新時代公共管理實現途徑的多元化演變分析

崔艷芳

（閩江學院法學院，福建福州，350108）

一、公共管理實現途徑的多元化原因

在公共管理的過程中，公共管理實現的途徑是一個重要的組成部分。在早期，即20 世紀70 年代期間，西方發達國家奉行蓋恩斯主義，實行單一的公共管理模式，這導致了政府公共服務部門的服務質量和效率雙低的局面，甚至致使西方國家陷入了經濟危機。面對目前所面臨的新問題，很多相關的研究學者已將原本對內部行政管理的研究轉變到新的研究方向。在20 世紀90 年代，美國公共行政學家迪莫克、波茲曼以及羅森布魯姆等人就提出了新的公共管理途徑。他們把公共管理的控制方式按照不同的程序結構和價值進行分類，分成了四種不同的單一管理途徑，即P 途徑、B 途徑、L 途徑以及C 途徑。自此相關的學術研究日漸興起，但是隨著全球經濟一體化的發展，后工業化進程也不斷在加速發展，多元化的發展理念逐漸滲透到社會中的各個行業，而政府的單一的管理模式也逐漸無法滿足民眾的需求，很難適應現階段技術創新發展和社會環境結構改變的局面，加之社會中各種不同利益體之間的矛盾越來越凸顯，在政府治理主體變得多元化、治理范圍不斷擴張、職能不斷分化、法制化進程越來越快、社會組織迅速發展等多方面原因的驅使下，公共管理途徑的演變也趨于多元化的發展趨勢。

二、公共管理實現路徑分類及其局限性

在興起了新公共管理運動后，公共管理研究者也逐漸在公共管理中融入了多樣化，基于我國的基本國情來分析，對公共管理實現路徑進行了研究，分析其是否符合美國學者提出的P 途徑、B 途徑、L 途徑以及C 途徑。對此以公共管理實現路徑的類型進行分析，并提出其局限性。

（一）P 途徑及其局限性

在“奧克蘭計劃”的《執行》報告中，國際公共政策學家T.L.Pressman 和A.Wildavsky所發起了一場著名的公共管理運動。在這個運動中，所提出的公共管理途徑稱之為P 途徑。

政策的目標是P 途徑首要強調的內容，同時也強調在政治和管理級別政策是否能夠有效執行。P 途徑具有的優點與局限性都比較顯著，其優點是將公共管理從關注組織研究轉移到對公共政策計劃及其結果的研究，研究角度不再僅僅局限于政治學科的角度，而是立足于學科交叉角度，并使用跨學科、跨行業知識和工具進行政策研究。然而，由于P 途徑過度強調政策的形成與發展，因此對于“成本與收益”的客觀分析涉及較少。P 途徑過于注重政策的發展與形成過程，這在很大程度上會阻礙我國經濟、科技等其他方面的發展，現階段我國仍然要以經濟發展為基礎，而這不符合我國現階段的發展需求。

（二）B 途徑及其局限性

B 途徑著重于重新調整政府與社會之間的關系，著重于戰略管理、組織結構和過程，以及如何進一步提高公共管理職員的專業性。同時，B 途徑將市場經濟的規則與競爭機制引入，加強了客戶服務內容，并充分借鑒了企業管理的方法，進而改善公共服務質量。B 途徑的優點在于引入了創新思想，例如借鑒了公共企業家精神，將其轉變為公共部門的組織和管理文化，有助于提高行政效率。但其局限性在于實施公共政策的過程中，過度地采用企業管理的方法，而忽略了政策的實施和與實際的操作，這種途徑容易弱化我國政府的管理職能，基于我國人口眾多，國情復雜，一旦缺乏政府的管制，政策的管控，極其容易引發犯罪現象，因此也不符合我國的公共管理。

（三）L 途徑及其局限性

為了在復雜的條件下實現民主與科學的公共管理，首先要解決提供管理方法和解決治理問題，而治理的方式和問題是法律的重要內容。L 途徑在憲法層面，強調公正平等的權利和價值，強調保護個人權利，通過正當程序保護公眾免受權力的侵犯，呼吁建立法律援助的合理有效途徑。L 途徑的優點是強調各方的價值追求，并嚴格遵守規則，從而使得公共管理的法治化水平得到進一步的提高，防止政府自身利益與公共利益發生過度沖突，更好地滿足公眾的需求。但是其局限性在于它沒有考慮到B 途徑對于經濟成本的考慮，并且很少關注保護個人權利和公共管理治理的成本，這從某程度上會嚴重加大我國財政的負擔，不利于我國全面發展。

（四）C 途徑及其局限性

P 途徑過于注重政策的發展與形成過程，B 途徑過于注重成本與利益問題。為了能夠在復雜的社會條件下，將P 途徑與B 途徑的局限性充分改善，因此學者對于前兩者的側重點進行了客觀的批判，并且嘗試在公共管理中強調公眾的參與過程，保護個人的人格尊嚴，充分發揚企業家精神，同時，也要保證公眾在參與過程中的民主與公正，提倡政府加大對參與型的政策分析家的培養力度。這便是C 途徑的主要內容。

