公共管理行為調控中的聲譽機制

張正軍

(西北大學 公共管理學院，西安 710127)

提要： 如果社會實踐中存在運行良好且管理有方的公共組織，與之相應用以矯正、彌補或修復公共管理比較劣勢的組織行為調控機制的存在便是必然的，聲譽就是這樣一種矯正、彌補或修復機制。聲譽在社會科學文獻中雖然存在概念定義的諸多分歧，其對組織和個人有重要價值和影響卻是大多數學者的共識。這種價值和影響使聲譽在組織行為調控中扮演著重要角色，不僅成為公共組織運行和管理可資利用的工具，而且成為公共管理機制的一種比較優勢。聲譽機制的核心在于在信息不對稱條件下，利用人們對自身形象的愛護產生自我控制的力量和行動，以低成本和自律的方式彌補強制性監管的功能局限，實現對組織行為的有效調控。聲譽機制之所以能成為公共管理的比較優勢，主要源于與私人組織相比公共組織存在利于聲譽管理的特殊因素：第一，公共組織及其成員對聲譽有更強的自我意識和敏感性；第二，公職人員有更高的聲譽需求和聲譽偏好；第三，公共組織特別是國家或政府機關有更強的聲譽創造、供給和分配的能力。為提高聲譽管理的公共價值和效率，公共組織管理應特別關注聲譽的濫用、黑暗面以及聲譽建設和利用的策略與維度選擇。

一、問題背景：公共管理的比較劣勢與公共組織的運行績效

社會科學文獻中流行的一種觀點是，與私人組織特別是私營企業相比較，公共組織無論在國家和政府層面，還是在公共事業或國有企業層面，都缺乏靈活多樣的組織行為的調控工具，并因此導致管理機制的比較劣勢和運行績效的相對低下。譬如，私營企業有明晰的利潤目標和考評體系，能夠對組織運行和職員的工作業績進行更為準確而低成本的評估，因而容易對組織行為實施更為有效的目標管理或績效管理；公共組織因目標的多元化、多變性及模糊性，較難對組織及其職員的工作業績進行準確評估，缺少目標管理或績效管理有效實施的便利條件。私營企業可以更好地利用產品市場、勞動力市場、證券市場等市場機制構建企業治理的外部結構，彌補所有權與經營權分離及信息偏在條件下內部人控制帶來的治理缺陷；公共組織的壟斷性使得其行為選擇缺乏足夠的市場壓力和約束，在信息偏在條件下更易滋生損公肥私的機會主義。私營企業的權力配置和使用有較為清晰的邊界，組織及其成員一般擁有在職權范圍內做出決策的完全權力，有利于提高組織運行的決策效率，檢測并追究組織行為中的決策責任；公共組織的權力分配和使用則具有更高的分散性與含糊性，為保障組織決策中的程序公正和民主價值，國家法律和政策通常不會把一項決策的完全權力授予一個組織或人員，由此降低了公共管理的決策效率[1]。私營企業管理有靈活多樣的報酬體系或薪酬工具，可利用薪酬的級別、結構、支付方式乃至股票、期權、剩余索取權配置等調控管理者或職員的行為；公共組織職員一般只能領取漲幅緩慢的固定工資，其管理者很難像企業那樣將薪酬作為立竿見影的調控工具。私營企業管理者在人才招聘或解聘中有更大的自主權，可利用多種手段選拔或辭退員工；公共組織管理者缺乏完全雇傭或解聘員工的權利，其職員選拔或解聘必須按有關法律程序公開進行。私營企業的運行有監管動力相對充足的初始委托人的介入和制衡，據此可保障委托代理關系的邏輯自洽和良好運行；公共組織運行中初始委托人的分散、虛置和監督困難，使缺乏充分監督動力的被選官員或管理者常成為公共組織事實的終極委托人，破壞了委托代理關系有效運行的邏輯自洽性，弱化了委托代理關系運行的監控效率。

