建制變革與治理轉型：邊疆治理現代化視野下的“撤地設市”研究

朱金春

2014年至今，新疆、西藏等邊疆地區掀起了“撤地設市”的熱潮。新疆哈密、吐魯番，西藏昌都、山南、林芝、日喀則、那曲等“地區”紛紛“撤地”，建立地級市，而新疆雙河、霍爾果斯、可克達拉，云南香格里拉也先后設市或撤縣設市。其他依然還是“地區”建制的地區，諸如新疆喀什、和田、阿克蘇、塔城、阿勒泰，西藏阿里等地也都積極籌劃并推進“撤地設市”，并得到了自治區政府和民政部的支持。邊疆地區行政建制在短時間內的集中變化引起了人們的極大關注。人們普遍認識到，“撤地設市”這一行政區劃建制的變革將推動邊疆地區經濟社會發展與城鎮化進程，一些學者也指出“一帶一路”倡議是推動邊疆行政建制變革的重要動因。在內地已經全部完成“撤地設市”甚至在某些地區開始先行探索省管縣體制的背景下，邊疆省份依然還存在著“地區”行署，可以說在建制變革上相對滯后。分析其原因，除了地廣人稀、經濟社會發展落后外，邊疆在國防、安全等方面的戰略地位也使得國家在行政建制上有著相對特殊的安排。當前邊疆地區的“撤地設市”，一方面是由于邊疆地區經濟社會的發展催生了行政建制變革的需求，另一方面則是因為國家對邊疆地位的認識發生了重要變化。當前學界對邊疆地區“撤地設市”等行政建制變革討論的重點集中于這一變革在促進邊疆經濟社會發展與推動城市化建設等議題上，其中：吳建民等指出邊疆地區的行政區劃調整的目標，一是構建以城市為載體的治理體系，改善政區結構，二是打造全面開放的陸界政區空間格局。①吳建民、丁疆輝：《2000年以來中國縣級行政區劃調整的類型、特征及趨勢分析》，《熱帶地理》2018年第6期。在“一帶一路”建設舉措的討論中，學者們也指出“撤地設市”是擴大對外開放的必要舉措。②林拓、申立：《在新格局入口處：國家戰略與政區改革——2014年度中國行政區劃變動的分析》，《經濟社會體制比較》2015年第4期。并且還就西藏林芝的“撤地設市”成效進行了分析。①吳金群、廖超超：《尺度重組與地域重構——中國城市行政區劃調整40年》，上海：上海交通大學出版社，2018年，第121—124頁。但是，有關“撤地設市”對邊疆治理所產生的影響卻少有深入的討論。事實上，“撤地設市”是邊疆治理在制度與組織上的重要變革，意味著邊疆治理在新的歷史條件下的轉型、重構與優化。那么，應該如何認識和理解邊疆行政建制變革進程中的“撤地設市”？“撤地設市”如何體現并推動邊疆治理的轉型、重構與優化？“撤地設市”后將面臨哪些問題又該如何應對？為此，本文擬在邊疆治理現代化的視野下對邊疆地區新一輪的“撤地設市”進行考察，并就這一建制變革所推動的邊疆治理轉型及相關問題作一討論。

一、邊疆行政建制變革視野下的“撤地設市”

（一）新一輪“撤地設市”的基本情況

在20世紀80年代之前，無論內地還是邊疆，“地區”都是地級行政建制的主要形式。從1983年開始，國家推動地級行政區改革，全國大部分地區紛紛“撤地設市”，建立起地級市。而邊疆地區的行政建制調整則顯得較為滯后，到2014年6月全國范圍內的“地區”建制僅剩14個，都分布在邊疆地區，其中新疆7個、西藏6個、黑龍江1個。②據行政區劃網查詢整理，http://www.xzqh.org/html/，2021年4月21日。事實上，內蒙古自治區的“盟”在一定意義上也是類似于“地區”的地區級建制。盟行政公署作為自治區人民政府的派出機構，履行自治區賦予的各項職責，在機構性質、職能職責、運行方式上與地區行政公署基本類似。內蒙古自治區的興安、阿拉善、錫林郭勒3個盟尚未撤盟設市。③《內蒙古自治區政府網——行政區劃》，http://www.nmg.gov.cn/asnmg/yxnmg/xzqh/nmgzzqgk，2021年4月21日。這樣，到2014年6月，邊疆省份派出性質的地區級建制實際上有17個。