C 途徑的優勢在于：強調政府必須讓公民參與管理過程，并且它可以反映和保護公眾對政府的利益，使公眾能夠監督和約束政府行為。政府通過非政府組織，輿論和媒體，在公眾—社區—政府與社會環境之間建立良性的互動關系，以實現“善治”的效果。C 途徑的局限性在于它的提出必須伴隨著強大且非常具有代表性的立法權，但是目前我國政府在這些內容上的針對性還有所不足，立法制度尚未得到完善。

可以看出，在不同的階段，公共管理的實現途徑在其內容與觀點方面都具有一定的沖突性。為了適應社會經濟的不斷變化，公共管理的各種途徑也經歷了一個由單一性向多元化轉變的演變過程。對于我國來講，單一的公共管理途徑也無法滿足我國公共管理的需求，為了更好地使相關的公共管理實現途徑能滿足我國國情的要求，仍需要進行深入的研究探討。

三、演變分析及新時代公共管理實現路徑的反思

（一）P 途徑與B 途徑的兼容

隨著當時社會問題的復雜化，公共管理研究領域的學者不再僅僅注重于單一問題的解決，而是逐漸傾向于將兩種單一的方法相結合。早期我國大多數研究學者試圖將P 途徑與B 途徑結合，實現兩者的兼容性，將公共管理視為企業管理與政府管理的中間者，從而形成一種對公共管理新層面的認識。在“為什么”與“什么”的層面上，可以充分參考P 途徑的優勢，而在“如何做”層面上，B 途徑則是一個重要參考。目前，一些公共管理人員也將私營部門管理方法應用于公共部門，將最高管理層的策略與政策設計作為重點關注，最大程度鼓勵靈活的管理、自我管理，工資管理、績效管理和戰略管理多個方面，充分考慮內部和外部環境關系，通過整合多種價值，優化運營方法，協調方法和責任分擔來解決公共問題和滿足公共需求。

自黨的十八大以來，政府批準了一系列改革，以促進政府體制和治理的現代化。在建立以服務為導向的法治化的同時，也極大程度為改革體系做出重要推動作用。例如，在深化行政改革的過程中，天津實施了創新性的改革，最初天津政府的一切審批均以公章為準，如今政府服務開始全面走向智能化，進行創新性改革。

濱海新區行政審批辦公室成立后，對以往傳統、復雜的審批過程與手續進行了簡化，制定了一套標準的、統一的規則來規范政府許可事項的操作過程，從根本上解決了長期困擾政府服務中心或行政許可中心事務處理過度復雜化的問題；2018 年8 月，行政審批局通過對系統的審批過程實現標準化與智能化的改革，從在線跟蹤到電子監控，以互聯網思維優先考慮用戶體驗，取消了傳統政府審批手續，從而提高了行政審查的效率以及公眾和公司的認可和滿意度，降低了運營成本并提高了市場生存能力。我國政府機構的改革和創新反映了在復雜的社會條件下將公共管理理論與實踐進行緊密結合。可以看出，在天津政府的改革過程中，將P 途徑與B 途徑進行了有效的結合，充分發揮了P 途徑管理和B 途徑成本經濟的作用，強調標準流程和改進的績效。顯然，只有在P 途徑和B 途徑相結合的基礎上，才能形成科學而系統的公共管理流程，（如圖1）。這也是目前公共管理方法走向的一個大趨勢。

圖1 行政體制改革中P 途徑和B 途徑合流圖

圖2 行政體制改革中公共管理實現途徑的多元化交叉融合

（二）L 途徑與P 途徑、B 途徑的交叉融合

新時代的公共管理強調復雜的多方利益相互協作、相互關聯的關系網絡，從而擴大參與者類別，促進多方利益相關者的協作，提倡參與者聯合完成公共管理任務。如此，公共管理所行使的職能范圍也得到了有效擴大。另一方面，其行動范圍得到了豐富。為了在復雜的情況下進行有效的治理，有必要要求公共管理者基于經濟和社會發展、科學和民主的治理方法，從復雜性理論的角度做出決策，并有意識地結合法律并鼓勵公眾參與。作為一種基本的公共管理實施方式，它融合了多種實施方式和協作思維，并通過各種評估來監督公共管理的執行過程與政策運行過程。

在改革過程中，天津市政府充分結合了中國特色社會主義的思想方針，促進了依法治國，完善了依法治國的決策程序，推進了科學民主的決策，深化了行政改革。其中包括在新區設立濱海行政審批辦公室，以利用國家給予濱海新區全面支持改善的政策條件，領導實施相對集中、標準、統一的許可程序。

