超大城市永久基本農田空間優(yōu)化實踐探索
——以上海市為例

汪 龍

（1. 上海市地質調查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調查研究院，上海 200072；3. 中國土地勘測規(guī)劃院上海土地政策實證研究基地，上海 200072）

耕地是寶貴的自然資源，是農村發(fā)展和農業(yè)現代化的根基命脈，是農民最重要的生產生活資料，事關國家的糧食安全和社會穩(wěn)定［1］。目前，我國大部分城市的土地利用都體現出耕地與建設用地矛盾沖突、耕地保護形勢嚴峻和耕地后備資源不足等問題，這在超大城市中尤為明顯［2］。永久基本農田作為保障國家糧食安全和重要農產品供給而實施永久特殊保護的耕地，是耕地中最優(yōu)質、最高產、最精華的部分［3］，然而隨著經濟社會的飛速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加速推進，同時重大建設項目本身對自然和區(qū)位等條件要求較高，建設用地占用永久基本農田的現象依然存在［4-5］，特別是位于超大城市郊區(qū)的重大建設項目難以避免占用永久基本農田的現象屢見不鮮，導致超大城市永久基本農田布局亟需進行空間優(yōu)化。

近年來，國家層面在完成永久基本農田劃定工作的基礎上陸續(xù)發(fā)布了一系列有關永久基本農田保護的指導文件（表1），其中針對各地重大建設項目不可避免占用永久基本農田的情形，自然資源部2018年發(fā)布的《關于做好占用永久基本農田重大建設項目用地預審的通知》（自然資規(guī)［2018］3號）中規(guī)定，在建設項目用地預審中將永久基本農田保護措施落到實處，重大建設項目確實難以避讓永久基本農田的，自然資源主管部門要依據規(guī)劃修改和永久基本農田補劃的要求，認真組織編制規(guī)劃修改方案暨永久基本農田補劃方案，確保永久基本農田補足補優(yōu)，報自然資源部用地預審，按照國家要求，重大建設項目占用永久基本農田后需進行科學合理地補劃，以保證永久基本農田動態(tài)平衡。

當前，學者們對于基本農田劃定方法的研究已經比較全面且具體，主要有多因素綜合評價法［6-7］、LESA法［8-9］、XGS決策模型［10］，空間聚類和空間自相關法［11-13］，以及“多規(guī)合一”視角下“三區(qū)三線”協同劃定［5,14-15］等基本農田劃定方法，對于永久基本農田補劃方法的研究應當在劃定方法的基礎上將補劃永久基本農田的量質提升和空間優(yōu)化要求納入考慮，但目前卻鮮見針對永久基本農田補劃方法的探析，難以滿足現階段超大城市重大建設項目不可避免占用永久基本農田時其空間布局優(yōu)化調整的需求。本文研究探討超大城市永久基本農田空間優(yōu)化過程并以上海市為例進行實踐探索，明確當前永久基本農田補劃流程，以期為現階段全市同類項目占用永久基本農田補劃時其空間優(yōu)化提供借鑒參考和科學決策。

表1 國家層面永久基本農田保護相關文件Table 1 National documents related to permanent basic farmland protection

1 永久基本農田補劃模型方法研究

1.1 永久基本農田補劃要求

依據國家層面發(fā)布的文件，對于重大建設項目占用永久基本農田的補劃耕地需滿足“數量不減、質量不降、布局穩(wěn)定”的要求，占用的永久基本農田位于城市周邊范圍內的，應從城市周邊范圍內按照空間由近及遠、質量由高到低的原則進行補劃，補劃的永久基本農田坡度應小于25°且與現有永久基本農田集中連片。同時在當前全方位、多層次、多規(guī)融合的國土空間管控體系下，需統(tǒng)籌實施永久基本農田保護與生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、城鄉(xiāng)建設、生態(tài)建設等相關規(guī)劃充分銜接［16］。

