全民所有自然資源資產管理考核評價機制與方法研究

周 玉，鄒朝暉

（1. 廣東省土地調查規劃院，廣東·廣州 510075；2. 廣東國地規劃科技股份有限公司，廣東·廣州 510650）

2019年4月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》（以下簡稱《產權制度改革指導意見》），明確提出要建立科學合理的自然資源資產管理考核評價體系。作為統一行使全民所有自然資源資產所有者職責的重要抓手，構建全民所有自然資源資產管理考核評價機制是貫徹落實習近平生態文明思想的重要制度設計，是推進生態文明建設和自然資源資產產權制度改革的重要內容［1］，是履行全民所有自然資源資產所有者職責、維護全民所有自然資源資產所有者權益的關鍵手段。

雖然《產權制度改革指導意見》對自然資源資產管理考核評價做出了明確要求，但目前理論研究暫處于空白階段，與其相關的研究多集中在生態文明建設評價考核、領導干部自然資源資產離任審計等方面［2-6］，也有學者針對海洋、礦產、水、森林等單一類型自然資源審計進行研究［7-10］。鑒于此，本研究采用對比分析和歸納分析的方法，在明確全民所有自然資源資產管理考核評價機制定位的基礎上，參考現有相關考核評價制度的設計思路，圍繞“考核誰、誰來考、怎么考、考什么、結果怎么定、結果怎么用”等關鍵問題，從考核評價對象和實施主體、考核評價方式和實施、考核評價結果應用、考核評價內容和指標體系構建、考核評價結果評定方法等方面提出構建全民所有自然資源資產管理考核評價機制和方法的思路，研究成果為推進生態文明建設和自然資源資產產權制度改革提供支撐。

1 全民所有自然資源資產管理考核評價定位分析

1.1 生態文明建設目標評價考核的重要基礎

全民所有自然資源資產管理考核評價是生態文明建設目標評價考核的重要基礎。首先，自然資源資產通常具有重要的生態價值，且“健全自然資源資產產權制度”在《生態文明體制改革總體方案》中居于首要位置，是我國生態文明制度體系“四梁八柱”之一；其次，《生態文明建設目標評價考核辦法》明確在資源環境生態領域有關專項考核的基礎上綜合開展，而全民所有自然資源資產管理考核評價就是資源環境生態領域重要的專項考核之一；最后，以國家公園為主體的自然保護地屬于重要的自然資源資產，同時，《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》明確要求，適時將自然保護地管理評價考核結果納入生態文明建設目標評價考核體系。

1.2 黨政領導干部自然資源資產離任審計、損害責任追究的重要參考

作為黨政領導干部自然資源資產離任審計、損害責任追究的重要參考是全民所有自然資源資產管理考核評價的重要應用方向。一是《產權制度改革指導意見》明確提出，建立科學合理的自然資源資產管理考核評價體系，開展領導干部自然資源資產離任審計，落實完善黨政領導干部自然資源資產損害責任追究制度；二是《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》進一步提出，將自然保護地管理評價考核結果作為黨政領導班子和領導干部綜合評價及責任追究、離任審計的重要參考。

1.3 自然資源資產產權制度改革的重要內容

作為自然資源資產產權制度改革的重要內容，全民所有自然資源資產管理考核評價是健全自然資源資產監管體系的關鍵制度設計。《產權制度改革指導意見》提出要建立科學合理的自然資源資產管理考核評價體系，旨在監督所有權主體履行所有者職責、維護所有者權益，并與其他自然資源資產產權制度相互支撐，共同解決全民所有自然資源資產所有權人不到位，所有權人權益不落實的問題。

1.4 全民所有自然資源資產所有權委托代理機制的重要支撐

全民所有自然資源資產所有權委托代理和管理考核評價是統籌推進自然資源資產產權制度改革的關鍵內容，兩者聯系緊密，互為支撐。在建立全民所有自然資源資產所有權委托關系的基礎上，所有權委托方對受托方履行所有權職責情況進行考核評價，可以進一步夯實委托代理關系，共同支撐全民所有自然資源資產統一管理。

1.5 全民所有自然資源資產負債表的主要用途

“編制全民所有自然資源資產負債表，擬訂相關考核標準”是自然資源部主要職責之一。可見，全民所有自然資源資產負債表編制與考核標準的制定聯系緊密，兩者的關系可以理解為：負債表編制是考核標準制定的重要依據，考核標準制定是負債表編制的重要用途。因此，編制全民所有自然資源資產負債表可以反映自然資源資產家底及變化情況，進而反映全民所有自然資源資產所有權受托方履行受托責任的情況，從而支撐全民所有自然資源資產管理考核評價。