公共組織管理的這些比較劣勢有可能都是事實，也是私營企業管理為何成為公共管理實踐和理論時常追捧對象的一個緣由，但據此認為私營組織管理比公共組織管理在行為調控方面普遍具有機制優勢，并據此斷言公共組織運行一概是低效率的，則缺乏充分的根據。第一，公共組織運行和管理面臨的待解問題有更大的不確定性、復雜性和解決難度。私營組織運行中的委托代理關系多涉及單個或少數委托人；公共組織運行中的委托代理關系常涉及多個或集體委托人。委托人結構由單個、少數向多頭或集體的變化，使公共組織運行的委托代理結構不僅存在兩權分離情境下代理人機會主義和內部人控制常見的危害，而且使機會主義和內部人控制在公共組織中有更高的發生頻率，增加了機會主義在代理人和委托人多層次存在的風險。第二，私營組織運行和管理追求的目標更加單一、清晰和具有穩定性，如企業千頭萬緒的活動最終歸根于利潤增長，以利潤最大化為核心統一各種行為。公共組織運行和管理的目標更加多樣、模糊或具有易變性，不僅影響了管理工具選擇和使用的范圍及效果，使私營企業行之有效的薪酬激勵、目標管理和績效管理等工具，在公共組織運行中變得不那么有效或靈驗，而且增加了管理工作的難度和要求。公共管理者不僅要關注個人和組織的投入產出或效率效果等經濟指標，而且要關注公平公正、道德倫理等社會指標，為此需要在多樣化的目標差異乃至沖突中進行權衡和協調，在社會利益集團的博弈中尋找平衡。第三，與一般股民或消費者對企業的要求相比，大眾或公民對公共組織運行和管理有不同的評價標準和要求。“用腳投票”的自由使營利性企業的諸多利益相關者如一般股民不太在意企業經營管理的具體過程，而只關心它的盈利與分紅；公共組織的利益相關者如納稅人，不僅在意公共產品的供給質量與效率，而且關心公共產品的生產和分配過程。這迫使公共組織及其管理者的行為選擇和關注點不僅要顧及組織的內部運行，而且要顧及組織外部的公民訴求、社會輿論、民間情緒及利益集團的博弈，關心納稅人的福祉和疾苦。第四，公共組織的運行和管理決策受制于更多的外部約束，其重要計劃、方案或政策的制定與實施不僅必須與立法、司法和行政部門的意向或規章相一致，而且必須關注投入產出方面的經濟、效率或效果要求，符合公開、透明、公正或民主等原則。這種意向、制度、要求或原則有更高的形式化特點，以紀律、命令、條文、程序或等級制等表征形式，使公共組織的運行管理常陷入缺乏彈性的條條框框，衍生出廣受詬病的繁文縟節或官僚主義[2]。

顯然，與私人組織相比較，公共組織運行與管理面臨的問題或任務更為復雜和艱難，社會對它們的認可和要求更為苛刻與繁多。這種復雜、艱難、苛刻與繁多使人們有理由推測或相信，主要不是組織運行和管理方面基于能力、技術、努力或機制方面的局限，而是因為組織運行和管理的特異性，使公共組織運行和管理給人以績效不佳的印象。這種印象并非對事實全部而準確的反映。盡管公共組織和私人組織的不同在許多方面是程度而非類型性的，整體而言，二者仍有本質的差別，這種差別不僅使它們在管理效率或運行績效方面缺乏可比性，而且使得公共管理在績效評價方面天然存在內生的困難，使業績度量成為公共管理難解的“大問題”[3]。在此狀況下，將私營企業運行和管理的方法與評價標準簡單移植到公共組織是失靈或錯誤的。政治與管理“二分法”的局限，新公共管理追求市場機制和效率對民主價值的危害表明，公共組織運行和管理的好壞或績效評價只有與公共組織運行和管理的具體使命、目標、問題、任務及生存條件等現實情境結合起來才可做出合理判斷，籠統而不加限定地認為私人組織比公共組織在運行和管理方面普遍擁有工具或效率優勢，要么是理論家們的先驗結論和舊習，要么是未經嚴格證實的偽命題。這種命題是在“經濟人”假設基礎之上產生的一種推論，并在用成功企業與公共組織的錯位比較中得到強化。由于信奉公職人員和企業家一樣都是自利最大化的追求者，特殊的產權性質和結構使公共組織的運行和管理難以建立起監督動力充足、邏輯自洽且行之有效的組織行為的治理結構，致使以偷懶和說謊為典型的機會主義在公共組織獲得了更為寬松的生成與蔓延空間，不可避免地會帶來組織運行和管理的低效。實際情況可能是，公共組織的運行和管理不僅具有比私人組織更高的透明度及更為苛刻的外部監督，而且存在更多的組織承諾、組織公民行為、關愛他人等基于公共服務動機或社會偏好的個人行為，這種動機、偏好和行為會彌補公共組織的部分缺憾，使其能以較低的成本獲得較高的運行績效和管理收益。即便像“經濟人”假設認為的那樣，公職人員也是自利最大化的追求者，對身份地位或名譽的看重也會使公共組織的運行和管理獲得一種有效的行為調控機制，借助聲譽的功能價值及其對人類行為的影響，通過聲譽機制的有效設計和運用，將組織成員的行為納入與組織目標或公共利益一致的軌道。公共組織運行在諸多領域的成功事實也表明，管理有方且績效良好的公共組織是存在的。如果社會實踐中存在運行良好且管理有方的公共組織，與之相應，用以矯正、彌補或修復公共管理比較劣勢的組織行為調控機制的存在便應當是必然的。聲譽就是這樣一種矯正、彌補或修復機制。

