從困難群體全面發展角度看“共同富裕”目標實現
——以杭州市臨安區為例

□ 臨安區統計局課題組

“陌上花開，可緩緩歸矣”。臨安地處浙江西北部，東鄰杭州市區，西接黃山，自然環境優美。1958 年由臨安、於潛、昌化三縣合一，臨安東西相距約100 公里，南北寬約50 公里；行政區域面積3126.8 平方公里，在浙江90 余個縣（市、區）中，排在第二；戶籍人口54.03 萬人。改革開放以來，臨安結合本地實際，立足資源優勢，經濟持續增長，居民收入節節攀升。隨著城鄉融合不斷推進，城鄉居民收入倍差降到2以下，城鄉差距穩定走低，為提早實現共同富裕打下了扎實的基礎。但困難群體是實現共同富裕的短板，發展之路還任重道遠，要真正實現共同富裕，還是要聚焦困難群體這一關鍵少數。

|“共同富裕”提出的背景及內涵

（一）背景

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央十分關心全體人民的共同富裕，習近平總書記強調指出，“治國之道，富民為始。我們始終堅定人民立場，強調消除貧困、改善民生、實現共同富裕是社會主義的本質要求，是我們黨堅持全心全意為人民服務根本宗旨的重要體現，是黨和政府的重大責任。”習近平總書記重要論述和明確要求，為推進共同富裕事業發展指明了前進方向、提供了根本遵循、注入了強大動力。按照黨中央的部署，在“十四五”規劃綱要中，提出了研究制定促進共同富裕行動綱要，提出支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區。

（二）內涵

共同富裕是全體人民通過辛勤勞動和相互幫助最終達到豐衣足食的生活水平，就是消除兩極分化和貧窮基礎上的普遍富裕。黨的十九屆五中全會提出，在“十四五”時期“著力提高低收入群體收入，擴大中等收入群體”，到2035 年“中等收入群體顯著擴大”，這意味著低收入家庭隨著收入水平提高而不斷進入中等收入群體。因此，關注并幫助低收入的困難群體發展是關鍵之舉。目前臨安區登記在冊的低保家庭10605 戶、14474 人，低保邊緣家庭4737 戶、9022 人，特困對象475 戶、477 人，孤困兒童148 人；現有持證殘疾人28304 人。

|困難群體發展的現狀與短板

（一）困難群體生活現狀

1.年老獨居多，缺勞動力致困。從困難群體家庭的現狀來看，生產要素的缺乏是一項較為主要的致困因素。缺少勞動力的困難戶中，老年戶占的比例最大，老年人寡居、獨居較多，勞動能力偏弱，生活環境也相對偏僻。臨安區低收入農戶監測數據顯示（監測對象是區民政局認定的“低保”和“低邊戶”），家庭人口中年滿60 周歲以上的老年人口比重達到51.4%，其中80 周歲以上的高齡人口占總人口比重為7.1%。從家庭人口結構上看，1 人戶占28.3%、2 人戶占39.2%、3 人戶占23.3%、4 人戶占4.2%、5 人及以上戶占5%。1 人戶中主要對象是空巢老人，2 人戶主要是一些和子女分家的老人戶，這部分家庭由于子女大都已成家且家庭狀況也不是很好，缺乏幫助條件，導致生活困難。

圖1 低收入農戶家庭年齡結構圖

2.健康狀況差，因病因殘致困。監測數據顯示，困難家庭中殘疾或長期有病不能勞動但生活能自理的人口占困難家庭總人口的38.7%，生活不能自理的人口占困難家庭總人口的4.2%，病、殘也是家庭致困的一個主要原因。一人生病，需要全家進行支持護理，不僅拖累有勞動能力的家庭成員外出生產增收，加重家庭經濟負擔，而且對患者本身心理上也會造成持久性影響，從而導致全家長期陷入困境。發生小病小痛時，多數藥費需自付，特別是一些慢性病、老年病困難群體，雖然看病配藥醫保能報銷一部分，但常年就醫配藥還是一筆不小的開支。

