中國現代種業發展的路徑分析
——基于政產學研用協同創新的視角

胡 霞 周旭海

Seed is like the chip of agriculture and seed industry is the strategic and central fundamental industry of China.For the sake of food security and high-quality development of agriculture, it is necessary to accelerate the technological innovation process of modern seed industry in China. In terms of innovation performance in line with the seed demands of modern agriculture, there is still a big gap between China and international seed powers. The underlying cause is that the system of government-industry-university-research-user collaborative innovation in China’s seed industry is incomplete,which is manifested at three aspects: the unclear role of innovative subjects in R&D and production,the imperfect evaluation and protection mechanism of innovation achievements and the ineffective protection and utilization of germplasm resources. Japan, the first country in Asia to modernize its agriculture, has established a relatively mature collaborative innovation system of seed industry, which can serve as a reference for China with similar agricultural endowments. The collaborative innovation path of China’s modern seed industry can be summarized from three dimensions. Firstly, division of labour and benefit sharing is the basis for collaborative innovation. Secondly, strict examination and clear property right is the guarantee of collaborative innovation. Thirdly, inheriting tradition and facing market is the direction of collaborative innovation.

一、問題的提出

面向2035 年國家基本實現社會主義現代化的遠景目標，黨的十九屆五中全會提出了“十四五”期間國家農業基礎更加穩固的發展新目標。“十四五”時期是中國鞏固和拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興和加快農業農村現代化的關鍵時期，在面對新冠肺炎疫情、極端氣候和農產品生產成本上漲等各類風險挑戰的復雜形勢下，只有牢牢把握糧食安全的主動權，才能構筑更加穩固的國民經濟基礎。2020 年12 月，中央經濟工作會議從維護國家糧食安全的維度，布局了解決好種子和耕地問題的兩大重點任務，要求落實藏糧于地、藏糧于技戰略。黨的十八大以來，在中央經濟工作會議的層面強調種子問題，這當屬首次。

將種子與耕地一同并列為確保國家糧食安全的兩大要害，是基于種子身為農業芯片的重要定位。①《2021年“三農”關鍵詞：糧食種子耕地》，央視網，http://m.news.cctv.com/2021/01/05/ARTIQuvPwvVAhwTGvaiiOQHx210105.shtml，2021年1月5日。中國是人口大國和農業大國，因此也是種子需求大國，但與種業強國相比，當前中國針對現代農業用種需求的育種創新水平依然不高，部分農產品種子大量依賴于國外高價進口，如同工業芯片一樣存在著被“卡脖子”的風險。具體而言，國產玉米和大豆種子的品質還有待提升，二者的單產水平只有美國的不到60%，蔬菜國外品種種植面積占比達到13%，其中耐儲的番茄、甜椒等少數專用品種進口占比更是超過50%。②《國新辦舉行全面推進鄉村振興加快農業農村現代化發布會》，農業農村部網，http://www.moa.gov.cn/hd/zbft_news/xczxnyncxdh/，2021年2月22日。在部分農產品種子被國外跨國公司長期壟斷的背景下，中國農業可能面臨斷種危機①《農業“芯片”存在卡脖子風險？中國打響種業翻身戰》，經濟觀察網，http://www.eeo.com.cn/2021/0226/471658.shtml，2021年2月26日。，種子問題對于國家糧食安全的重要性不言而喻。

當然，現階段大力開展種源卡脖子技術攻關的意義遠不止于此。2021年中央一號文件進一步指出，種子是農業現代化的基礎。種業位處整個農業產業鏈的起始端，是國家戰略性和基礎性核心產業，以種業科技創新為著力點加快推進農業現代化建設具有高度的緊迫性。而且在農業供給側結構性改革的背景下，片面追求高產已不再適應以市場需求為導向的農業發展方式，種業科技創新應當成為中國農業供給結構升級和農業價值鏈提升的不竭動力。②何雄浪、陳鎖：《農業供給側結構性改革的深層次探討》，《云南社會科學》2018年第2期。若不能及時補齊現代種業發展的各項短板，增強中國在全球種子市場上的話語權和定價權，必將影響到重要農產品的穩產保供能力和農業發展的質量效益，因而此次中央經濟會議和中央一號文件均強調要打好這場種業翻身仗。總之，無論是從保障糧食安全，還是從實現農業高質量發展的角度出發，都需要探索出一條符合中國基本國情和農情的現代種業發展路徑。