二、聲譽對組織及其成員的價值和影響：從一般作用到行為調控

作為信息不完全及情感介入條件下人或事物在人們心中產生的一種綜合性認知、評價或印象，聲譽在社會科學文獻中雖存在性質解讀和概念定義方面的分歧或爭議，其對組織和個人的生存發展有重要價值卻是大多數學者的共識。譬如，好聲譽對作為聲譽載體的組織或個人不僅是一種榮耀和福利，能帶來他人的好感、認同、尊重或信任；是一種難得的稀缺資源和無形資本，能創造更多的選擇機會并用來交換和投資，從中獲取更大的收益回報；而且是一種能給組織或個人帶來幸福或滿足感的特殊財富，擁有這種財富能使組織和個人增加源于自身的愉悅、自豪或自信。壞聲譽對作為聲譽載體的組織或個人而言不僅是一種難堪的恥辱、阻力或負擔，有可能帶來他人的怠慢或鄙視及自身的內疚或頹廢；而且是一種限制、剝奪組織和個人行為選擇自由的負資產或負價值。諸如此類的價值決定了聲譽對組織的有效運行會產生重要影響。譬如，聲譽在建立或提高組織及其成員的競爭力方面有促進作用，可成為組織戰略競爭的重要手段。好聲譽會產生一定程度的事務壟斷，提高競爭者進入特定領域從業的門檻，對競爭對手的行為選擇產生威脅或抑制效應。好聲譽不僅可幫助組織及其成員形成自己的品牌價值和優勢，提高它或他們在市場交換中的產品價格，使個人獲得更好的工作崗位和勞動報酬，使組織以更高的回報提供產品或服務，而且會使組織及其成員提高自身行為的稀缺性和權威性，僅僅因為其產品或服務的名稱就可創造出不菲的使用和交換價值。好聲譽能給組織及其成員的行為選擇帶來更大的社會認可和支持，為它或他們創造更多的發展機會及社會資源或社會資本。在社會交往與人際合作中，好聲譽扮演著可信性或道德品質信號的角色，能提高組織及其成員被社會接納的程度，對人才招聘和應聘產生積極的促動作用。

聲譽對組織及其成員行為的影響使其在組織行為調控中扮演著舉足輕重的角色，成為組織運行和管理可資利用的重要工具和機制。組織管理的中心任務在于提高組織及其成員圍繞組織目標、組織工作與組織環境在行為選擇方面的相互協調或合作效率，聲譽對組織及其成員行為調控的核心功能恰好在于促進這種協調或合作的達成。第一，聲譽有助于提高組織及其成員間的了解和信任，減少相互之間的猜忌、懷疑及其衍生的認知和防范費用，提升彼此的包容與合作意愿。有效的合作依賴人際間的相互信任，好聲譽可提高作為聲譽載體的組織及其成員的可信性，在不完全信息條件下建立他人對聲譽載體好的感知或印象，據此提高組織及其成員間的相互了解與信任，促進合作意愿的產生以及合作行為的達成或維系。相互作用和交往的人們通常喜歡與自己信任的組織或個人打交道，更傾向于信任和依賴聲譽良好的交往伙伴，好聲譽作為一種良好評價的象征，天然就與信任或可信性有正向關系，并因此有利于合作關系的建立或延續。聲譽不僅可減少當事人交往合作的交易成本，而且在信息偏在條件下可彌補個體認知的不足，為未知個體和組織間的交往合作提供一定的信任保障。個人和組織對合作伙伴的選擇常通過榮譽分值來確定，分值越高越容易成為合作伙伴[4]。第二，聲譽有利于提高組織及其成員道德行為的自覺性，強化或支持合作關系的持續和穩定。如聲譽能抑制信息偏在條件下的逆向選擇和道德風險，因為好聲譽對注重自身形象與社會地位或個體尊嚴的人和組織具有隱性契約、行為擔保或抵押品的功能屬性，這種屬性會約束組織或個人行為選擇中的自利沖動和機會主義。有關研究通過探究特殊線索與行為選擇的關系證明，對好聲譽的追求或在意對人的行為選擇有正向作用。一些與聲譽相關的線索能引起被他人關注的意識，由此導致行為選擇趨向合作的良好表現。墻上眼畫對行為的調控改變是支持這種觀點的有名實驗。當大學咖啡屋中無人看管可自由消費的飲品展示在一幅盯著消費者的眼睛圖畫面前時，會激發咖啡消費者主動付費的積極性[5]。第三，聲譽有助于促進或誘導組織及其成員產生關愛他人的親社會行為或利他舉動，促進人與人、組織與組織或人與組織間的相互同情、理解或尊重，利于合作的達成或維系。對好聲譽的在意或追求會使作為聲譽載體的當事人產生積極的情感反應，使其因自豪、滿意或對幫助他人后續效果的憧憬受到鼓舞，產生符合合作需求與合作倫理的行為舉動，如與組織利益一致的組織承諾或組織公民行為。實驗研究也表明，被他人特別是公眾關注或監管更易激發組織及其職員的親社會行為，因為公開或監管下的利他舉動常基于提供者對未來回報的預期，參與者期望自己的慷慨行為能提高它或他們在第三方眼中的名氣，聲譽因此會成為組織和人際合作重要的驅動因素，為幫助他人付出的犧牲越多，隨之而來的好處可能越大。當組織及其成員為利他行動自己付費時，會從他人、社會或其他組織那里交換到可使自己長期受益的更多支持與合作關系。