3.文化程度低，要素缺乏致困。監測數據顯示，從困難家庭成員的受教育程度看，未上過學的占19.6%、小學文化程度的占45.5%、初中文化程度的占22.9%、高中文化程度的占8.6%、大學專科及以上的占3.4%。困難家庭從業人員普遍文化程度低、技能缺乏，接受新知識、新信息、新事物能力弱，不能適應社會發展的要求，在勞動力市場上競爭能力較弱。困難家庭較多的地區大多屬于離中心城鎮較遠的村落，交通條件不太方便，信息獲取不靈通，工業企業較少，收入來源相對單一，效益農業資源缺乏，微薄的收入易受災害性氣候、市場因素影響，收入水平長期維持在較低的水平，自我發展能力相對比較薄弱。

圖2 低收入農戶家庭受教育情況圖

4.意外事故突發，收入斷流致困。仍有部分家庭因突發災難、意外事故等原因而使家庭陷入困境。例如太湖源鎮射干村63 歲的黎某去年在外打工時摔傷過世，妻子無收入來源，女兒精神殘疾，母親80 余歲也是殘疾，家庭喪失主要勞動力而導致經濟困難；昌化鎮九龍村41 歲的全某去年交通事故致殘，就醫花費巨大，妻子要照顧年幼小兒子，大兒子在上學，家庭沒有收入來源，收入斷流導致困難；島石鎮仁里村53 歲周某去年因打山核桃意外跌落重傷住院，兒子在上大學，因意外事故導致本就不富裕的家庭生活困難。

（二）困難群體發展短板

1.差距仍凸顯，共同富裕難。調查數據顯示，2020 年臨安區低收入農戶困難群體家庭人均可支配收入18368 元,僅相當于2013 年臨安農村居民收入水平，落后8 年；相當于2007 年臨安城鎮居民收入水平，落后14 年。從工資性收入看，2020 年這類困難群體人均工資性收入5486元，比農村居民工資性收入少13947元，收入比3.54：1；從經營性收入看，2020 年這類困難群體經營性收入2218 元，比農村居民經營性收入少11097 元，收入比6.00：1。從收入比較看，困難群體收入水平與城鄉居民收入差距仍較明顯。

2.思想觀念舊，發展能力弱。困難家庭人口文化水平低，思想觀念相對陳舊落后，多數人口依然停留在自給自足的小農經濟時期，安于現狀，沒有發展動力，加之受自身條件和自然條件限制，這部分困難群體主動發展產業的積極性不高。也有勞動能力的人口不愿積極就業，不謀求發展思路，“等、靠、要”依賴思想嚴重。在目前狀況下，一些不利于困難群體增收因素增多、影響程度加深，種子、化肥、薄膜等生產資料費用不斷上漲，而部分農產品漲價幅度要小于生產資料價格的漲幅，山核桃、竹筍、香榧等主要農產品價格甚至出現結構性和階段性下降，容易形成滯銷的情況。

3.負擔系數高，收入來源窄。監測數據顯示，困難家庭戶均人口為2.19 人，戶均就業人數僅0.78 人,就業人數占比僅35.6%，負擔系數高；從業人員中從事第一產業、第二產業、第三產業的占比分別為57.3%、17.4%、25.3%。大多數困難家庭從業人員文化程度低、技能缺乏，在勞動力市場上競爭能力較弱。調查顯示，2020 年低收入農戶困難群體工資性收入、經營凈收入、財產凈收入、轉移凈收入占可支配收入比重 分 別 為29.9%、12.1%、2.1%、55.9%，收入來源中，轉移性收入占到一半以上，高出農村居民轉移性收入比重50.2 個百分點，高出城鎮居民轉移性收入比重43 個百分點。

4.抗險能力低，生活負擔重。困難家庭本就生活拮據，支大于收，少有家庭積蓄，靠補助、借貸補充生活開銷，抗風險能力弱。調查數據顯示，低收入農戶困難群體每月主要收入來源為基礎養老金、最低生活保障收入及其他社會救濟和政策性生活補貼。根據實地走訪詢問情況看，其消費性支出主要集中在平時的吃穿用度和醫療保健上，2020 年這類困難群體家庭人均食品支出不到同期農村居民平均水平的三分之一，僅滿足最基本的生活需求，醫療費用支出比重則比農村居民平均水平高出13.9個百分點。隨著非義務教育支出水漲船高，加重了生活負擔。