在改革方面，天津市全面實施了“一隊一事”的綜合執法改革，對轄區和鄉鎮政府的行政執法工作共進行了近300 項處罰，解決執法治理不充分的問題，提高基層治理的綜合能力。天津市通過地方立法進行的改革的連續性，如制定了《天津市市場監管暫行辦法》以確保地方改革在合法的范圍之內；為了豐富非政府組織，出臺了相關文件與法規以促進科學有效的監督并營造良好的氛圍。在改革過程中，天津市深刻地認識到L 途徑在公共行政管理中的重要性，因此將公共管理視為一種法律問題，將政府的權力和個人的權利清晰地劃分，強調法律對公共權力的管制和限制，這反映了L 途徑、P 途徑和B 途徑的交叉融合，（如圖2）。這也是中國新時代公共管理的重要特征之一。

（三）C 途徑與L 途徑、B 途徑的交叉融合

由于政府治理各方面發展的不平衡，新時代公共管理中對C 途徑的需求與日俱增。C 途徑可以滿足公共利益的需求，減少信息不對稱，以及道德風險和官僚主義對治理的負面影響，可以有效地提高治理績效并彌補“政府失靈”和“市場失靈”的雙重困境。“市場失靈”是公共行政管理的邏輯起點和核心內容，也是實施途徑發展演變的根本動力。中國目前正處于建立C 途徑的初期，其基本形式是公眾咨詢、公開會議和公開聽證會。對于我國來說，公眾參與政府管理主要體現在問卷調查和審核、創新和改進、監督和審查等方面。從某種程度上來說，公眾承擔提供信息和反饋的作用，這種形式可以調動公眾參與社會評估的興趣，擴大了公眾參與的領域，促進了管理者之間的交流與合作，并使政府能夠考慮參與公眾輿論的評估以及各方利益，為政府進一步改善治理績效奠定基礎。

由此可見，在我國由政府主導并加重市場管理和公眾參與的情況下，當遇到社會風險事件時，極有可能會缺乏基于公眾呼吁的持續、系統和復雜的政府治理方針和策略。若政府想要擺脫“盲目”和“分裂”的復雜困境，就需要采取各種措施公共管理的方式方法，基于改革的法律法規體系，依靠政府的信息技術平臺，在有效時間內了解公共需求和政府供求關系，結合公司管理方法有效地理解公共需求政策，從而使公共管理能夠全面沿著復雜系統理論的既定基調發展，為公共需求提供針對性和個性化的服務。

圖3 新時代公共管理的多種實現途徑融合趨勢

（四）我國公共管理政策可能的情境：隨著主要矛盾的變化而演變

我國在改革開放以后，社會的各類管理人員迅速成長，并開始在社會治理中發揮越來越重要的作用。社會治理體系也已從簡單的線性系統向復雜的網絡進行轉變。同時，經濟全球化對我國地方政府的政治、資本和文化等國際因素產生了深遠的影響，涌現出的多種新型治理方法和技術也迅速傳播。在中國共產黨第十九次全國代表大會的報告中，中央提出了新時代的主要矛盾并深化了改革，以實現政府體制和治理現代化為改革的總體目標。在發展公共管理的過程中，為了解決重大矛盾，有必要改變傳統的治理觀念，并對治理體系進行完善和整合，分配科學合理的角色，全面采取建立機構制度的方法。同時，全面深化改革也是一項復雜的系統任務，需要對傳統治理模型進行深化改革，將政府、市場、法律和其他社會獨立力量聯合起來，形成多元化的治理改革體系，充分發揮整個體系的權力。通過不斷發展和適應以及不斷整合互動元素而建立全新的治理模型，使政府機構體系、治理方法不斷實現現代化。在新時代，社會的高度復雜性和極大的不確定性更加明顯，不論是改革的全面深化，政府和施政體制的現代化，還是法治國家一級法治國家的政府和管轄下的社會的發展，都需要復雜系統理論的指導和全面應用。這不僅是復雜條件下公共管理的普遍要求和普遍目標，也是我國全面深化改革和政府現代化的基本政策。因此，我國政府必須根據國情，著眼于公眾對利益的多樣化需求，考慮各種利益和價格平衡，改變有效治理的統一觀念，實行多方面復雜的合作體系，并建立有效的合作機制，達到政府系統各個方面對系統起到完整性和協同作用的要求。

四、結語

綜合以上分析，可以看出新時代的公共管理實現途徑應當具有多元化特征。在進一步分析每種實現方式的相關條件和背景的基礎上，應該從多樣的、系統的和三維的角度將實現途徑與復雜性理論和研究概念相結合，允許多種實現途徑的有效集成和協同作用，使不同的途徑在復雜任務中高度協調，并通過協作行動模式最大程度地分配管理資源，并改善社會系統的整體功能，（如圖3），從而能夠更好地分析和解決公共管理的各種問題。