二、文獻回顧

2011年中國國務院下發《關于加快推進現代農作物種業發展的意見》，點明了堅持自主創新、堅持企業主體地位、堅持產學研相結合和堅持扶優扶強這四大現代種業發展的基本原則。③《意見-國務院關于加快推進現代農作物種業發展的意見》，種業管理司網，http://www.zys.moa.gov.cn/zcwj/202008/t20200820_6350602.htm，2011年4月10日。為貫徹落實這一綱領性文件，2012年國務院辦公廳又下發了《全國現代農作物種業發展規劃（2012—2020年）》，其中明確提出2015年和2020年中國前50名種企的市場占有率分別要提升到40%以上和60%以上。④《規劃-國務院辦公廳關于印發全國現代農作物種業發展規劃（2012—2020年）的通知》，種業管理司網，http://www.zys.moa.gov.cn/zcwj/202008/t20200821_6350655.htm，2012年12月26日。由此，現代種業發展這一主題得到學界的廣泛關注，現有研究主要集中在以下兩個方面。

一是總結中國現代種業發展的現狀。萬鋼指出，當前中國參與種業研發的單位數量較多，國家對于研發工作的支持力度較大，長期實施的糧食豐產科技工程也為高產品種的規模化種植提供了有力保障，這些都是中國種業競爭的獨特優勢。但不可否認的是，中國種業科技創新水平與發達國家相比還有較大的差距。⑤萬鋼：《強化種業科技創新 支撐現代農業發展——在第二屆中國博鰲農業(種業)科技創新論壇上的講話》，《中國軟科學》2012年第2期。部分文獻在對國內外種業上市公司進行比較研究的基礎上，指出了中國種企所面臨的典型問題，主要包括規模偏小、研發投入比重不高、業務穩定性不強和盈利能力較差等方面。⑥黃毅、肖國安：《中外種業上市公司規模、成長性、盈利性與效率比較》，《華南農業大學學報(社會科學版)》2012年第4期。、⑦靖飛、李成貴：《跨國種子企業與中國種業上市公司的比較與啟示》，《中國農村經濟》2011年第2期。由于種子貿易兼具商品貿易和技術貿易的雙重特征，為成功利用后發優勢實現種業競爭力的持續提升，現階段中國不光要努力應對跨國公司的科技壟斷威脅，還要充分做好國內種企走出去的知識產權布局。⑧陳燕娟、袁國保等：《我國種業知識產權海外布局戰略研究》，《農業經濟問題》2013年第4期。

二是探討培育現代種業核心競爭力的對策。不少研究者通過梳理歐美發達國家種業巨頭的成功經驗，歸納出種企內部的提升路徑。侯軍岐認為，種業巨頭塑造核心競爭力的經典做法是更加注重種業價值鏈中的上游品種研發和下游營銷服務。⑨侯軍岐：《我國種業企業核心競爭力及其培育》，《西北農林科技大學學報(社會科學版)》2016年第4期。華樹春認為，種業巨頭的有效經營策略包括公司業務多元化、建立規范的內部產權保護機制、重視研發創新和在分層的基礎上縱深推進。⑩華樹春：《跨國種業公司開拓中國市場策略研究》，《農業經濟問題》2018年第4期。也有研究者從政府支持和種企創新相結合的角度展開分析，如李萬君等人運用中國近兩百家種企的調查數據，討論了政府支持對種企科技創新績效影響的政策異質性、組織異質性和市場異質性。①李萬君、李艷軍等：《政府支持如何影響種子企業技術創新績效？——基于政策、組織和市場異質性的分析》，《中國農村經濟》2019年第9期。針對種業強國宏觀層面的國別研究很少，馬述忠等人考察了美國實施種業產業鏈延伸戰略的經驗。②馬述忠、任婉婉：《我國種業產業鏈延伸發展瓶頸、戰略機遇與美國經驗借鑒》，《現代財經(天津財經大學學報)》2013年第7期。結合前述研究筆者發現，目前東亞小農模式下現代種業的發展路徑學界還沒有形成清晰的認知。