1.2 永久基本農田補劃評價體系構建

永久基本農田保護是各類因素綜合作用的結果，要進行永久基本農田的補劃首先要分析影響因素，建立體系進行綜合評價［17］。根據國家層面對于永久基本農田補劃的工作要求以及國土空間管控體系下永久基本農田與相關規(guī)劃的銜接需求，本文結合上海實際情況并參考相關文獻［4,9］，將數量、質量、布局、規(guī)劃等因素統(tǒng)統(tǒng)納入后建立永久基本農田補劃綜合評價體系（表2），補劃的永久基本農田在均滿足數量、質量、布局和規(guī)劃因素的基礎上才能被確定為補劃潛力地塊。

表2 永久基本農田補劃綜合評價體系Table 2 Comprehensive evaluation system of permanent basic farmland addition

數量層面補劃的永久基本農田總面積和水田面積均需補足，為便于后續(xù)挑選補劃地塊且避免補劃地塊過于零碎，以地塊規(guī)模進行衡量，面積大于100m2的耕地地塊進入候選；質量層面應滿足補劃的永久基本農田國家利用等優(yōu)于占用的永久基本農田、坡度等級小于2°、為優(yōu)先保護類耕地等條件；布局層面補劃的永久基本農田需與已劃定的永久基本農田集中連片且靠近交通主干道以便于永久基本農田統(tǒng)一規(guī)模化管理；規(guī)劃層面與各類相關規(guī)劃進行充分銜接，避讓本市生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以及近期重點建設項目，與農業(yè)布局規(guī)劃、農業(yè)“三區(qū)”劃定成果相銜接。為消除量綱和便于加權求和運算，對各評價指標采用最值和極值標準化法進行標準化（表3）。

1.3 永久基本農田補劃綜合評價模型

采用加權求和法和限制條件法建立永久基本農田補劃綜合評價模型。其中，各個因子指標的權重采用Delphi法確定，權重值具體如表4。

表4 各項評價因子權重Table 4 Weights of evaluation indices

當某個地塊單元有一項指標分值為0時，該地塊單元綜合評價值直接賦值為0，表示其不適宜補劃入永久基本農田，綜合評價值越高表征地塊單元補劃入永久基本農田的適宜性越高。計算公式如下：

表3 評價因子量化和標準化方法Table 3 Quantification and standardization of evaluation indices

式中Yi為第i個地塊單元的綜合評價值，fij’為第i個地塊單元j項指標分值，Wij為j項指標的權重值，i為地塊單元數，j為指標數。

1.4 永久基本農田補劃路線優(yōu)化設計

對于以往建設項目涉及占用永久基本農田進行補劃的工作，通過“區(qū)鎮(zhèn)提交”方式進行補劃，即補劃的永久基本農田需由建設項目所在區(qū)規(guī)劃和自然資源部門會同所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供，工作周期較為漫長且時常碰到區(qū)鎮(zhèn)提交補劃潛力地塊困難的情況。在當前國土空間管控和承接國家用地審批權管理背景下，為確保重大建設項目占用永久基本農田補劃工作合理有序推行，按照“認定補劃”方式開展補劃工作。

占用層面，通過永久基本農田劃定成果和土地使用情況分析建設項目占用永久基本農田的耕地規(guī)模和水田規(guī)模，按照耕地質量等別成果計算對應占用耕地的質量；補劃層面，為保證數據現勢性補劃的永久基本農田以現狀耕地為底版，依據建立的永久基本農田補劃綜合評價模型在鎮(zhèn)域內篩選出初步符合條件的耕地，按照空間上由近及遠原則依次挑選耕地圖斑，如所需補劃永久基本農田鎮(zhèn)域內無法平衡，在區(qū)內進行平衡補劃。對初步選取的補劃地塊通過內業(yè)影像甄別、外業(yè)實地踏勘現場相結合的方式落實地塊圖件和實際用途相統(tǒng)一，并通過區(qū)規(guī)劃和自然資源部門及涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)確認后補劃為永久基本農田。詳細流程見圖1。