西藏自治區政府在“十四五”規劃中指出“優化行政區劃設置，推進撤地設市、撤縣設市（區）、撤鄉設鎮（街道）”④《中共西藏自治區委員會關于制定國民經濟和社會發展“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《西藏日報(漢)》2021年1月14日，第1版。，新疆維吾爾自治區在《2020年度政府工作報告》中指出要“有序推進撤地設市、撤縣設市”⑤雪克來提·扎克爾：《政府工作報告：2021年2月1日在新疆維吾爾自治區第十三屆人民代表大會第四次會議上》，《新疆日報(漢)》2021年2月7日，第1版。，民政部也指出“要支持西藏、新疆進一步優化行政區劃設置”⑥《努力開創民政系統援藏援疆工作新局面——民政部召開第三次全國民政系統援藏援疆工作視頻會議》，http://www.mca.gov.cn/article/xw/mzyw/202101/20210100031591.shtml，2021年1月6日。。新一輪“撤地設市”從西藏日喀則地區開始，2014 年6 月26 日國務院正式批復同意撤銷日喀則地區和縣級日喀則市，設立地級日喀則市。⑦據行政區劃網查詢整理，http://www.xzqh.org/html/show/xz/36933.html，2021年4月21日。從2014 年的日喀則開始到2017 年的那曲，3 年多的時間內邊疆省份共有9 個地區“撤地設市”（見表1），在時間與地域上都相對集中，引起了人們的廣泛關注。

表1 新一輪“撤地設市”簡況表（2014 年以來）

經過這一輪“撤地設市”，邊疆地區的“地區”建制減少到10 個。實際上，這一輪邊疆地區的“撤地設市”還未結束，因為那些還未完成“撤地設市”的地區，也紛紛籌劃推進，旨在能夠獲批建立地級市。諸如新疆，在自治區層面推動“撤地設市”工作。內蒙古自治區12 個地級盟市中市的建制已達9 個，剩余3 個盟中錫林郭勒也有“撤盟設市”的呼聲。

無論是已經獲批、還是正在籌劃“撤地設市”的地區，都表現出積極的熱情，并采取多方舉措籌備推進。之所以如此，主要是因為“撤地設市”這一行政建制變革，對邊疆地方來說意味著重要的發展機遇，將推進邊疆地區的經濟社會發展與城市化進程。而“撤地設市”之所以能夠產生如此積極的影響，原因就在于這一建制變革所引發的行政建制、機構性質、職權職能上的變化，使得地方政府更有動力、權限與資源發展地方經濟。而理解這一變化，則是需要從“地區”與地級市建制的區別入手。

（二）“地區”與地級市的區別與差異

“地區”這一行政建制可以追溯到民國時期，是省一級政府的派出機構，旨在對縣級地方事務進行行政督查。中華人民共和國成立后沿用這一行政建制，并在1970 年將“專區”改為“地區”。在中國歷史上行政建制幾經變遷，但行政層級中的省—縣—鄉基本格局沒有太大變化，“地區”是一個比較特殊的存在。這是因為“地區”這一建制在很大程度上是一個“異類”：一方面在層級關系上，“地區”是省—縣—鄉穩定三級建制中的另設層級，其地位并不穩定；另一方面“地區”行署屬于一種派出機構，是虛一級的準行政層次行政建制，在性質與職能上與一級政權有著明顯的區別。1983 年2月15 日，中共中央、國務院發出《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，并決定推廣市管縣體制，也就是“撤地設市”。到1985 年，全國多數地區實行了市管縣體制。“撤地設市”以及市管縣體制的推行，改變了地區行政公署作為省政府派出機關的設置。