綜上所述，中國現代種業發展的相關研究主要從政產學研用中的某一個或某幾個方面展開，且大多以種企為切入點，缺乏政產學研用協同創新的視角，對于中國現代種業發展路徑的總體把握還不夠全面。實際上，造成中國種業市場集中度和種企回報率偏低的直接原因是針對現代農業用種需求的創新水平不高，深層原因正是種業政產學研用協同創新的體系不夠完善。政產學研用的概念是在傳統的產學研三位一體的基礎上，增加了“政”和“用”兩個因素，其基本思想來源于錢學森提出的開放復雜巨系統理論。③錢學森、于景元、戴汝為：《一個科學新領域開放的復雜巨系統及其方法論》，《自然雜志》1990年第1期。與西方強調將復雜實體分解為簡單對象的還原論不同，開放復雜巨系統理論從科學、技術與實踐的不同層面給出了處理復雜問題的綜合集成方法。④于景元：《錢學森關于開放的復雜巨系統的研究》，《系統工程理論與實踐》1992年第5期。

宋剛對這一理論做出進一步的闡釋，認為當今的科技創新囊括了政府、企業、科研院所、高等院校、服務組織和用戶等多個主體，涵蓋科技基礎、資金、人才、知識產權、制度建設和創新氛圍等各類要素，因而是在科學研究、技術進步與應用創新協同演進下的一類開放的復雜巨系統⑤宋剛：《錢學森開放復雜巨系統理論視角下的科技創新體系——以城市管理科技創新體系構建為例》，《科學管理研究》2009年第6期。。作為多個創新主體之間合作的知識增值過程，政產學研用協同創新中的知識產權歸屬問題和利益分配問題應得到重點關注。⑥陳勁、陽銀娟：《協同創新的理論基礎與內涵》，《科學學研究》2012年第2期。李陽等人進一步指出，政府與用戶共同主導著協同創新系統的運行，企業在系統中起到銜接和載體的作用，校企永續合作模式是提高企業競爭力的重要機制。⑦李陽、原長弘等：《政產學研用協同創新如何有效提升企業競爭力？》，《科學學研究》2016年第11期。

將種業技術儲備和研發能力最終轉化為市場訂單，既需要明晰種企、科研院所和高等院校在科研生產中的分工合作關系，也需要發揮政府、服務組織和社會公眾在成果評價和市場推廣中的重要作用，這些都是中國現代種業發展的突出短板。毋庸置疑，參照與中國農業資源稟賦條件相似，且現代種業較為成熟的國家的做法，將有助于中國構建更具適用性和可操作性的種業政策體系。同為東亞小農國家的日本，在構建種業協同創新體系上積累了豐富的經驗，現代種業發展也取得了明顯的成效。因此本文從政產學研用協同創新的視角出發，在反思中國現代種業發展所面臨的主要問題之后，深入剖析日本種業協同創新體系的有益經驗，以此為中國現代種業發展路徑的選擇提供一些啟示。

三、中國現代種業發展所面臨的主要問題

中國農業農村部發布的種業發展報告顯示，2018年中國種子市值為1201.67億元，相比2017年減少了1.67%，仍保持全球第二大種子市場地位。⑧農業農村部：《2019年中國種業發展報告》，北京：中國農業科學技術出版社，2019年，第47頁。2018年美國學者Wallace提出，現代種業已經邁入“生物技術+信息技術+人工智能”的育種4.0時代。⑨Wallace,J.G.,Rodgers-Melnick,E.,and Buckler,E.S.,“On the Road to Breeding 4.0:Unraveling the Good,the Bad,and the Boring of Crop Quantitative Genomics,Annual Review of Genetics,”Vol.52,no.1(November 2018),pp.421-444.而中國種業正努力實現由雜交育種的2.0時代向分子育種的3.0時代的跨越，當前農作物良種覆蓋率超過96%，自主選育品種面積占比超過95%，良種對糧食增產的貢獻率達45%。⑩郁靜嫻：《種業自主創新有力支撐糧食連年豐收》，《人民日報》2020年12月19日，第2版。就具體品種而言，水稻和小麥這兩大口糧作物做到了種源完全自給且具備一定的競爭力，但玉米、大豆和部分蔬菜品種的育種創新水平與種業強國相比還有不小的差距。作為種子進口大國，2018年中國種子貿易逆差達到2.56億美元，其中蔬菜種子的進口額最高，為2.28億美元，相比2017年增加了13.16%，其中日本是中國蔬菜種子最大的進口來源國。①農業農村部：《2019年中國種業發展報告》，北京：中國農業科學技術出版社，2019年，第42頁。在種業技術儲備和研發能力方面，中國與發達國家之間的差距其實正在不斷縮小。因此，國產種子市場競爭力不足所反映的主要問題是針對現代農業用種需求的創新水平不高，其深層原因則是中國種業政產學研用協同創新的體系還不夠完善。具體而言，表現在以下幾個方面。