聲譽對組織及其成員合作行為的促進作用可用互惠理論來解釋。在解釋為什么自然選擇使自利的組織和個人會產生利他行動時，學術界的一種解釋是直接互惠，即兩個組織或個體重復相遇或交易，甲幫助乙時會得到來自乙的幫助或對價，形成甲乙相互幫助的雙贏結果。在直接互惠交往中，聲譽已發揮著紐帶作用。如果交易雙方中的一方認為對方不守信用，合作意愿就難以形成或夭折。如果交易雙方認為對方是個誠實守信者，合作意愿就可能達成或實現。當事人交往的次數越多，聲譽的價值越大，由此導致合作行為更高的出現或延續概率。好聲譽在長期合作達成及合作收益實現中因此發揮著橋梁作用[6]。學術界的另一種解釋是間接互惠，即兩個相互交往的行為主體，甲幫助乙時未得到乙的直接幫助或對價，卻有意無意從他人或第三方那里獲得好處。間接互惠因遠離等價交換而被視為一個更接近利他主義的解釋模型：甲不求回報地幫助乙，乙雖然未對甲的幫助給予回報，但其他人如丙為甲的善行所感染而實施了幫助甲的行為，甲因為幫助乙而從丙那里獲得幫助，丙對甲的幫助之所以發生是基于甲幫助乙傳遞的聲譽信息。如果說直接互惠的發生主要基于互惠雙方各自向對方提供的幫助，則間接互惠的發生不僅基于互惠各方對他人提供的幫助，而且基于助人行為產生的聲譽。甲通過對乙或他人的幫助建立了作為樂于助人的組織或個人聲譽，通過聲譽信息的傳播成為丙或其他人尊敬、關愛并給予幫助的對象。間接互惠在此像貨幣的發明一樣，使其得以可能的一個重要條件是聲譽。聲譽不僅延伸了組織及個人合作的時間和空間，使行動者的交易可延期支付，利于長期合作關系的建立，而且拓展了人際交換的支付方式，使交易主體間的對價支付不再僅僅由直接受惠的當事者來實現，而拓展至無直接關系的其他主體。這意味著，無論是基于相互信任、道德自律，還是基于利他偏好的合作行為，背后都隱藏著趨向互惠的激勵機制，使促成人際合作的行為主體，無論是作為一個認知者、信任者、道德自律者或利他主義者，都有可能在自我犧牲的行為選擇中獲得相應的收益補償，從而使其行為選擇顯示的合作偏好具有互惠利他的性質，聲譽在這種行為選擇中起到了關鍵的調節作用。按現代合作理論的解釋，合作天然就包含某種舍己助人的利他因素，合作者要做出對己不利的某種犧牲或承擔某種損己利人的風險，使對方獲得一定好處才可能達成合作意愿。在此自我犧牲或風險承擔中，犧牲者或風險承擔方之所以愿意產生合作行為，是因為這種有代價的合作舉動不僅有可能給自己帶來更大的預期收益，而且會給自己帶來好的聲譽。即便是極端的自費利他懲罰行為，其背后也存在著與聲譽相關的預期收益，不過是這種收益有可能不是在個體而是在種族意義上體現的[7]。諸如此類的現象表明，在公共組織運行和管理中，存在著一種行為調控的聲譽機制，使公共組織的行為選擇在被他人觀察時更多地趨向合作而不是離經叛道，他人尤其是公眾的觀察評價通過聲譽中介有效地調控著公共組織及其成員的組織行為[8]。

三、特殊功能：聲譽作為公共管理行為調控機制的比較優勢

聲譽對組織及個人行為的調控作用使其不僅成為公共組織可資利用的管理工具，而且在公共管理中發揮著更為重要的功能作用，成為公共組織管理機制的一種比較優勢。這種優勢集中表現在聲譽機制產生的道德自律可使公共組織面對復雜的委托代理關系，以低成本的經濟投入達到對組織行為的有效調控。在組織管理系統中，聲譽機制運用的核心在于尋求自我控制，即在信息不對稱或隱藏行動難免的情況下，利用人們對自身形象的愛護產生自我管控的動力和意愿，彌補強制性管制在行為調控中的功能局限。和其他機制相比較，聲譽機制在正式制度安排缺乏或失效情境下會發揮更大的作用，不僅能促進人際間的分工合作并降低交易費用，而且能以較低的成本支出達到行為調控的預期效果。聲譽對公共組織影響的顯著后果之一是塑造并激勵了組織成員行為選擇中的自我調控意識，使道德自律在信息偏在和業績度量困難情境下，成為組織行為調控的重要機制。道德自律在公共組織管理中發揮重要作用固然與生存環境和制度規范的強制約束或壓力衍生的內化效應有關，卻同時與偏好、信念和聲譽三個源自行為主體的解釋變量有因果聯系。其一是社會偏好的存在和功能。一個有社會偏好的公共組織及其成員不需要外部約束或激勵的顯性干預，仍然有可能產生關愛他人和社會的舉動，在行為選擇和人際交往中展示出合作傾向，猶如一個具有公共服務動機的人有可能在缺乏外部監督條件下堅守對公共組織的忠誠和承諾，自覺承擔起對國家、社會或公民基于職業道德的責任。社會偏好在此成為個人特別是公職人員行為自控或道德自律的隱性機制。其二是信仰或信念的力量和作用。一種行為規范或制度安排若內化為人們的信仰或信念，如基于宗教情感對某種人生信條自覺的認同、遵守或追從，基于經驗觀察或邏輯推理對某種知識或理論發自內心的相信和堅持，便會形成一種自我約束的內生力量，對道德自律或行為控制產生積極作用。這種作用使公職人員在缺乏外部監管的情境下也會產生公共組織和公共利益需要的行為。其三是聲譽機制的存在和影響。借助聲譽的約束或激勵功能，在缺乏外部規則和壓力的強制要求情況下，公共組織及其成員仍可能自主地對自己的行為選擇進行改變、修正或調控，將其約束在公共組織或公共利益要求的軌道。聲譽在此成為公共管理行為控制和激勵不可輕視的機制與力量，也是道德自律何以可能及其如何實現值得關注的重要變量。