|實現共同富裕的啟示和建議

（一）啟示

1.看能否負重前行，保持經濟合理增長。經濟持續穩步增長是困難群體增收的前提，推動經濟高質量發展，能為實現困難群體收入增長提供夯實的物質基礎。從當前宏觀經濟背景看，經濟發展正處在轉變方式、優化結構、轉換增長動力的關鍵時期，結構性、體制性、周期性問題相互交織，需求收縮、供給沖擊、預期轉弱“三重”壓力疊加，潛在增長率下降，資源環境壓力加大，人口紅利逐步消失，外部環境嚴峻，并且產能過剩、生產要素成本快速上升、財政金融風險加大等問題和風險也逐漸暴露。

2.看能否精準識別，及時監測困難群體。精準識別就是通過一定的方式將困難家庭及人口識別出來，核準家庭收入、找出困難原因。精準識別各類困難群體是開展精準幫困的前提條件。堅持精準救助，要逐村逐戶開展困難戶識別，對識別出的困難戶建檔立卡，通過“回頭看”和甄別調整，不斷提高識別準確率。按照當地實際情況，首先必須細化、量化標準，構建困難群體評價指標體系；其次是要堅持公開、公平、公正的原則，通過自愿申報、群眾評議、調查對比、公告公示、建檔立卡等規定的步驟完成精準識別任務，全面準確地監測困難群體。

3.看能否補齊短板，實現困難群體增收。困難群體是整個居民群體中的弱勢群體，在實現收入增長的過程中主要有以下幾個劣勢：困難群體因重病、殘疾、年邁、文化程度低等原因致使其勞動能力低下或喪失，只能從事操作簡單的低報酬工種；由于家庭生活負擔重、收入基數低、資金不足、抗風險能力弱，創收途徑相對少且不穩定。因此相對于普通居民來說，困難群體欠缺實現收入增長的自身能力、經濟基礎和條件，是實現居民收入增長亟需關注和解決的瓶頸問題。目前看，如何有針對性地從發展生產、易地搬遷、發展教育、社保兜底、就業幫扶、健康保障等多方面著手，契合不同致困原因和不同需求，破解困難群體與城鄉居民收入差距縮小的“短板”。

4.看能否解憂助困，提供有效政策支持。困難群體的訴求和呼聲，更應得到政府的重視。面對面聽民聲，心貼心解民憂。針對困難群體的心聲，不斷完善春風行動、結對幫困、對困難家庭子女開展的教育援助、對因病致困家庭開展的醫療救助等措施。關注民生需求，及時調整“低保”標準、殘疾人生活困難補貼、臨時救助、就業救助等各類補助，聚焦幫困工作的針對性和實效性。從現狀來看，幫扶機制不夠順暢，救助部門分割，缺乏有效的溝通和協調；管理不夠規范化，一些救助項目手續繁瑣；臨時性救助缺乏標準，透明度不高；數字化應用仍待完善，智慧救助程度不高等問題，需要進一步梳理和解決。

（二）建議

1.做大“蛋榚”，共享“蛋榚”

——聚焦經濟發展。只有“做大蛋糕”，才能去談如何“分好蛋糕”、“共享蛋糕”，保持經濟持續合理增長，為困難群體收入增長提供動力源。緊扣新發展階段主旋律，積極培育經濟增長的內生動力，以數字化改革為引領，以改革創新為動力，推進一二三產業融合發展。在關注經濟總量提升的同時，應更加關注高質量發展之路，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”發展理念，全力推進鄉村振興。

——加快人才引進。充分發揮臨安區青山湖科技城產業發展優勢和特色山水資源優勢，加快人才的引進步伐，努力實現人才引得進、留得住、做得好，認真解決引進人才的后顧之憂，為經濟發展提供人才保證。同時，全方位、多渠道的鼓勵人才引入向基層傾斜，為發展薄弱地區注入人才資源，拓寬基層發展思路和發展空間，引領困難群體實現共同發展。

——堅持產業興區。加快產業集聚和創新發展，促進先進制造業、現代服務業、生態農業融合發展，形成具有我區特色的現代產業體系。集中力量扶持高科技、高附加值的產業和產品，淘汰高能耗、高排放、低產出的產業和企業。支持電子商務發展，實施商業模式的創新和提升。堅持農業農村優先發展，推動山核桃、竹筍、高山蔬菜等農產品提質增效。為困難群體的就業、創業提供產業支撐。