（一）各類創新主體尚未形成完整的創新鏈條

長期以來，政府的種業科技投入體系更加偏向于支持科研院所和高等院校開展基礎性和公益性研究，針對種企研發生產的支持獎勵機制則處于模糊境地。雖然早在2016 年國家有關部門就下發了《關于擴大種業人才發展和科研成果權益改革試點的指導意見》，旨在以市場化為導向提高種業創新成果轉化的工作成效，但近年種業科研與生產“兩張皮”的現象還是相當突出。這主要有兩方面的原因：首先，具有內生效益的科研工作仍主要由科研院所和高等院校承擔，種企加大研發投入進而培育自身核心競爭力的激勵不夠②陳明：《種子大量依賴進口，農業會不會遭遇“芯片”危機？》，《新京報》2020年9月22日，第3版。；其次，育種制種基地和良種推廣體系建設相對滯后，前沿性技術和突破性成果的產業化和規模化難度還很大。種企雖被公認是國家種業科技創新體系的核心主體，但受制于資金實力和研發績效等因素，大部分沒能建立起高水平的商業化育種體系，而是主要從科研院所和高等院校購買新品種的經營權。種業發展報告數據顯示，2018 年中國前50 名種企的科研總投入為13.66 億元，僅占企業商品種子銷售額的7%，這明顯低于發達國家跨國公司10%以上的普遍水平③農業農村部：《2019年中國種業發展報告》，第70頁。。種業創新主體缺少完整創新鏈條所引發的科研和生產環節割裂問題，將會直接影響到種業科技供給和市場需求之間的匹配程度。

（二）育種創新成果的評價和保護制度不健全

由于農業投資的回報率較低，優質新品種的育種周期也偏長，在現有的成果評價標準下，各類種業創新主體更加傾向于短平快的研發方向。④高云才、郁靜嫻：《打好這場種業翻身仗——訪中國農業科學院副院長萬建民》，《人民日報》2021年1月30日，第2版。整體而言，中國育種創新成果的評價制度呈現出重數量、重速度和輕質量的特征。例如，科研院所和高等院校對單位人才采取違背科研規律的限期考核辦法，地方政府對專利申請與授權數量多的機構和企業給予更多支持，其直接結果是科研工作的重合度過高和研發品種的復雜度過低，很難直接轉化為經濟效益。更嚴重的是，許多育種者將過多精力放在了單純通過品種審定上，種業創新的可持續性無法得到保證。此外，與發達國家相比，中國現行的《種子法》和《植物新品種保護條例》對于實質性派生品種（EDV）的限制并不嚴苛，低水平修飾改造和仿冒育種現象頗為常見。加之種業知識產權犯罪刑事制裁的門檻較高，使得侵犯他人知識產權的生產經營活動屢禁不止，致使突破性成果的商業價值遭到嚴重削弱。總之，育種創新成果的評價和保護制度不健全，將會對民間創新智慧的充分釋放有一定的阻礙作用。

（三）種質資源保護不力且優質品種挖掘不深

種質資源既是農產品穩產保供的重要支撐，也是原始育種創新的物質基礎。中國是世界排名第二的種質資源大國，然而在國家統籌、分級負責的保護機制尚不成熟的情況下，隨著部分地區農村工業化的持續推進，許多地方特色種質資源面臨著消失的風險。國家第三次農作物種質資源普查與收集行動的初步統計顯示，1956—2014 年主要糧食作物地方品種的數目由11590 個下降到了3271 個，喪失比例高達71.8%。⑤周勉：《種源大國面臨“保種”困境》，《經濟參考報》2018年10月9日，第5版。一些小規模種植的民族原生態品種仍散落在農戶家中，全社會參與資源保護利用的積極性和主動性還有待調動，許多具備重要性狀和攜帶優質基因的種質資源未能得到深度發掘，資源優勢亟需轉化為產業優勢。⑥廖桂蓮、張體偉：《改革開放以來云南開放型農業發展研究》，《云南社會科學》2019年第2期。同時，在適應市場多樣化需求方面，本土蔬菜品種的短板尤為明顯，部分性狀優良和功能突出的外來蔬菜種子更加契合中國農業現階段的發展需求，加上一些高端農業栽培機械高度依賴于進口。種種因素交織，也就不難想象中國種質資源保護所面臨的難題是空前的。

