任政治建設的基本前提》，《思想戰線》2016年第6期。。其三，完善政府權責清單制度，推進政府責任劃分制度化、法治化。政府的權責關系不僅需要理順弄清，更需要將其法定化。深入推進政府權力清單和責任清單制度，依法確權明責，將政府間、部門間以及人員崗位間的權力與責任的具體內容、范圍邊界等精細化、明確化和法治化，從而有效防止有權無責、權大責小等權責不匹配現象。

（二）厘清責任類型，構建多元協同的責任追究體系

分清責任類型即明確“所擔何責”是實現責任追究的重要條件，也是影響責任追究結果公正的重要因素?，F代政府的責任并非鐵板一塊，而是多元復合的責任體系，具有不同的責任類型。關于公共問責類型的劃分，有的學者從控制來源和控制程度兩個維度將其劃分為科層責任、法律責任、專業責任與政治責任。⑤Barbara S.Romzek,Melvin J.Dubnick,“Accountability in Public Sector:Lessons from the Challenger Tragedy,”Public Administration Review, vol.47,issue.3 (May 1987),pp.227-238.基于此，中國的政府責任主要包括政治責任、行政責任、法律責任和黨紀責任等主要類型。由于責任類型的不同，責任追究的主體、程序、結果等也存在差異，從而形成了不同的責任追究機制。因此，應該在明確責任類型的基礎上，針對不同責任類型進行與之相應的責任追究。有時一種失責行為可能涉及一種責任，有時可能包含多種甚至全部責任。因此，確保應擔責任的全部有效追究是責任追究公正性的內在要求。然而，在當前政府責任追究中，仍存在以追究個別責任代替全部責任的現象。追究黨紀責任和行政責任的情形較多，政治責任和法律責任的追究則相對不足。因此，積極構建多元復合、協同高效的責任追究體系，從而保證責任追究類型的完整性。其一，進一步完善黨紀責任和行政責任追究機制。以紀檢監察機關為主體開展的責任追究是當前中國政府問責中主要的責任追究機制。因而，深入推進黨紀責任和行政責任追究的精準化、規范化和法治化，針對官員的失責行為進行嚴肅追責，不斷增強責任追究工作的針對性和有效性。其二，逐漸加強政治責任追究機制。當前，追究官員政治責任的現象相對較少，人大在政府責任追究中的作用尚未充分發揮。因此，應該不斷增強人大及其常委會的追責能力與追責效能，逐步提升罷免案的可操作性和運用頻率，從而真正實現官員的政治責任。其三，對于政府官員的違法行為，要同時開展法律責任追究，不能因追究了黨紀責任或行政責任而免除了法律責任。此外，積極加強各種責任追究機制的協同配合、融會貫通和有效銜接，切實提升責任追究效能。

（三）規范與公正量罰，建立健全容錯機制

量罰即裁量失責主體“擔責多少”是實現責任追究的關鍵步驟，也是對責任追究結果影響最直接的環節。量罰程序是否規范、量罰結果是否公正關乎責任追究的公正性。當前責任追究實踐中，量罰仍存在較大的隨意性和主觀性，“受領導意志、輿論炒作等因素影響，處罰結果輕重不一更為明顯”①樓國康：《規范執紀問責方式 釋放法規制度力量》，《檢察日報》2015年10月27日，第7版。。因此，一方面，規范量罰程序，明確責任分擔，增強量罰的規范性和公正性。逐步提升案件審理過程的公開性，加強對集體決定環節的明確記錄，避免因個別領導人意志而干擾量罰結果。同時，對于涉及多人的失責行為，應該合理劃分領導責任、監督責任、直接責任等。堅持錯責相當原則，明確責任分擔，避免出現領導的責任大而懲罰小等問題。另一方面，堅持寬嚴相濟原則，建立健全容錯機制。與“失責必問、問責必嚴”一樣，“懲前毖后、治病救人”也是政府問責的基本原則。對于嚴重的失責行為特別是故意為之的行為必須依法依規嚴肅處理，從而確保責任落實且發揮震懾警醒作用。但是，對于在改革發展穩定過程中出現的情節相對較輕的無意過失行為，也應該予以區分和寬容對待②《把新發展理念落到實處》（2016年1月18日），習近平：《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年，第225頁。，從而激勵政府工作人員敢于干事創業、勇于擔當作為，減少與防止出現因追責失度或追責不公而引發的“為官不為”現象。為此，應加快建立健全官員容錯機制，推進問責與容錯均衡發展。進一步細化和明確減責或免責的適用情形，“要有清晰的技術邊界”③毛壽龍：《“容錯免責”需給改革者劃定“權利”邊界》，《人民論壇》2016年第12期。，制定更具操作性、科學性和規范性的責任減免認定程序和實施細則。同時，嚴肅、慎重和規范使用減責免責條款，加強對容錯減責免責工作的監督。既要對符合條件的官員進行責任減免，又要防止相關條款的濫用，避免將容錯機制當作避責工具，從而影響責任追究結果的公正性。

五、結論與展望

基于上述研究可知，信息、回應與懲罰是政府問責過程的3 個主要環節。因此，在過程視角下，提升政府問責效能應以完善信息獲取機制為重要前提、以健全政府回應機制為關鍵舉措、以強化責任追究機制為核心保障，從而不斷增強政府問責的科學性、民主性與公平性。筆者意在強調兩個方面，一方面，積極轉變問責理念，不僅要重視完善政府問責過程中的責任追究環節，還要對信息與回應環節進行改進，從而更加全面整體地思考政府問責效能提升的有效路徑；另一方面，不斷強化政治問責，更加注重發揮公眾和國家權力機關在政府問責中的積極作用，把以人民為中心理念貫穿于政府問責的全過程。

責任政治建設是推進國家治理現代化的有效路徑，應與現代化建設同步推進。問責是實現責任政治的核心舉措，因而，探尋政府問責效能的提升之道作為政府問責理論研究和實踐探索的重要內容永遠在路上。政府問責作為一種社會關系，涉及的環節眾多、關聯的領域廣泛，本文無法對提升政府問責效能的全部路徑進行研究，僅就每個維度內的突出問題加以論析。因而，伴隨著問責實踐的不斷發展，繼續圍繞問責過程的三個維度開展更為精細化和科學化的研究尤為必要，從而為全面提升政府問責效能提供有效支撐。