2 相關考核評價制度對比分析與啟示

從考核評價對象和實施主體、考核評價方式、考核評價內容與實施、考核評價結果評定與應用等方面對比已有相關考核評價制度，為全民所有自然資源資產管理考核評價機制的構建提供參考。

2.1 考核評價對象

現有考核評價制度的對象大多面向各級政府或黨委，且多針對確定的某一類考核評價對象，鮮有將多種考核評價對象統一納入一種考核評價制度的情況。《深圳市生態文明建設考核制度（試行）》的考核對象分為區級政府、市直部門以及重點企業三大類，多元的考核評價對象增加了考核評價制度設計的復雜性，這對于面向多元考核評價對象的全民所有自然資源資產管理考核評價機制的構建具有很好的參考價值。

2.2 考核評價實施主體

當前國家層面考核評價實施主體分為三類：第一類是由黨中央、國務院組織考核，具體由黨中央、國務院組成部門實施，如生態文明建設目標評價考核；第二類是由國務院組織考核，具體由國務院組成部門實施，如省級政府耕地保護責任目標考核、最嚴格水資源管理制度考核等；第三類是由國務院組成部門單獨實施或牽頭組織實施，如耕地占補平衡考核、中央企業負責人經營業績考核等。

2.3 考核評價方式

當前考核評價方式主要分為三類：第一類是年度考核評價，如耕地占補平衡考核、廣東省環境保護責任考核等；第二類是年度評價與期末考核相結合的方式，如生態文明建設目標考核、最嚴格水資源管理制度考核等；第三類是在年度評價和期末考核的基礎上再增加期中考核，如北京市生態文明建設目標考核、省級政府耕地保護責任目標考核等。

2.4 考核評價內容

當前考核評價內容主要分為三類：第一類是對生態文明和環境保護的相關考核評價，主要針對國民經濟和社會發展規劃綱要中確定的資源環境約束性指標，黨中央、國務院部署的生態文明建設重大目標任務、自然資源資產實物量的增減變化以及大氣、水、土壤環境質量指標變化等情況的考核；第二類是對土地、礦產、水、森林等自然資源的專項考核評價，重點集中在耕地保護、土地和礦產資源節約集約利用、水資源利用與管理、森林保護等方面；第三類是對國有資產的考核評價，包括企業國有資產管理考核、行政事業單位國有資產考核。

2.5 考核評價實施

當前考核評價實施主要分為兩類：第一類是由考核對象在考核期初自提考核目標建議值，考核部門審核后與其簽訂責任書，考核結果依據責任書完成情況確定，如中央企業負責人經營業績考核；第二類是由考核部門提前制定考核方案或考核目標，考核對象按照考核方案或考核目標開展自查，考核部門結合自查報告，通過重點抽查、現場檢查等情況綜合確定考核結果，如生態文明建設目標評價考核、最嚴格水資源管理制度考核等。

2.6 考核評價結果評定

當前大部分的考核評價制度均采用百分制評分法，并按照四級（優秀、良好、合格、不合格）、三級（優秀、合格、不合格）等劃分法確定考核評價等級。此外，部分考核評價制度在此基礎上增加約束性指標或條件的結果評定方法，如生態文明建設目標評價考核提出根據約束性目標完成情況進行扣分或降檔處理；土壤污染防治行動計劃實施情況評估考核提出有某些約束性情況出現時下降一個檔次；廣東省環境保護責任考核提出有某些約束性情況出現時，直接認定不合格或者下降一個檔次；深圳市生態文明建設考核提出有某些約束性情況出現時，直接認定不合格或者不能評為優秀等。

2.7 考核評價結果應用

當前大部分考核評價制度均明確考核結果將作為考核對象領導干部綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據，并按照考核評價等級采取通報表揚、通報批評、約談、限期整改、責任追究的等獎懲方式。此外，部分考核評價制度在此基礎上進一步提出更加具體的獎懲措施，如在相關專項資金上予以傾斜或扣減專項資金，整改期間暫停相關的審批等等。

3 全民所有自然資源資產管理考核評價機制

圍繞“考核誰、誰來考、怎么考以及考核結果怎么用”等核心問題，提出構建全民所有自然資源資產管理考核評價工作機制的思路。

3.1 考核評價對象

依據《產權制度改革指導意見》提出建立全民所有者自然資源資產所有權委托代理機制的總體思路，所有權委托代理行為共涉及國務院、自然資源部、省級政府和國務院有關部門、市（地）級政府四類主體，法律授權省級、市（地）級或縣級政府代理行使所有權的特定自然資源除外。因此，按照所有權法律授權和委托代理關系，全民所有自然資源資產管理考核評價對象具體分為以下四類：