“撤地設市”后設立的地級市與“地區”相比，在行政層級上是等同的，但是在性質與職能上則存在著明顯的區別，突出表現在機構設置、行政權、立法權、財政權以及城鄉發展指向等方面，如表2所示：

表2 “地區”與地級市建制與職能對比表

由表2 可以看出，“地區”與地市級雖然在層級上是一樣的，但是性質、職能上有十分明顯的區別，突出表現為地級市已是一級政權，建立了健全的組織機構。諸如，地級市可以選舉產生人大代表、政協委員，按法律程序選舉產生人大、政府和政協機構及領導班子，這就加強了體系政權建設，并在社會治理上有了機構依托。在職能上的關鍵變化是，地級市可以根據憲法與法律制定地方性法規，在決策等方面有更多的自主權，可以行使行政、人事、財政等方面的權力，決定本地區經濟社會發展的重要事務。這些對致力于經濟發展的地方政府來說無疑具有極大的吸引力。其中，在財政上，地級市可以根據區域自身發展的需要，分配使用財政資金，這將增強和完善政府宏觀決策、管理、調控功能，促進各項要素的合理流動和優化配置，優化區域經濟布局。在城市發展與城鎮化上，地級市能享受國家在產業發展、基礎設施建設、公共服務設施建設等方面更多的政策支持，這將推進市政建設、優化城市資源配置、提升城鎮化水平。這些都是原來作為派出機構的“地區”行政公署所不具備的，因此無論是20 世紀90 年代內地還是近期邊疆地區的“撤地設市”，地方都表現出積極性與主動性。

事實上，在國家探索“撤地設市”行政建制變革之前，由于經濟社會發展的需要，地區行署就逐漸突破了法律對其地位與職能的規定，開始行使其部分地級市才具有的職能。有學者就指出：“地區行署設有部門齊全的委、辦、局、處，通過這些機構，掌握著全區的人權、財權和物權。行署不僅對所屬局、委享有人事調配、任免權，而且有權決定所轄縣（市）負責人的人選”，“行政公署掌握著全區的人、財、物三大權，在全區行使著最高行政管理權，行政公署是一級不稱作政府的‘政府’”。①熊文釗：《行政公署的性質及其法律地位》，《法學雜志》1985年第6期。這一事實，也說明了“地區”建制已經難以適應經濟社會發展的需要，“撤地設市”的行政建制變革勢在必行。

（三）“地區”建制在邊疆地區的適應性以及變革的必要性

雖然“撤地設市”能對地方經濟社會發展起到促進作用，但是這一變革需要一些現實條件，其中最為基礎的是人口數量與經濟社會發展水平，包含了人口、GDP、財政收入等眾多指標。邊疆省份由于地廣人稀、經濟發展相對滯后，一些地區雖然發展迅速，仍然難以達到這些指標，因此就保留了“地區”建制。事實上，“地區”這一建制在一定時期內適應了邊疆的特殊地位與發展現狀，體現了國家對邊疆地區的特殊考量。其中主要表現在兩個方面：其一，在空間取向上，“地區”所面向的是縣城與農村，而地級市則更多著眼于城市自身的建設與發展，所以“撤地設市”意味著區域經濟社會發展的重心從農村轉向城市。但是在邊疆地廣人稀、經濟發展相對滯后的情況下，如果集中促進城市發展的話，人口數量與經濟發展水平難以支撐起城市的運行與發展，甚至還會出現城市占用農村資源而造成區域整體發展不均衡的情況。此外，在財政上，這些地區自身的財政收入難以支撐一級獨立政權的運作，還需要依靠國家、自治區（省）政府的財政補貼。所以，在內地已經普遍完成“撤地設市”的情況下，邊疆一些地方依然保留“地區”建制，實際上是充分考量了邊疆地區的發展現實。其二，在政治與安全上，邊疆具有拱衛核心地區的功能，因此國家在行政建制與區劃上也會做出特殊安排，以服從國家的安全與國防戰略。邊疆要拱衛核心地區，首先要保障自身的安全與穩定，而這往往意味著國家應對邊疆進行更為有力的治理。而“地區”這一行政建制以及地區行署的派出性質，則體現了相對的集權，使國家可以在省、自治區層面進行監督與治理。這一看似保守的安排，實際上有利于保持邊疆地區的安全、穩定與發展。此外，邊疆治理觀念中對安全、穩定與發展的傳統認識，也在一定程度上制約了邊疆地區行政建制變革。