2.關注民生，做好監測

——強化數據監測。建立全區統一困難群眾數據庫，推動各類救助數據信息歸集共享。規范工作流程，加強社會救助對象實時更新動態管理。搭建困難群體識別數字化平臺，定期監測困難戶的分布、收入、消費、就業等情況，并對變動情況進行綜合分析，強化預警和應急救助處理機制，提前做好救助準備。

——注重建檔立卡。按照政府數字化轉型部署，通過數字賦能，創新管理方式，不斷優化“申請、審核、認定、救助、管控”等工作流程，加強監測和跟蹤調查。各鎮、街道應建立動態管理困難家庭電子檔案，檔案除記錄姓名、性別、出生年月、家庭住址等基本信息，更要詳細收錄每戶家庭社會保障、醫療教育、住房就業、家庭收入等詳細信息。

——預防再次陷困。要保持政策的連續性和穩定性，及時調整、優化和完善。落實好“減退”政策，對脫困家庭要建立跟蹤機制，對于有可能再次陷困的家庭，要早發現、早干預、早救助，有針對性做好產業幫困、就業幫困、社會融入幫困。要建立長效機制，立足戶情，分類分戶做好救助工作，切實保障他們的基本生活。

3.因地制宜，增加收入

——緊扣就業解困。提高困難群體家庭收入的最終途徑，要想方設法提高困難群體家庭人員的就業率。全面掌握困難群體家庭基本的情況，拓寬就業渠道，確保每個有勞動能力的困難家庭至少有人實現就業，為困難群體失業人員提供多方位的就業機會。鼓勵本地企業優先安排困難家庭勞動力就業，提高困難家庭人口的就業率。積極開發公益性崗位，吸納勞動力就地就近就業。

——圍繞產業解困。幫困工作不能僅僅停留在對困難戶進行走訪慰問、給予物質上的幫助，還要立足困難戶家庭實際，有針對性地開展項目、技術、創業、教育方面的支持，引導困難家庭積極發展農、林、牧、副、漁優勢特色產業，與新型經營主體建立利益聯結機制，千方百計幫助困難家庭解決生產發展和生活中遇到的困難和問題，帶動困難家庭增收，解決其發展困境，形成良性循環。

——突出智志解困。健全長效幫扶機制，推進“造血式”救助幫扶，強化物質救助與扶志、扶智相結合，有效激發救助對象樹立自力更生的內生動力。對于勞動年齡段內具有勞動能力的困難群眾，在給予必要的基本生活保障外，提供實用農業技術和職業技能的培訓，努力提升他們創業、就業能力，實現從培訓到就業的無縫對接。

4.政府主導，完善保障

——實現“老有所養”。要將符合條件的未參保困難群體全部納入城鄉居民基本養老保險體系，實現困難群體養老保險全覆蓋。適時提高城鄉居民基本養老保險基礎養老金標準，建立基礎養老金和養老待遇正常增長機制。鼓勵符合條件的困難群體參加城鎮職工基本養老保險，降低繳費標準，或由政府適度補貼繳費金額，讓困難群體有更多的獲得感。

——保障“病有所醫”。建議政府為困難群體繳納基本醫療保險費的同時，代繳西湖益聯保大額醫療補充保險費，以解決困難群體“因病致困、因病返困”的難題。設立困難群體醫療報銷綠色通道，進一步簡化報銷程序，縮短辦理時限，以及時解決困難群體費用問題。完善醫療救助制度，提高醫療救助資金籌資標準，加大對特殊病種和殘疾群體的救助力度，提高困難人群大病醫療報銷費用比例。

——落實“難有所救”。加大社會救助政策宣傳，讓救助工作在陽光下操作，切實落實救助資金。完善低保、醫療、教育、住房、災害、司法等專項救助，逐步提高社會救助水平。要持續鞏固成果，動員社會各方力量，形成政府和社會力量的有機結合。發揮殘聯、婦聯、工會等組織在社會公益上的優勢，鼓勵慈善組織、企業、志愿者為困難家庭提供結對幫困，讓困難家庭共享社會發展成果。