第一類是經國務院授權，具體代表直接行使全民所有自然資源資產所有權的自然資源部；第二類是經自然資源部委托，代理行使部分全民所有自然資源資產所有權的國務院有關部門；第三類是經自然資源部委托，代理行使部分全民所有自然資源資產所有權的省級政府；第四類是經法律授權，代理行使特定自然資源所有權的省級、市（地）級和縣級政府。

3.2 考核評價實施主體

按照授權人或委托人有權對被授權人或受托人進行考核評價的原則，結合四類考核評價對象分別確定實施主體。對于第一類考核評價對象，根據授權與被授權的關系，應該由國務院進行考核評價；對于第二、三類考核評價對象，根據委托代理關系，可以由自然資源部進行考核評價，但國務院作為自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者職責的授權主體，同樣具備對第二、三類考核評價對象進行考核評價的權利；對于第四類考核評價對象，根據授權與被授權的關系，應該由國務院進行考核評價。

考慮與生態文明建設目標評價考核的銜接，全民所有自然資源資產管理考核評價工作應當由國務院組織開展，具體由國務院授權自然資源部牽頭會同國務院有關部門實施。

作為法律規定的全民所有自然資源資產所有權代表行使主體，由國務院組織開展考核評價，符合法理，且實施順暢。但對于第一類考核評價對象的考核，會存在角色重疊的問題，即由自然資源部具體實施考核時，存在自然資源部既是運動員又是裁判員的現象。對于角色重疊的問題，可參考美麗中國建設評估的方式，考慮引入第三方機構參與考核評價工作的方式予以解決。

3.3 考核評價方式與實施

考慮與生態文明建設目標考核的銜接，考核評價方式可采用年度考核或者年度評價與期末考核相結合的方式開展，并將考核評價結果報送生態文明建設目標考核牽頭部門。

考核評價的具體實施，在考核期初可由自然資源部牽頭會同水利部等國務院有關部門以及第三方機構成立考核評價工作組，針對不同的考核評價對象制定不同的考核評價方案，匯總形成考核評價總體方案，報國務院審核或備案，考核評價對象按照總體方案開展自查，工作組結合自查報告，通過重點抽查、現場檢查等方式綜合確定考核結果報國務院審定，考核結果經國務院審定后納入向全國人大報告的國有自然資源資產報告，并向社會公布。

3.4 考核評價結果應用

一是將考核評價結果納入生態文明建設目標評價考核和向全國人大報告的國有自然資源資產報告，作為考核對象領導干部綜合考核評價、自然資源資產離任審計、損害責任追究的重要依據；二是依據考核評價結果采取相應的獎懲措施，如通報表揚、通報批評、約談、限期整改、責任追究等，此外，對于考核優秀的對象給予相關自然資源資產管理、生態補償等方面的政策和資金傾斜的獎勵措施，對發生重大自然資源資產損害、履行所有者職責嚴重失職、造成所有者權益遭受重大損害等情況，采取調減委托范圍、暫停委托權利、調減生態補償資金、相關情況轉送人大和審計機關等懲罰措施。

綜上，在明確全民所有自然資源資產管理考核評價的對象、實施主體、方式與實施過程、結果應用等方面的基礎上，提出全民所有自然資源資產管理考核評價的具體工作流程（圖1）。首先，由國務院授權自然資源部牽頭會同國務院有關部門以及第三方機構，組建考核評價工作組；其次，考核評價工作組針對不同的考核評價對象制定相應的考核評價方案，形成考核評價的總體方案，并報國務院審定后實施；再次，各考核評價對象根據考核評價方案開展自查，形成自查報告報考核評價工作組，考核評價工作組結合自查報告，通過重點抽查、現場檢查等方式綜合確定考核結評價果報國務院審定；最后，將國務院審定后的考核評價結果納入生態文明建設目標評價考核和向全國人大報告的國有自然資源資產報告，并作為考核對象領導干部綜合考核評價、自然資源資產離任審計、損害責任追究的重要依據，同時依據考核評價結果對不同的考核評價對象采取相應的獎懲措施。

4 全民所有自然資源資產管理考核評價方法

圍繞“考什么和考核結果怎么定”等核心問題，提出建立全民所有自然資源資產管理考核評價方法的思路。

4.1 考核評價內容與指標體系

圖1 全民所有自然資源資產管理考核評價工作流程Fig.1 The evaluation process of the management of state-owned natural resources assets

考核評價內容可依據法律授予地方政府代理行使所有權的特定自然資源清單和全民所有自然資源資產委托代理資源清單，重點圍繞資源資產保護成效、集約開發利用水平、資產管理的科學合理性、所有者權益維護情況和管理制度建設情況等方面開展考核評價。其中，資源資產保護成效主要指受托主體關于全民所有自然資源資產的保護情況；集約開發利用水平主要指受托主體關于全民所有自然資源資產節約集約利用情況；資產管理的科學合理性主要指受托主體關于全民所有自然資源資產確權登記、市場配置、收益管理和保值增值情況；所有者權益維護情況主要指受托主體關于全民所有自然資源資產發生流失、損害和和違法情況；管理制度建設情況主要指受托主體關于全民所有自然資源資產調查監測評價、確權登記、有償使用、合理開發利用等管理制度建設和執行情況。