“地區”建制具有歷史延續性，并在一定歷史時期內有其合理性，但是在邊疆地區人口聚集且經濟快速發展的情況下，“地區”這一建制對邊疆地區的穩定與發展逐漸形成了束縛。這樣，“撤地設市”就逐漸被提上日程，地方政府對此表現出極高的熱情，積極動員、籌謀推進。而事實也證明了，“撤地設市”可以解除體制機制的束縛，促進經濟社會快速發展，推進城市發展以及城鎮化進程。例如，廣西賀州在2002年“撤地設市”后的10年間，城區人口由2002年的11萬人增長到2012年的28.3萬人，國內生產總值增長了兩倍多，②劉發良：《熱烈慶祝賀州市撤地設市十周年》，《城市發展研究》2012年第9期。城鎮化率由2003年的25.69%提升到2012年的38%，③劉發良：《設市，賀州發展更加美好──賀州撤地建市十周年采訪見聞》，《城市發展研究》2012年第9期。城市建設發展迅速，城市面積擴大近一倍，形成了“一江兩岸三新區”的發展新格局，并定位為“桂東北中心城市、珠三角新明珠”，打造“森林之城、田園都市”的城市形象。

總體上看，“撤地設市”是隨著區域經濟社會發展程度而逐漸實施的，在地域上有先有后，在進展上有緩有急。邊疆地區的撤地設市相對滯后，也較為謹慎，但是一旦條件成熟，則會大規模推進。隨著邊疆地區經濟社會發展，特別是“一帶一路”倡議的推進，邊疆由原來經濟格局中的邊緣地帶成為聯通內外的中心，“成為中國當下最活躍的政治空間與經濟地帶”①馮建勇：《“一帶一路”的中國邊疆研究新視角》，《新疆師范大學學報(哲學社會科學版)》2016年第1期。，經濟發展需要更大的自主空間，這就需要在行政建制上有相應的提升，邊疆地區的“撤地設市”也就勢在必行。

二、“撤地設市”對邊疆治理現代化的重要意義

作為邊疆地區行政建制的重要變革，“撤地設市”解除了經濟社會發展上的體制機制束縛，理順了行政關系，地方政府有了更多的自主性，這不僅將推進邊疆地區的經濟社會發展與城市化建設，適應“一帶一路”倡議的總體布局，而且還具有重要的治理意義，將進一步優化治理結構、提升治理能力，促進邊疆治理的轉型與重構。

（一）推進城市化進程并推動邊疆治理重心的空間轉移

“撤地設市”行政建制變革的一個重要指向就是以城市帶動農村發展并實現城鄉一體化，這意味著將更加注重城市發展與建設，發展重心也將轉向城市，并推進新型城鎮化建設。“撤地設市”對邊疆地區城市化建設的推動作用主要表現在以下三個方面：其一，“撤地設市”后所設立的地級市可以享受在工業發展、城市基礎建設等方面的優惠政策，這將大幅度提升城市建設水平；其二，地級市有更多的自主權，尤其是立法與財政方面，這使其可以將更多的政策與資金向城鎮化建設傾斜。有學者指出，“在經濟社會發展進程下，地區缺少立法權、自主決策權等弊端日益凸顯，而撤地設市明確地級市的主體責任地位，加快培育區域中心城市，增強城市的社會管理和公共服務職能”②林拓、王世晨：《國家治理現代化下的行政區劃重構邏輯》，《社會科學》2017年第7期。，這將推動城市的規模化發展；其三，地級市有著更大的發展空間與潛力，能夠吸納更多農村人口向城市轉移，這使城市化發展具有更加堅實的基礎。這將進一步吸引邊疆地區的人口向城市聚集，邊疆地區將通過建設“一帶一路”戰略支點城市與區域中心城市而“自生中心”③周真剛：《從“支援邊緣”到“自生中心”——“一帶一路”視域下西部大開發的經濟地理空間》，《廣西民族研究》2017年第4期。。