圖1 日本糧食作物種業創新的完整鏈條

四、日本種業協同創新體系的經驗借鑒

日本是亞洲最早實現農業現代化的國家，這得益于日本各級政府間的密切配合和農業社會化服務的深度嵌入，官民協作成為了日本農業發展的重要特色。具體到種業科技創新，日本更是構建了相對成熟的協同創新體系，通過政產學研用五方面因素的深度融合，不斷提升現代種業發展的競爭力，這當中有許多值得中國學習和借鑒的經驗。

（一）根據農作物的不同用途，建立各有側重的分工協作機制

1.糧食作物種業創新：以地方政府引導為前提

日本重要的糧食作物包括水稻、麥類、大豆和甘薯等幾類。出于維護國家糧食安全的考慮，日本糧食作物種業協同創新體系表現為政府統籌管理、社會多元參與的主要特征。由于日本國土所跨緯度較廣，各地氣候和土壤條件差異較大，實際上重要糧食作物種子的育繁推工作主要由地方政府引導。其中，對各地的自然環境表現出極強適應性的良種被稱作獎勵品種，其認定權也屬于地方政府，并以向全國各地推廣普及為發展目標。獎勵品種的研發者主要包括國立農研機構、都道府縣設立的農業試驗場、民營企業和育種家，他們依照當地種子協會所制定的種子計劃，進行原原種和原種的繁殖及商品種子的生產。針對公立機構所生產的種子，地方政府會進行嚴格的品質檢驗，例如水稻種子要保證90%以上的發芽率，麥類和大豆種子要保證80%以上的發芽率，不能混入其他品種或有病蟲害的種子。①日本農林水産省：「審査の基準及び方法」，https://www.maff.go.jp/j/seisan/ryutu/info/attach/pdf/171116-17.pdf，2017年11月16日。檢驗合格后，由各地的農業協同組合和農業改良普及中心負責這些種子的加工改造和栽培指導工作。最后，農戶便可從各種渠道購買到這些種子（見圖1）。

總體而言，獎勵品種的選定兼具地域性和普適性，與此同時形成了較為完備的進入和退出機制。地方政府會對申請品種展開長達三年的追蹤調查，綜合考慮產量、抗蟲害能力和栽培特性等因素，并將其與既存的獎勵品種進行比較，以決定其是否可以在農戶當中普及種植。②日本農林水産省：「奨勵品種決定調査の方法」，https://www.maff.go.jp/j/seisan/ryutu/info/attach/pdf/171116-17.pdf，2017年11月16日。當既存獎勵品種出現下列任一情況時，其認定將會被解除：一是認定時的優良特性不再存在；二是重大缺陷得到查明；三是種植面積顯著減少且難以逆轉；四是能被新的獎勵品種直接替代；五是種子供給本身出現困難。③日本農林水産省：「奨勵品種の決定基準」，https://www.maff.go.jp/j/seisan/ryutu/info/attach/pdf/171116-17.pdf，2017年11月16日。由于日本國立農研機構和地方農業試驗場的運營長期依賴于國家和地方的財政補貼，地方政府在獎勵品種的認定過程中更容易傾向于它們，現實中公立機構和民營企業的競爭條件其實并不對等。④久野秀二：「主要農作物種子法廃止で露呈したアベノミクス農政の本質」，『農村と都市をむすぶ』2017年6月號。因而近年日本糧食作物種業創新政策的改革重心是構建更為公平的協同創新體系，充分發揮民間力量在良種選育中的重要作用。

2.經濟作物種業創新：以種企專業化分工為基礎

與糧食作物種子的情況不同，日本民營企業在蔬菜、水果和花卉等經濟作物種子的育繁推工作中享有充分的經營自主權，經濟作物種業的協同創新體系是建立在種企專業化分工這一基礎上的。依據企業規模和業務類型，可以將日本種企劃分為大型、準大型、中小型和小型生產銷售公司四類。大型生產銷售公司擁有屬于自己的研發試驗場地和質檢部門，在種子知識產權競爭中占據了主動地位，同時還充分利用企業的品牌效應組織示范交流活動，其產品遍布全國乃至世界各地。準大型生產銷售公司通常與科研院所和高等院校聯合展開研發工作，借助研發場地、課題經費和后備人才等有利條件，在目標市場上實現相對穩定的業績增長，與大型公司之間是互補大于競爭的關系。中小型生產銷售公司只生產具有比較優勢的特定品種，此外也分銷其他公司的常規品種，在不同的細分市場上擁有相對固定的客戶群體。小型銷售公司雖不參與種子的研發和生產活動，但其優勢在于能與農業協同組合和栽培農戶建立起直接聯系，從而及時有效地為客戶提供信息咨詢和栽培指導等各類服務。