圖1 永久基本農田補劃技術流程Fig.1 Technical procedure of permanent basic farmland addition

2 研究區(qū)概況與數據來源

2.1 研究區(qū)概況

在當前用地審批“放管服”的改革趨勢下，國務院于2020年3月12日發(fā)布《關于授權和委托用地審批權的決定》（國發(fā)［2020］4號），提出在嚴格保護耕地、節(jié)約集約用地的前提下，進一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，賦予省級人民政府更大用地自主權，試點將永久基本農田轉為建設用地、永久基本農田以外的耕地超過35公頃、其他土地超過70公頃的土地征收審批事項，委托部分省（區(qū)、市）人民政府批準，試點期限1年。上海市為首批試點省市之一，吳淞江工程（上海段）新川沙河段是上海承接國家用地審批權管理的首個涉及占用永久基本農田的建設項目。該工程需要拓浚河道，新建入江樞紐，新建、改建沿線跨河橋梁，在方案比選時盡力避開永久基本農田的前提下，仍然存在部分工程無法避免占用永久基本農田的情況，因此需要對占用的永久基本農田進行補劃，以實現永久基本農田空間優(yōu)化。

2.2 數據來源與處理

本研究收集并選取項目選址范圍、永久基本農田劃定成果、土地使用情況、耕地質量等別成果等資料數據明確占用永久基本農田的空間位置、規(guī)模面積和平均質量等別，同時計算占用永久基本農田中水田的面積；選取現狀耕地、整理復墾新增耕地及其驗收報告、耕地質量等別成果并利用綜合評價模型進行補劃永久基本農田地塊挑選。對于不在耕地質量等別成果數據庫中且無整理復墾驗收報告的補劃地塊，根據《農用地質量分等規(guī)程GB/T 28407-2012》與上海市農用地分等定級體系，結合耕地質量等別成果空間位置對其國家利用等別進行評價。確定永久基本農田平均質量等別時采用加權平均法［18］，計算公式如下：

式中Wi為地塊i的權重，Si為地塊i的面積，S為項目占用耕地的總面積；B為整體平均質量等別，i為地塊，n為最大的地塊數，Bi為地塊i的質量等別。

3 結果與分析

3.1 永久基本農田補劃綜合評價情況

依據本文構建的永久基本農田補劃綜合評價模型并借助ArcGIS軟件平臺初步篩選出符合條件的耕地，作為永久基本農田補劃潛力地塊進行挑選，如圖2所示。

圖2 永久基本農田補劃綜合評價結果Fig.2 Comprehensive evaluation result of permanent basic farmland addition

評價結果顯示補劃潛力地塊綜合評價分值主要集中在0.66～1和0.33～0.66兩個區(qū)間內，表明評價模型所篩選出的潛力地塊大多較為優(yōu)質且符合補劃要求，0～0.33區(qū)間內的潛力地塊主要為規(guī)模較小的細碎小斑塊。將補劃潛力地塊進行分類，綜合評價分值0.66～1、0.33～0.66、0～0.33的地塊分別分類為一類潛力地塊、二類潛力地塊和三類潛力地塊，面積占比分別為65.17%、30.38%、4.45%，如表5所示。其中一類潛力地塊主要為規(guī)模較大、質量等別較高且與永久基本農田緊密相連的圖斑，最適宜補充為永久基本農田；二類潛力地塊分布較為廣泛，可將其中綜合分值高的地塊納入補劃候選；三類潛力地塊較為零星分散、質量等別相對較低且集中連片度不高，相對不宜補劃為永久基本農田。

表5 各類潛力地塊數量情況表Table 5 Quantity table of various potential plots

3.2 永久基本農田補劃情況

結合研究區(qū)實際情況，以一類和二類潛力地塊作為補劃候選地塊，在優(yōu)先考慮整理復墾新增耕地的基礎上由近及遠進行補劃，直至滿足補劃要求，最終在一類潛力地塊中選取足量耕地補充進入永久基本農田。補劃永久基本農田空間布局如圖3所示。

圖3 補劃永久基本農田空間分布圖Fig.3 Spatial distribution map of permanent basic farmland addition