“撤地設市”推動的新型城鎮化建設，不僅將進一步推動邊疆經濟社會發展，而且還具有十分重要的治理意涵，這意味著邊疆治理重心的空間轉移，城市開始成為邊疆治理實踐的主要場域。邊疆地區地廣人稀，邊疆城市主要是作為政治、軍事與貿易中心而存在，邊疆治理主要是在農村和牧區展開，突出表現為鄉村基層治理。所以“地區”這一面向縣城與鄉村的行政建制在相當長的歷史時期適應了傳統邊疆治理的要求。但是隨著經濟社會發展，邊疆地區的城市建設與城鎮化發展有了顯著的提升，特別是“撤地設市”后較成規模的地級市的建立，能吸引大量人口進入城市，促進城市的快速發展。這樣，邊疆治理重心就需要進行調整，在空間上從鄉村轉移到城市。但邊疆治理重心的轉移不僅僅是空間上的轉換，而更多意味著邊疆治理在機制、方式與途徑上的適應與轉變。事實上，“撤地設市”為邊疆治理的轉型與重構提供了契機與指向，也就是如何構架出適應城市化特征與發展的邊疆治理新模式。

（二）適應“一帶一路”建設并塑造橫向治理體系

新一輪“撤地設市”集中在新疆與西藏，這兩個地方都是“一帶一路”的重要節點區域，其中新疆被定位為絲綢之路經濟帶核心區，西藏則致力于建設面向南亞的陸路大通道，推進與尼泊爾等國的邊境貿易和旅游文化合作。“一帶一路”給邊疆地區帶來了重要的發展機遇，同時也對邊疆自身提出了新要求，即邊疆地區要能夠成為“一帶一路”內外聯結的高地與平臺，而這需要邊疆自身具有堅實的經濟基礎、物質承載和靈活的機制體制。

在“一帶一路”下，邊疆成為溝通內外的中心，但是“地區”建制下所被賦予的職能與其中心地位不相適應。這是因為，“就國內而言，邊疆地區某些重要的節點城市與口岸處在垂直行政體系的低端，其潛在意義與現實地位并不匹配，在經濟整合、行政協調等方面受到制約；在外部整合與合作上，邊疆地區的開放事實上涉及周邊國家的外交關系，而受制于地方行政權限的制約，在很多問題上需要通過層層的行政關系才能解決，這樣也使得邊疆地區難以靈活把握機遇”①朱金春：《邊疆治理的轉型與重構》，《新疆師范大學學報(哲學社會科學版)》2016年第3期。。因此，就需要對邊疆地區的行政層級體系進行調整，以形成適應“一帶一路”與邊疆地區開放與發展的行政區劃，并促進形成橫向貫通的邊疆治理體系。

邊疆地區“撤地設市”的行政建制變革在一定程度上順應了“一帶一路”的要求。地級市建制的建立，在行政、財政、立法等方面有了更大的自主權，可以根據地區經濟社會發展的需要，實施宏觀調控、優化經濟布局、發展對外關系，建立適應區域特點的靈活發展路徑與模式。諸如西藏山南在“撤地設市”后，加快推進“拉薩—山南一體化”建設，“通過打造區域增長極，向北向西對接‘一帶一路’和新疆，往南通過邊貿口岸的打通對接南亞，向東對接川渝經濟區，促進區域經濟社會發展”②安江：《西藏山南撤地設市加快對接“一帶一路”》，《新西部》2016年第5期。。總體上，“一帶一路”在更為宏觀的層面上重塑了邊疆的地位，也呼喚著邊疆治理的轉型與重塑，“撤地設市”則是順應了這一趨勢，并將以橫向治理體系的塑造進一步推動邊疆治理的轉型與重塑。