聲譽機制之所以在公共管理中發揮著更為重要的功能作用且具有比較優勢主要源于在缺乏企業行之有效的其他激勵和控制手段條件下，聲譽管理在公共組織運行中起著彌補空缺和短板的替代作用。和企業成員看重或追求經濟收入相比較，公共組織職員因缺乏充分的經濟激勵更看重社會聲望和地位，這使得公職人員的行為更容易受到聲譽的影響。這種影響可從公職人員與私營部門職員相比表現出更多的公共服務動機、組織承諾或組織公民行為的發現得到說明。在存在可選擇機會及缺乏物質激勵情境下，公職人員之所以心甘情愿地投身于低工資的公共部門工作，原因之一在于他們更看重這種工作的社會使命、社會責任或社會價值以及伴生的社會榮耀，這種使命、責任、價值及榮耀使他們會受到社會成員和主流意識形態的尊敬或好評，并間接給他們帶來地位、權力、金錢或物質利益方面的回報。獻身于公共事業的間接收益所得和預期，使公共組織及其成員更重視它或他們行為選擇的聲譽影響。即便在黨派競爭和利益集團博弈激烈的政府機構，聲譽追求也是大多數管理團隊和政府官員治理國家的顯著偏好。譬如，在一些國家，頻繁更迭的政府團隊有拋棄前任債務承諾的機會，意識到這種現象的外國貸款人有可能不愿意向這類政府發放貸款，這激勵了一個國家的政府團隊在政權穩定后繼續償還債務的行為，據此向外國貸款者發出明確的聲譽信號，表明它們不會輕易違背政府作出的承諾，無論該承諾由往屆還是現任政府作出。稅收承諾存在類似的聲譽約束。機會主義者掌控的政府有提高稅率和增加稅種的機會或借口，對政府信譽形成考驗。為博取更多的民意或選票，一些政府采取了低稅收的財政政策，致力于通過控制政府規模和開支實現合理征稅，聲譽在此發揮了介質作用。在信息偏在情況下制定并實施更加有效的好的政策法律，好的政策法律反過來利于提升官員的聲譽，二者相互作用對減少政府官員的機會主義產生促進作用[9]。考慮到聲譽的多種價值或影響，如好聲譽可提高公共機構或公務員的可信性，減少政策實施的阻力，也有利于改進公職人員的報酬待遇，大多數公共組織及其成員不僅希望擁有好的社會形象，得到民眾的信任和支持，而且期望通過自身的行為選擇或工作業績改善組織的聲譽。許多公共組織甚至會進行包括“形象工程”在內的專門性聲譽投資，將部分資源和精力配置到組織和個人聲譽的博取上。公共管理者們深知，在許多情況下，公眾或利益相關者對公共決策的支持和反對并非基于事實而是基于他們及其代表的黨派聲譽。當對一個黨派的壞聲譽根深蒂固時，就會出現為反對而反對的舉動。眾多公共管理者為此都花費時間積累自己和所在組織的好聲譽，好聲譽不僅使它或他們在組織行為選擇中獲得更大的自由裁量空間，而且獲得了針對批評者或反對力量的一種庇護裝置[10]。