相較于占用的永久基本農田，補劃永久基本農田在耕地面積、水田面積和耕地質量等別方面分別提高了0.64%、166.02%、3.39%，數量和質量上均優(yōu)于占用永久基本農田，在保證永久基本農田規(guī)模的基礎上提升了土地質量。所選取的補劃地塊位于規(guī)模集中的永久基本農田附近，緊鄰已劃定的永久基本農田，相距均在1m以內，提升了永久基本農田集聚程度，以便于后期相關部門進行統(tǒng)籌管理和保護。同時補劃的永久基本農田銜接了相關規(guī)劃和近期建設項目，避免了規(guī)劃之間的矛盾沖突，保證了對永久基本農田實施的嚴格管控。此外，經內業(yè)判別和實地踏勘調研，補劃地塊位于城市周邊范圍內，地塊表面平整，現場種植狀況良好，均為研究區(qū)內優(yōu)質耕地。補劃的永久基本農田在數量層面、質量層面、布局層面和規(guī)劃層面均達到了動態(tài)平衡，符合國家對永久基本農田特殊保護的要求，也滿足了超大城市永久基本農田空間優(yōu)化的需求。

4 結論與建議

4.1 結論

本文針對超大城市永久基本農田空間優(yōu)化進行研究探討，并以上海市為例探索重大建設項目占用永久基本農田的補劃流程，將吳淞江工程（上海段）新川沙河段項目占用永久基本農田補劃工作進行實證分析，主要研究結論如下：

（1）基于補劃永久基本農田“數量不減、質量不降、布局穩(wěn)定”的要求和多規(guī)銜接導向，構建了永久基本農田補劃綜合評價模型，并借助ArcGIS空間分析模塊篩選補劃潛力地塊。補劃潛力地塊主要為評分較高的優(yōu)質耕地，便于后續(xù)進行地塊擇優(yōu)選取，體現了評價模型的科學性和合理性，評價結果為永久基本農田補劃工作提供了科學完備的技術支撐，也為城市全域協調發(fā)展提供了保障空間。

（2）在滿足自然資源部要求的前提下，永久基本農田補劃工作以更高標準和更快速度進行開展，保障了重大建設項目有序推進，提高了政府行政審批效能，體現了用地審批制度改革下政策紅利的釋放。根據國家要求，上海市立足超大城市發(fā)展特點、資源稟賦與管理實踐，聚焦耕地和永久基本農田，以更嚴格保護、精細化管理為導向，深入研究規(guī)劃布局，統(tǒng)籌推進永久基本農田保護工作，系統(tǒng)設計永久基本農田優(yōu)化流程，為超大城市永久基本農田空間優(yōu)化貢獻了上海經驗。

4.2 建議

在當前國土空間規(guī)劃體系改革背景下，各級國土空間規(guī)劃和新一輪耕地和永久基本農田專項規(guī)劃正在編制階段，結合重大建設項目占用永久基本農田補劃工作開展情況，對永久基本農田保護提出建議，這對于全面實施《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》，落實最嚴格的耕地保護制度具有舉足輕重的意義：

（1）以土地整治方式新增優(yōu)質耕地、提升耕地質量。通過建設用地減量化、高標準農田建設、土地整理復墾、未利用地開發(fā)等方式，實施土地綜合整治以補充優(yōu)質耕地、提高耕地質量，劃定土地整備引導區(qū)促進耕地集中連片，進而落實耕地和永久基本農田保護。

（2）新納入永久基本農田實施跟蹤監(jiān)測，構建動態(tài)監(jiān)管機制。補劃工作完成且方案批復后，補劃的永久基本農田正式納入永久基本農田管理，通過遙感平臺監(jiān)測其用途是否發(fā)生變化，確保補劃永久基本農田不得隨意占用，凡監(jiān)測發(fā)現疑似變化的，及時組織開展跟蹤核查，對其數量和質量變化情況進行全程跟蹤，實現永久基本農田全面動態(tài)管理。

感謝：上海市地質調查研究院張瑋、唐杭、朱冬奇等對本文提出有益建議。