（三）增進地方自主性并優化邊疆治理主體結構

邊疆治理是一個整體性的系統工程，行政建制在其中具有重要地位。行政建制體制機制理順，邊疆治理才能順利開展并取得積極成效；若行政建制存在問題，則會影響邊疆治理的正常實踐。邊疆地區地域廣闊，區域內部差異性較大，如果采取一刀切的治理政策，則難以適應各地的特殊情形，會造成治理成效低下甚至引發新的問題。在“地區”建制下，行政公署作為派出機關，難以根據當地的特殊情況實行差別化的政策。特別是在邊疆各地紛紛參與“一帶一路”建設以致力于發展本地經濟的情形下，“如果還是依賴于現有行政層級體系，那么則是面臨著效率與發展空間受限的問題”③朱金春：《邊疆治理的轉型與重構》。，這在治理上則意味著治理結構不合理，治理能力也就相應地被弱化。

因此，提升特定邊疆省份原有“地區”建制的行政地位便成為一項必要之舉，“撤地設市”也就勢在必行。“撤地設市”后地級市地位的提升與職能的增加，實際上強化了地方的自主性，告別了“地區”建制下上傳下達“二傳手”的尷尬局面，“一把手”的在地職能更明確，可以根據當地情況進行因地制宜的治理。其中一個主要的方面是，“撤地設市”之后，地級市獲得了相對獨立的立法權，其權力機關可以依照法律結合本區域的實際情況制定地方性法規，進行有針對性的、因地制宜的治理。例如，哈密是新疆唯一橫跨天山的城市，山北是巴里坤和伊吾，山南是伊州，在保護天山植被上需要實行不同的舉措，但是在撤地設市之前，哈密地區行署沒有權力根據當地的情況出臺差異化的天山植被保護地方性法規。④《撤地設市為吐魯番帶來4項利好》，http://www.tlf.gov.cn/info/6921/115079.htm，2016年7月12日。另外，邊疆地區治理還面臨著民族、宗教等特殊的復雜問題，反恐、反分裂形勢十分嚴峻，但是由于地區之間差異較大，因此在應對這些問題時需要避免實施一刀切的政策。“撤地設市”后，地方立法的自主性和創新性得到加強，地方立法權的強化有助于完善基層治理，地級市人大根據當地實際情況出臺法律法規，推進反恐、反分裂工作，促進民族團結并維護邊疆穩定。“撤地設市”后地方自主性的增強，實際上意味著邊疆地區主體性的增強，以及在邊疆治理主體結構中主體地位的體現，因此也就能夠出臺因地制宜的政策，推進治理體系優化與治理能力提升。

總體來看，邊疆地區的“撤地設市”變革有其自身經濟社會發展邏輯，順應了國家行政建制改革的趨勢，同時在邊疆治理上具有重要意義。邊疆地區的“撤地設市”不僅可以看作自20世紀80年代以來行政建制變革在邊疆的延續，而且還意味著邊疆治理轉型與重構歷程的又一個重要節點。“撤地設市”順應并推動的城市化進程、區域行政與領導方式的變化以及行政層級結構變革，將推動邊疆治理體系與治理能力的現代化。城市化進程使得邊疆治理的重點從農村轉向城市，這意味著治理重心的空間轉移，也將推動治理方式發生變化。“撤地設市”后，地級市獲得了行政、立法、財政上的自主權，這就提升了地級市在邊疆治理中的主體地位，使其作為邊疆治理多元主體結構中重要的一員參與到邊疆治理的實踐之中。“撤地設市”變革使行政建制層級關系更加明晰，解決了地區行署時期管理層次多、管理成本高、管理效率低等問題，最終使邊疆治理的行政體系更加合理。這樣，在主體結構、治理體系、空間重心等方面，“撤地設市”對邊疆治理的轉型與重構都起到了積極的作用，并推動著邊疆治理體系與治理能力的現代化。

三、“撤地設市”后邊疆治理所面臨的相關問題及對策

“撤地設市”作為邊疆地區行政建制的重要變革，一方面將促進邊疆地區經濟社會發展與城市化進程，另一方面也體現了邊疆治理理念與實踐的轉變，并將進一步推動邊疆治理的轉型與重塑。從近代以來邊疆治理的歷史進程來看，“撤地設市”具有重要的節點意義，因為這一變革在諸多方面都體現出邊疆治理的轉型與重構。但是，“撤地設市”在促進邊疆經濟社會發展與邊疆治理轉型的同時，也可能會帶來新的挑戰或者強化原已存在的問題，需要在政策舉措上有所應對。其中問題與挑戰主要表現在三個方面：