早年日本種企主要經由農業協同組合將采種工作承包給國內農戶，近年來由于梅雨、臺風等不利氣候的增多以及青壯年農業勞動力的流失，九成以上的蔬菜種子的采種工作已經委托給海外采種農戶和采種公司，主要采種地包括美國（27%）、意大利（18%）、丹麥（15%）和智利（10%）。①數據來源于日本農林水產省2018年9月發布的統計資料。在國內生產條件制約較多的情況下，勘測海外適宜的氣候和地形，積極整合南北半球優質的采種地資源，并在日本國內開展相似品種的改良工作，成為了日本種業發展的重要方向。當然也有大量種子經海外分公司加工后，直接在當地進行流通或銷往第三國。而針對輸入日本國內的種子，種企在加工的同時會從發芽率、含水率和純度等維度開展品質檢查，更為關鍵的是種企還會委托種苗管理中心②種苗管理中心屬于獨立行政法人，后者類似于中國企業化管理的事業單位。等機構進行病蟲害檢驗，最后農戶通過零售店和農協等渠道購買到自己所需的種子。正是由于在種企專業化分工的基礎上形成了良好的利益聯結機制，日本才得以真正實現經濟作物種子育繁推工作的一體化。日本農林水產省數據顯示，2017 年日本種子出口總額中蔬菜種子和草花類植物種子的占比分別達到71%和24%③數據來源于日本農林水產省2018年9月發布的統計資料。，可見其經濟作物種子市場競爭力的強勁。

（二）制定嚴格的品種登記制度，持續加強知識產權保護力度

在《種苗法》規定的品種登記制度的框架下，日本政府格外重視保護品種開發者的知識產權，即育成者權，《種苗法》的數次修訂都與強化育成者權相關。據最新規定，品種開發者應當向日本農林水產省提交正式的登記申請，經審查確認可享有保護期限長達25 年的育成者權（果樹等多年生植物的保護期限為30 年），比國際植物新品種保護公約（UPOV）最新文本的要求還多出五年。④日本1998年加入了UPOV最新的1991年文本，而中國只在1999年加入了UPOV舊的1978年文本，1978年文本對于育成者權保護期限的要求僅為15年（果樹等多年生植物的保護期限為18年）。但登記品種要經過嚴格的審查程序，首先其應同時滿足區別性、均一性、穩定性、未讓渡性、名稱合適性五個特征。農林水產省針對申請品種的審查方式主要有兩種，一是將其在種苗管理中心進行試驗栽培，二是由審查官現場考察品種開發者的栽培情況，整個過程平均需要花費兩至三年。⑤詳細規定請參照日本農林水産省：「種苗法の一部を改正する法律（新舊対照條文）」，https://www.maff.go.jp/j/shokusan/attach/pdf/shubyoho-20.pdf，2020年12月2日。

在保護期限內，從事新品種種苗生產及銷售工作的企業、農協和希望栽培新品種的農戶都需要向育成者支付一定的費用。當育成者權受到侵害時，育成者可以提出相應的民事請求，針對故意侵權行為還能提出更加嚴厲的刑事處罰請求。具體而言，民事請求包括停止侵權行為、賠償侵權行為給育成者帶來的損失、采取措施恢復育成者因侵權行為而下降的信用，刑事處罰請求則包括10 年以下有期徒刑和自然人1 千萬日元以內、法人3 億日元以內的罰款。①日本農林水産省：「種苗法の一部を改正する法律案（概要）について」，https://www.maff.go.jp/ kyusyu/seiryuu/hana/hana0201.pdf，2007年12月1日。由于原本大多數農戶只專注于自家的農業生產，對親身參與新品種的開發持觀望態度，育成者權的高度強化能夠在一定程度上調動他們成為育種家的積極性，進而在全社會營造種業協同創新的良好氛圍。日本農林水產省2020 年數據顯示，新品種累計登記件數已達27934 件，其中企業和育種家的登記件數分別占到了58%和26%，中央和地方政府、高等院校以及農業協同組合只擁有很少的品種②農林水産省品種登録ホームページ：「品種登録の業種別出願·登録件數（累計）」，http://www.hinshu2.maff.go.jp/tokei/contents/1_gyoshubetsu.pdf，2020年12月11日。。