聲譽作為公共管理優勢機制存在的主要原因可總歸為三個方面。第一，和私人組織相比，公共組織及其成員的行為涉及更多的利益相關者，也因此存在更高的社會關注和透明度，因而更為廣泛地成為大眾傳媒、社會輿論乃至普通百姓茶余飯后議論的對象，由此形成一種強大的輿論壓力，影響或改變著公共組織及其成員的行為。面對更多利益相關者的希求、關注或監督，公共組織及其成員不僅具有更大的聲譽壓力，也衍生出對聲譽更高的自我意識及敏感性，為聲譽機制的建設和利用創造了條件。與職業前途特別是職級晉升與權力分配相關的聲譽意識和聲譽壓力促使公職人員會自發地努力工作以博取更好的社會評價，聲譽因此被許多學者視為可當作顯性激勵契約的替代品發揮組織行為調控的管理功能。在工作任務、工作崗位及委托代理關系不斷調整轉化中，良好的工作業績及其聲譽能使公職人員獲得對己有利的長遠收益，激勵他們在乎并愿意提供優質的工作表現以換取受人尊重的好名聲。為贏得官僚系統的好評以及源自公眾信任、社會輿論和政治選票等方面的認同或支持，公共組織及其職員不得不付出更多的努力，用以塑造或維系令公眾滿意的形象，聲譽因此在公共組織運行管理中扮演著更為突出的角色，成為公共管理不可或缺的工具。當特殊的使命、產權、壟斷性和目標多樣化使公共組織缺乏像私人企業那樣靈活多樣的管理手段時，更高的社會關注度使聲譽機制成為更加有力的管理工具。第二，基于特殊的社會分工、社會地位和職業需要，公共組織中的公職人員比起私人組織的成員整體上具有更高的聲譽需求或聲譽偏好，即對好聲譽有更強的追求或選擇動機，對壞聲譽有更強的排斥心理或厭惡情緒，因而更容易對聲譽管理產生積極回應，據此平衡和彌補源自物質利益方面的劣勢。公職人員之所以整體上具有更高的聲譽需求和聲譽偏好，是因為他們對政治聲望、仕途前程和職級權力有更大的追求，更在乎社會輿論、流言蜚語、民意調查或政治選票對自己的影響。當公職人員們放棄私人企業而選擇公共組織就業時，這種需求或偏好已表現出來。當聲譽成為公共組織成員的需求和偏好時，會自動轉換成人際合作的催化劑，像契約或抵押品一樣，對合作關系的確立、維護或深化起到保障作用。這種作用的存在與發揮因源自人們內生的聲譽需求或偏好，無須過多的物質資本投入或煩瑣的管理制度設計，因而具有物美價廉的性質。在信息不對稱、契約不完善、績效度量困難、集體行動廣泛存在的公共組織運行和管理系統，聲譽更好地凸顯了它作為行為調控機制的優勢和替代作用[11]。第三，基于廣泛的代表性及其在公共資源、公共權力占有和支配方面的優勢地位，公共組織如國家機關或政府機構比起其他組織具有更強的聲譽創造、供給、分配和利用能力，據此激發組織成員愛崗敬業的工作熱情。多數情況下，組織成員也會對公共組織特別是國家機關或政府機構授予的榮譽給予更高的期待、認同或評價。鑒于公共組織在聲譽創造、供給與分配方面的特殊地位和能力以及公職人員對這種地位與能力的整體認同，一個公共組織可以在物質激勵不足的境況下，利用聲譽機制的有效設計與實施，使公職人員在貨幣收益方面的損失得到補償，據此將公職人員的行為吸引到組織目標、政策法律或道德倫理認可的軌道。公職人員的特殊地位雖然使公共組織難以像企業那樣解雇或獎勵任何人，非金錢的聲譽補償卻成為行為調控的平衡機制。這種機制背后的邏輯是：一個公務員在公共組織工作中掙得收入C，這里C=W+V，W代表著金錢或物質類的收益，V代表非金錢類的收益如好聲譽。想象一個具有“經濟人”特征的公職人員入職前在兩份不同部門工作間進行選擇：一份是私營企業的工作，貨幣收入為Wp；一份是政府機構的工作，貨幣收入為Wg ；如果Wp >Wg，但該公職人員最終選擇了政府機構的工作，則一定存在Vg>Vp，即非金錢收益如好聲譽的獲得在政府機構比私營企業更高。這表明，公共組織對職員的激勵主要來自非金錢的聲譽或其他收益。認識到聲譽在公務員收益所得中的補充作用、平衡功能和激勵價值，在不增加經費投入的情況下，公共組織管理可以實現行為調控的帕累托改進[12]。

四、黑暗面與策略選擇：公共管理聲譽機制運用應當關注的幾個問題

聲譽機制作為公共管理比較優勢的存在意味著公共組織的有效運行不僅應重視和加強而且有條件實施形式不同的聲譽管理。如果說私人組織如營利性企業的運營管理具有強調產出、績效或利潤的傾向，更加重視的是包括產品、服務、品牌在內的組織的聲譽管理；則目標的多元與模糊，績效度量的困難，以及壟斷地位和突出的過程控制特點，使公共組織更加重視組織成員特別是管理者的聲譽調控。譬如，公共組織的委托人常借助高層管理者對個人仕途和形象的在意，利用任期制產生的聲譽壓力，以較低的組織成本對管理者的行為進行優化控制。在公共組織運行中，表現較差的公職人員或管理者一般不會得到將來能做好其他工作的信任。失去崗位或管理租金的威脅給在崗職員加上無形的約束。如果某個公職人員過去或現在的工作是高質量的，被觀察到的這種質量會成為該職員能力和努力顯示的信號，這種信號在過去或現在的公共組織雖然有可能未恰當地回報以較高的工資福利，但若這個職員的績效被其他組織觀察到，該組織就可能為其提供新的聘任機會或更好的待遇。能夠得到現聘組織以外好機會的可能性，給了在崗職員努力工作的積極性。公民支持或滿意度，民主測評或投票，崗位輪換或調動，職級晉升或連任壓力，流言蜚語或社會輿論等，公共管理中可資利用的這些現象，都可看作聲譽機制的構成部分。它們與政策法律和道德倫理相結合，對說明公共組織和私人組織管理的差別具有特殊的認知價值。在此意義上可以說，公共管理一定程度上是基于聲譽的。公共機構的復雜性使人們難以完美駕馭甚至知曉它的運行細節，聲譽作為替代品因此發揮著特別重要的作用[10]。