（一）地級市之間的區域合作與協同治理問題

“撤地設市”后，地級市成為一個相對獨立的行政主體，在行政區劃上也有了明晰的界線區分，經濟發展與社會治理上可能會出現地級市之間有利益則相互競爭、有風險則以鄰為壑、有責任則相互推卸的情形。這一現象在國內很多省市屢見不鮮。在“一帶一路”倡議實施的機遇下，邊疆各省市都希望借此良機發展地方經濟。特別是剛剛完成“撤地設市”的地區，決策自主性與發展經濟的內在驅動力大大增強，紛紛爭取國家、自治區在資金、稅收、政策等方面的支持，在區域規劃、經濟布局、產業調整、城市化發展等方面積極推進，但這樣就可能出現重復建設、同質競爭的情形。此前在“地區”建制下，省或自治區人民政府可以總體協調、合理布局，但是“撤地設市”之后，地級市對經濟社會發展的宏觀調控等各項職能大大增強，更加著眼于本地事務，因此會在壓力型體制①楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學》2012年第11期。或錦標賽體制②周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。的驅動下推動本地經濟社會發展，這樣就可能會形成在經濟發展上的行政分割。以行政區劃為單位的重復建設、同質競爭影響了資源的合理配置，違背了“一帶一路”建設所倡導的互聯互通精神，是邊疆地區“撤地設市”后需要重視并預防的，應該合理布局、差異發展，推進區域之間的協同與合作。

除了在經濟發展上可能會存在同質競爭外，在風險應對、危機治理等方面也可能出現以鄰為壑的情形。在全球化與區域一體化時代，邊疆地區面臨的威脅已從“結構性風險轉向系統性風險”③林堅、柳亦博：《“一帶一路”：風險與對策》，《中國經濟報告》2017年第4期。，并以非傳統安全風險為主。恐怖主義、武器擴散、跨國犯罪、走私販毒、非法移民等非傳統安全威脅具有流動性、隱蔽性，影響范圍極為廣泛，單靠一個區域的獨自防范是難以充分應對的。“撤地設市”后，地級市成為承擔相應責任的主體，保障行政區劃范圍內的穩定與安全成為其重要職責，這樣就可能在風險規避、危機治理上以鄰為壑，“特別是在涉及民族、宗教等安全與穩定問題上，更是強調以行政區域為壁壘”④張立國：《區域協同與跨域治理：“一帶一路”中的邊疆非傳統安全治理》，《廣西民族研究》2016年第4期。，相鄰省市的協同合作難以實現。因此，要“通過跨國合作、政府間協同、多元主體協作網絡構建等途徑，推動形成跨國家、跨區域、跨組織的邊疆非傳統安全協同治理格局”⑤張立國：《區域協同與跨域治理：“一帶一路”中的邊疆非傳統安全治理》。，著力形成橫向治理的貫通結構。這也是“撤地設市”后，在邊疆治理上應該予以關注并積極應對的重要問題。