（三）發掘潛力品種，保護珍稀種質

日本種業科技創新的步伐始終圍繞著農業發展的階段和條件，良種選育的效率和質量由此得到了極大提升。20 世紀50—70 年代是日本農業現代化建設的關鍵時期，化學肥料的施用和小型農業機械的普及為農業生產率的提高做出了重要貢獻，此時的良種選育傾向于一些抗病蟲害能力強的高產優質品種和適應機械化作業、設施化栽培的新品種。20世紀80 年代以后，化學肥料過量施用所帶來的諸多危害引起了全社會的高度重視，在大批農村青壯年外出務工的情形下農業勞動力老齡化的進程也明顯加快，因而適應環境友好型農業發展和輕簡化栽培的品種成為了種業創新的重要方向。近年來日本農村以農產品直賣所為核心的地產地銷模式受到了市場的高度認可，本地農戶積極投身于加工用品種和高附加值品種的研發，良種選育由此出現了復雜化和品質化的趨勢。③田林明、菊地俊夫、西野壽章：「日本農業の存続·発展戦略と地域的條件」，『地學雑誌』2019年第2號。

在不斷開發新品種的同時，日本仍相當重視地方特色種質資源和瀕危珍稀種質資源的保護與再利用，這既是推動其鄉村發展的需要，也是捍衛作物多樣性的需要。在地方政府和服務組織的支持下，一些小規模種植的古老品種得以實現種苗的持續供應，農戶自家的采種技術也盡可能完整地傳承了下來。一個范例是日本廣島縣的農業基因銀行，其最初成立的目的是從縣內外收集和保存數量急劇下降的珍稀種子，并將它們作為新品種開發的基礎材料，現共保管著來自日本各地的1.9 萬顆種子。④數據來源于日本種子守護協會，截止到2019年12月。作為國際借鑒的重要對象，廣島縣農業基因銀行具備三大特色：一是有地方政府的參與；二是種子的收集依賴于地方農業改良普及中心的改良普及員；三是能夠將種子租借給普通農戶⑤船越建明、西川芳昭：「農業ジーンバンクの歴史と未來」，『有機農業研究』2019年第1號。。在國際種業巨頭不斷擴大全球市場份額的背景下，保護各地珍稀種質能有效幫助農戶減少產品供給的雷同性，進而更好地滿足多樣化、個性化的消費需求。

解決好種子問題，是維護國家糧食安全和實現農業高質量發展的必然要求。中日兩國現代種業發展路徑的選擇都無法脫離東亞農業模式的典型特征，即始終以小農家庭經營為主導。日本把滿足現代農業的用種需求作為種業科技創新的落腳點，系統性地構建了國家種業協同創新體系，中國可以結合自身實際從中汲取成功經驗，實現種業的跨越式發展。

五、中國現代種業發展的協同創新路徑

以中央科學的頂層設計和地方有效的協調配合為前提，中國現代種業發展的力量源泉既來自于種企、科研院所和高等院校進行的基礎研究和品種開發，也來自于服務組織和社會公眾在種業科技創新中的廣泛參與。基于政產學研用協同創新的視角，結合中國現代種業發展所面臨的主要問題和日本種業協同創新體系的有益經驗，可以從下列三個維度闡釋具有中國特色的現代種業協同創新路徑。