構建考核評價的指標體系構建應該遵循三項原則。一是遵循綜合和分類相結合的原則，既要選取綜合性的指標，體現區域內自然資源資產的整體性，又要針對各類自然資源資產單獨設計相關考核指標。二是遵循權威性、穩定性、可操作性和前瞻性原則，盡量選取由官方權威部門發布、統計的指標，確保統計數據口徑一致，不使用推算數據，同時，設計滿足未來全民所有自然資源資產管理工作要求的相關指標，體現指標體系的前瞻性。三是遵循定量為主、定性為輔，定量與定性相結合原則設計考核評價指標。具體可結合當前全民所有自然資源資產管理工作現狀和未來全民所有自然資源資產管理制度設計，構建近期和遠期兩套考核評價指標體系。其中，近期可結合當前全民所有自然資源資產管理工作現狀和相關指標數據的可獲取性，構建在現有情況下可操作實施的考核評價指標體系；遠期結合未來全民所有自然資源資產管理制度設計，構建通過3到5年建立起完備的全民所有自然資源資產管理制度后，能夠符合未來管理需求的考核評價指標體系。

4.2 考核評價結果評定方法

考核評價結果可采用百分制評分法和約束性指標等相結合的結果評定方法，并按照優秀、良好、合格、不合格四個等級進行劃分，從而與生態文明建設目標考核相銜接。

首先，確定各項指標的權重。參考生態文明建設目標考核的指標權重確定方法，將考核評價指標按照重要程度劃分為兩類。第一類為生態文明建設考核中的約束性指標和全民所有自然資源資產管理重要監測評價指標；第二類為各類資源專項考核中的約束性指標和重要監測評價指標。兩類指標權重按照2:1進行計算，進而確定各二級指標的權重。其次，確定各項指標的評價標準。對于已明確具體控制目標的指標，按照是否完成控制目標確定評價標準，完成則得滿分，沒完成不得分，超額完成的按照超額比例與目標得分的乘積進行加分；對于沒有明確控制目標的指標，將絕對指標轉化為相對指標，進而按照變化程度確定合理的評價標準。再次，確定考核評價結果分值。按照各項指標權重和評價標準，結合考核評價對象的實際情況計算得出考核評價結果分值。最后，確定考核評價結果等級。參考生態文明建設目標考核設置“減分項”和“降檔項”指標，根據約束性目標完成情況進行扣分或降檔處理，最終確定考核評價等級。如僅1項約束性指標未完成的地區該項考核指標不得分，考核總分不再扣分；2項約束性指標未完成的地區在相關考核指標不得分的基礎上，在考核總分中再扣除2項未完成約束性指標的分值；3項（含）以上約束性指標未完成的地區考核等級直接確定為不合格。其他指標未完成的地區有關指標不得分，考核總分中不再扣分。

5 結論與討論

全民所有自然資源資產管理考核評價作為資源環境生態領域專項考核之一，是生態文明建設目標評價考核的重要基礎，是黨政領導干部自然資源資產離任審計、損害責任追究的重要參考，是全民所有自然資源資產所有權委托代理機制的重要支撐，是全民所有自然資源資產負債表的主要用途。本研究通過回答“考核誰、誰來考、怎么考、考什么、結果怎么定、結果怎么用”等關鍵問題，提出了構建全民所有自然資源資產管理考核評價機制和方法的思路。

中辦、國辦印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》明確提出“建立科學合理的自然資源資產管理考核評價體系”，但目前學術界暫未進行相關理論研究和探討。本研究對全民所有自然資源資產管理考核評價機制和方法的構建思路進行了探討，填補了相關理論研究空白，有助于全民所有自然資源資產代表行使和代理行使主體更好地履行所有者職責、維護所有者權益。通過研究，全民所有自然資源資產管理考核評價對象主要有四類，既包括國務院組成部門，又包括各級政府，考核評價對象的多元性增加了考核評價機制構建的復雜性。如何針對不同的考核評價對象構建相應的考核評價指標體系、考核評價標準、獎懲機制等有待深入研究，尤其針對經自然資源部委托，代理行使部分全民所有自然資源資產所有權的省級政府的考核評價機制構建，對于銜接生態文明建設目標考核和支撐全民所有自然資源資產所有權委托代理機制構建具有重要意義，亟待重點研究。

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