聲譽雖然在公共組織運行和管理中發揮著更為重要的作用，是公共管理行為調控的一種優勢機制，但聲譽機制的有效運用存在諸多條件及內生風險和挑戰，需要公共管理者關注和警惕。譬如，在信息不對稱或隱藏行動情境下，聲譽有可能以機會主義的方式被濫用。在公共組織運行和管理系統中，聲譽機制的運用涉及聲譽建設和聲譽利用兩方面內容。意識到聲譽載體的一些特征有利于組織及其成員建立好聲譽，一些特征會給組織及其成員帶來壞名聲，公共管理者一般會做出某種方式與程度的努力，利用人們對好聲譽的偏好與追求及對壞聲譽的厭惡與排斥，通過形式不同的聲譽供給和聲譽分配活動，對組織內部的工作團隊和個體成員進行獎懲，據此實現對組織行為的激勵或控制。由于好聲譽會給組織及其成員的生存發展帶來益處，公共管理者會利用選擇性激勵或表彰，對組織系統內的團隊和個人進行褒獎，用以調動它或他們為組織目標努力工作的熱情；由于壞聲譽會給組織及其成員的生存發展帶來損害，公共管理者會利用責任追究、通報批評或公開處罰等方法，對組織系統內的團體或個人進行懲罰，迫使它或他們將自己的行為納入與組織目標一致的軌道。無論是聲譽建設或聲譽利用，還是聲譽獎勵或聲譽懲罰，聲譽管理的目的都是為了更多地創造公共價值，聲譽機制的運用因此應遵循公共利益最大化的原則。這要求聲譽管理的重心應首先致力于促使公共組織及其成員做好自己的本職工作，根據社會分工原理，通過高效率的組織運行和工作，向社會提供與組織使命一致的優質產品或服務，而不是在私人利益驅動下以損公肥私、投機取巧的方式產生各種沽名釣譽的行為。在最大限度地做好本職工作以贏得尊重的基礎上，鼓勵公共組織及其成員以與公共利益一致的方式塑造自己的好形象。如利用休閑時間開展力所能及的慈善捐贈和志愿者活動，為公益事業做不求回報的額外貢獻；要求公共組織及其成員在日常生活中遵守法律法規和道德倫理規范，或有良好的人際交往態度和溝通技巧以及社會責任感和公民意識；倡導公共組織及其成員在不損害公共利益的前提下，利用對外宣傳、社交活動等多種途徑，傳遞有益于自我正面形象塑造的真實信息，通過滿意度調查或信息反饋及時了解公眾對自己的評價。顯然，聲譽機制的有效運用存在方式的合理選擇問題。聲譽管理不僅要妥善處理個人利益、組織利益與公共利益間的關系，而且要遵循一定的技術規律，據此減少或抑制聲譽管理可能的損公肥私及不經濟行為。選擇不當，就可能出現高成本低收益或缺乏公平公正的聲譽濫用現象。當公共管理者以“經濟人”角色進行決策并存在信息不對稱現象時，聲譽濫用就可能出現。譬如，將稀缺的公共資源投入到產出績效低下的“形象工程”，以博取上級領導的好評，為少數人的仕途發展和職級晉升謀取私利；在組織成員的崗位競聘或權力競爭中，公共管理者有可能被少數人不正當的行為如行賄受賄所俘獲，利用公共組織在聲譽培育和分配中的壟斷權進行灰色交易，產生不公平和不經濟的獎勵行為，將官方榮譽授予善于投機取巧、察言觀色、陽奉陰違、弄虛作假的機會主義分子，并因此產生“劣幣驅逐良幣”的擠出效應。為抑制或減少聲譽機制濫用現象的出現，公共管理者需要探究并創造聲譽機制有效運行的條件，在此基礎上進行精心的機制設計和選擇。