（一）以分工協作和利益聯結為根基

考慮到中國各類種業創新主體尚未形成完整的創新鏈條，政產學研用協同創新體系內部的分工協作和利益聯結應當得到充分重視。為此，要處理好基礎公益性研究與商業化育種之間的關系，在合理分工的基礎上建立起種業創新鏈上下游的高效協作機制，實現糧食作物種業和經濟作物種業的同步發展。糧食作物的穩產保供事關國運民生，基礎公益性研發工作需要政府投入和公立機構分擔，具有內生效益的商業化育種則有賴于創新資源的充分整合和共享。從日本糧食作物育繁推一體化的經驗中可以得知，要鼓勵各地積極開展良種聯合攻關項目，建好一批規范化、標準化和規模化的育種制種基地，完善基層農技服務體系和加大良種推廣力度，提升突破性技術的產業化和規模化速度。要將良種聯合攻關的對象由糧食作物逐漸延伸到經濟作物，強化以企業為載體的商業化育種體系，推動知識、人才和資金向企業流動。可以借鑒日本經濟作物育繁推一體化的經驗，提高種企的專業化分工程度。針對領頭企業和優勢企業，應當鼓勵他們自主建設育種研發平臺或與科研院所和高等院校合作共建育種創新聯合體，有效落實科研成果有條件共享和收益按比例分享的利益聯結機制。針對廣大的中小型種企，則應支持其利用特色品種和特色服務在不同的細分市場上形成獨特的競爭優勢，有效發揮其在種業創新鏈中的支撐和對接功能。與此同時，要充分依托國家種業科技成果產權展示交易平臺，引導科研單位將重要成果作價入股到企業，推動種業技術儲備和研發能力順利轉化為市場訂單。

（二）以嚴格審定和明晰產權為保障

為給種業政產學研用協同創新提供堅實保障，應從嚴格審定和明晰產權兩個方面共同發力，不斷完善中國育種創新的評價和保護制度。從日本品種登記制度的經驗中可知，首先應規范品種審定的流程和周期，加強審定工作的科學性和權威性，充分發揮審定標準對于育種創新的先導作用，實現自主選育品種結構的持續優化。其次要認真考察審定品種商業化落地的必要性和可能性，及時提高評價標準中試驗栽培效果的分值占比，從而盡量減少科研工作的重復性和拼湊性。此外，還可以通過完善種業大數據平臺，確保種子育繁推全程的透明與可追溯性，以此化解品種開發者可能面臨的信息不對稱問題。明晰產權的切入點既包括給予品種開發者合理的收益預期，又包括增加育種創新成果的侵權成本。中國首先應在綜合考慮社會公共利益和糧食作物先行試點結果的基礎上，積極穩妥地實現向UPOV最新文本的過渡，通過延長保護年限和擴大保護范圍，賦予自主創新能力強的品種開發者更大的競爭優勢，有效減少低水平修飾改造和仿冒育種現象。同時，應嚴厲打擊各類侵權的生產經營行為，將重點品種的知識產權納入刑事司法保護的范疇，完善品種開發者維權的多方援助體系。最后要加快推進種業信用體系建設，鼓勵各地盡早出臺守信激勵與失信懲戒的實施細則，支持種企和農業服務組織定期開展自我信用評價，構建公平競爭的種業市場環境。

（三）以守正出新和面向市場為方向

種質資源保護不力且優質品種挖掘不深是中國種業實現跨越式發展的突出短板，為充分利用后發優勢塑造國家種業的核心競爭力，守正出新和面向市場應當成為今后中國種業政產學研用協同創新的主攻方向。守正出新要求發動社會各方力量，在保護中利用種質資源，在利用中保護種質資源。首先應當完善國家統籌、分級負責的保護機制，在厘清職責邊界的前提下，規范種質資源保存開發的屬地管理工作。既要給予積極參與種質資源收集鑒定的科研人員適當的精神和物質獎勵，又要逐步將種質資源登記工作向社會組織和個人延伸。可以借鑒日本廣島縣農業基因銀行的有益經驗，在保證地方政府公益性投入的同時，吸引和整合科研機構、種企、服務組織和農戶多方資源搭建開放性種質資源平臺，不斷探索社會公眾參與種質資源保護利用的新渠道和新模式。在以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局下，面向市場意味著國家要針對進口依賴程度較高的品種制定長遠發展規劃。應當著力推進油料作物和蔬菜作物生物學國家重點實驗室建設，重點開展高產高效卡脖子技術攻關，加快培育一批優質專用、多抗廣適、綠色生態、適應機械化作業和設施化栽培的自主研發品種，實現國家種業創新布局結構的不斷優化。為全面提高良種選育的效率和質量，可以通過政府購買、品牌推廣支持等方式，鼓勵各類創新主體圍繞現代農業的用種需求開展長效性和前瞻性研究。與此同時，可以學習日本農業協同組合和農業改良普及中心的運作經驗，有效結合種業公益性服務和經營性服務，努力在全社會營造種業協同創新的濃厚氛圍。