（二）“撤地設市”后邊疆地區城市民族關系治理問題

“撤地設市”后建立的地級市，在城市規劃、基礎設施建設、公共服務體系建設方面可享受國家相應的支持政策，城市化進程將得到大幅度推進，城市人口也會不斷增加。在邊疆地區，這一變化意味著多民族群體在城市內的聚居與交往，這就凸顯出城市民族關系治理的重要性。長期以來，在邊疆地區的多族群城鄉分布格局中，少數民族更多居住在鄉村與牧區，民族關系治理主要以鄉村治理或者基層治理的形式出現，人們對城市民族關系關注的議題主要集中在少數民族在內地城市中的社會融合與文化適應上。邊疆地區的城市化發展將城市民族關系的治理問題提上日程，這在一定程度上關系到民族區域自治實施與貫徹的問題。有學者就指出，“邊疆的市體制如何在民族區域自治與市制統籌之間實現平衡，仍需做出進一步的積極探索”①周真剛：《從“支援邊緣”到“自生中心”——“一帶一路”視域下西部大開發的經濟地理空間》。。事實上，“民族互嵌”的民族工作方針已經指出了城市民族關系發展與治理的方向，習近平總書記在中央民族工作會議上指出，城市民族工作要把著力點放在社區，推動建立相互嵌入式的社會結構和社區環境。隨著邊疆地區的城市化進程，多民族在城市中聚居并進行交往的同時，也可能會由于經濟利益、文化習俗、生活習慣等原因出現矛盾與沖突。這就需要在城市民族關系治理中，以“民族互嵌”為導向，依托新型城鎮化戰略的超結構動力機制，加快推進民族地區的社會結構轉變，重構“民族互嵌”社會共同體的生活區域，為各民族的居住、生產、生活、文化融合層面提供一個具有強大人口與文化涵容能力的“熔爐”②胡小武：《民族互嵌型社會的動力結構及優化模式》，《新疆師范大學學報(哲學社會科學版)》2015年第9期。，為多民族交往交流交融提供良好的政策支持與社會環境，“從不斷增強彼此的交流和了解，逐漸培養對社區的認同感和歸屬感，最終實現各民族交往交流交融的目標”③馬曉玲：《關于城市“民族互嵌式”社區的內涵思考》，《中南民族大學學報(人文社會科學版)》2016年第1期。，使得城市成為鑄牢中華民族共同體意識的重要場域與載體。總體上，就是要以“撤地設市”所推進的城市化為契機，探索邊疆城市民族關系治理的機制與方式，以推動邊疆治理的轉型與重構。

（三）邊境口岸的建制與地位問題

邊境口岸作為國家對外交往活動的窗口，在一定范圍內成為邊境地區的核心，對內對外都有著廣泛的輻射作用。但是總體上邊境口岸的行政建制都不高，這就限制了其對內對外作用的發揮。其中突出表現在“陸疆口岸駐地的行政建制設置遭遇到地方經濟沖動與國家安全戰略的沖突、地方權限與多頭管理的體制制約、經驗借鑒與地方實際的水土不服及‘事實合理’與‘法理違背’的矛盾等難題”④彭慶軍：《論邊疆治理現代化視角下陸疆口岸駐地的行政建制設置》，《中國行政管理》2016年第3期。，這也說明了邊境口岸也面臨著在行政建制等方面變革的客觀需要。而如何變革，需要不斷的探索，諸如采取經濟特區、計劃單列等方式，以進一步形成適應邊境地區靈活的治理路徑。

四、余 論

與內地相比，邊疆地區的行政建制具有自身的特殊性，在變革上表現出一定滯后性，這實際上是根植于邊疆在國家政治中的特殊地位。但是隨著邊疆經濟社會發展與國內外形勢的變化，邊疆地區的行政建制變革也勢在必行。“撤地設市”是邊疆地區行政建制變革歷程中的重要節點，理解這一行政建制的變革，不僅要將之置于邊疆經濟社會發展與行政建制變革的歷程之中去考察，而且還要認識到其在邊疆治理轉型與重構進程中的重要意涵。

邊疆地區“撤地設市”是在邊疆經濟社會得到快速發展、在對內對外開放格局中地位得以凸顯、現有行政建制形成制約的情況下進行的建制變革，可以說是適應了邊疆地區的現實變化和“一帶一路”倡議實施的需要。這一變革在邊疆治理上也有著重要意義，在空間指向、治理體系、治理結構上都將促進邊疆治理的轉型與重構。但與此同時，“撤地設市”后的行政建制也可能會帶來區域協同合作的困擾以及城市民族關系治理的新問題，這需要未雨綢繆積極應對。總體上，邊疆地區應該進一步以“撤地設市”為契機，不斷推進邊疆治理的治理體系與治理能力的現代化，這樣才能適應變化了的現實，促進邊疆地區的長治久安與繁榮發展。