即使不存在“經濟人”假設和信息偏在下條件的聲譽濫用，聲譽機制的使用也存在風險。聲譽機制的成功設計和實施不僅需要區分并利用好聲譽和壞聲譽的差異，還要關注好聲譽的負面效應。在任何一個公共組織的運行和管理中，聲譽機制的運用都不會一概產生組織及其成員期盼的效果，更難以保障聲譽管理的結果都符合公共利益最大化原則。雖然好聲譽會給聲譽載體的生存發展帶來益處，是組織或個人的財富或資本；壞聲譽卻會對聲譽載體的生存發展帶來危害，是個人或組織的負擔或隱性債務。當一個組織或個人臭名遠揚時，不僅這個組織或個人會失去公眾和社會的信任，其言談舉止不再具有可信性或交換價值，成為眾人疏遠或孤立的對象，而且會因壞名聲帶來他人的偏見或仇視，成為競爭對手或敵對力量落井下石的把柄。這些都會增加公共組織運行及其成員工作的難度，損害并降低它或他們作為行為主體的威望和競爭力。即便是為個人和組織喜歡的好聲譽，一定條件下也會存在黑暗面。如好聲譽有可能引起他人特別是競爭者對聲譽載體的嫉妒，引發破壞合作或不正當競爭的行為。聲譽載體的好口碑可能對他人的利益產生威脅，成為他人打擊的目標。好聲譽也可能名不副實，以欺騙或詭計方式所產生，由此派生出大量惡意博取聲譽的機會主義行為，導致社會資源的浪費以及公眾的誤解或錯判。好聲譽還可能使人和組織變得驕傲自滿或武斷專行，激勵他或它們的虛榮心，帶來人際交往中的歧視行為。好聲譽會產生壞結果的現象已引起不少學者的關注，催生了多種研究和認知發現。如好聲譽在一定條件下可代替顯性合同約束當事人的行為，但當遭到削弱時卻會導致當事人承諾力的下降；如果甲方在合作談判初期因聲譽良好而博得乙方的信賴簽約，若簽約后聲譽受損并跌落，原有聲譽對甲方的約束力就會降低，進而引起甲方承諾力的弱化[13]；適度的聲譽擔憂對組織和個人均有好處，但過度看重聲譽或在意他人對自己的看法會使組織或個人弱化自己的獨立見解和創造精神[14]；聲譽雖減少了阻止機會主義必要的金錢激勵，卻可能導致管理者的行為選擇趨于保守[15]；聲譽追求有可能使人和組織扭曲信息，為博取好聲譽而傳遞虛假信息，使公眾被聲譽誤導做出錯誤的評價和行為選擇[16]。面對這些消極效應或黑暗面，及時而適當的聲譽風險管理是必要的。

不僅如此，聲譽機制的有效運用還需重視策略和維度選擇。聲譽管理雖應立足于社會分工賦予公共組織的使命基礎之上，要求公共組織的聲譽建設和利用應首先做好自己的本職工作，通過組織運行和組織工作的不斷優化塑造良好的公眾形象，提高公共組織在社會大眾中的可信性和威望，讓公共組織的成員為他們所在的組織感到自豪，激勵組織成員對組織工作的熱愛或忠誠；但適當的策略選擇對提高聲譽管理的效率會起到事半功倍的作用。譬如，公共管理者在公共事務處理上應努力保持政策的一致性，力戒朝令夕改的行事方式，以此塑造說話算數的誠信形象；公共管理者有時可采取一些看似偶然的行動，作為應對突發事件和技術不確定性的工具，據此規避決策中陷入引發公眾不滿的路徑依賴；公共管理者可把效仿他人行動作為將它或他們與公眾批評隔離的方式，使之成為公共組織自我保護的手段。由于公共機構有偏好和訴求不同的眾多利益相關者，滿足部分公眾的訴求或偏好有時意味著偏離另一部分公眾的訴求和偏好，為博取好的公眾聲譽以服務于公共價值的創造，公共組織及其管理者在公共物品與服務的供給和分配中可在利益相關者之間尋求平衡。鑒于聲譽的功能價值通常與信息不完全相關聯，為更好地創造和維護公共價值，特定條件下的信息偏在或模糊策略是必要的。為發揮好聲譽的調控作用，公共管理者可以超越民間聲譽的限制，設計出不同的榮譽頭銜或稱號授予在工作中表現突出的團隊或成員，據此對優秀團隊和個體成員的行為選擇進行激勵，對其他團隊或個體成員的行為選擇產生示范效應。無論采取何種策略，好聲譽都是在信息傳播中建立的。為有效建立和利用好聲譽，公共組織應借助有效的信息傳播機制，將聲譽載體和公眾輿論快捷地聯系起來，對公共組織及其成員的行為產生影響。在多種策略選擇中，公共管理中的聲譽建設和利用應特別重視維度選擇。在公共組織運行和管理中，聲譽總是與特定組織和個人的主體性狀特別是行為特點相關的。由于每個組織及其個體成員的主體性狀或行為特點具有多層次和多方面的表征形式，據此形成基于不同性狀或特點的聲譽維度。聲譽建設和利用盡管可以在多個維度同時進行，考慮到主客觀條件的限制，有效的聲譽建設和利用應根據聲譽載體的不同訴求和具體情境做出選擇。卡本特和克魯斯曾認為公共組織的聲譽存在四個關鍵維度：其一是行為聲譽，涉及公共組織所做的工作是否以可被理解和效率的方式行使了它的組織職責；其二是道德聲譽，涉及公共組織是否富有同情心或是誠實的，是否保護了它的成員、客戶或贊助者的利益；其三是程序聲譽，涉及公共組織的決策是否正規地遵守被接受的某種原則或規范；其四是技術聲譽，涉及公共組織是否有能力和條件應對復雜的環境。公共組織聲譽的這些維度常難于和諧共處，保留、提升或最大化一個維度的聲譽，意味著另一個維度的聲譽可能受損，很難在各種維度同時達到滿意狀態。公共組織的有效運行和管理為此應根據自身的特點、訴求和偏好進行取舍：什么維度的聲譽是需要或不需要的，什么維度的聲譽應優先或推后獲得[10]。