企業職工基本養老保險政策性補繳相關問題的思考

文/黃家喜

一、企業職工基本養老保險政策性補繳歷史淵源

我國基本養老保險制度建立于20世紀80年代，是作為企業改革改制、減輕企業包袱的配套措施的一項涵蓋全社會的重要社會保障制度安排，隨著《社會保險法》的正式頒布實施，基本養老保險制度日趨成熟，覆蓋面不斷擴大，越來越發揮著新時代中國特色社會主義重要“穩定器”的作用。政策性補繳是國家或地方政府頒布為解決歷史遺留問題，對有工作年限但無法計算為視同繳費年限出臺的一種補救式補繳政策，如未參加企業職工基本養老保險的集體企業職工、辭去公職或自動離職等特定人群，對于符合條件的，可以按一定比例的資金補繳養老保險費，并在到達法定退休年齡時領取養老金待遇。習近平總書記多次提出“讓人民群眾共享改革發展成果”，政策性補繳就是讓更多人民群眾能夠參加社會保險并實現“老有所養”，人人享受幸福生活。

二、企業職工基本養老保險政策性補繳演變過程

我國的企業職工基本養老保險統籌方式基本以省級統籌為主，個別地方為市級或直轄市、計劃單列市級統籌。以福建省為例，由于其處在改革開放前言，經濟發展迅猛，社會保險發展相對較早，目前的社會保險基本面穩中趨好。其中，養老保險政策隨著經濟社會的發展，從國家層面到各省、市、區也經歷了多次調整。在政策性補繳方面，由于早期國家層面相應的政策不多，一些地方口子開得比較大，如一些省份為了解決養老保險基金入不敷出問題，在一段時間里，只要是城鎮居民，都可以以靈活就業人員參保方式直接補繳，無需查驗工齡。而大部分省份則控制得較為嚴格，經歷了從限制到部分放開，再到基本放開的過程，大致分為以下三個階段。

第一階段（2000年以前）。社會養老保險主要針對城鎮企業職工，覆蓋面很狹窄。對于政策性補繳、認定視同繳費年限等都有極為嚴格的規定。嚴格限制是這一階段的特色。如福建省在1997年頒布《福建省城鎮企業職工基本養老保險條例》第二十八條規定：本條例實施后參加工作、個人繳費年限累計不滿15年的參保人員，退休后不享受基礎養老金，其個人賬戶儲存額部分一次性支付給本人，同時終止基本養老保險關系。第三十條規定：本條例實施前參加社會基本養老保險，累計工作滿15年，實施后退休且個人繳費年限和視同繳費年限不滿15年的參保人員，可以補足15年，按月享受基本養老金。沒有補足15年的，退休時其個人賬戶儲存額部分和建立個人賬戶前的繳費年限按每年以本省上一年度職工月平均工資2個月標準計發的部分，合并一次性發給本人，同時終止基本養老保險關系。這兩條規定的內容大致構成了當時政策性補繳的基本制度框架。

第二階段（2001-2010年）。隨著經濟社會的發展和老百姓對社保的認識加深，社會上要求繳納社保的呼聲越來越強烈。進入新世紀，為了回應群眾訴求，緩解社會矛盾，一些地方調整了原有的養老保險補繳政策。對于符合一定條件的人員，在特定時期內予以放開，允許補繳養老保險，并享受相應的養老保險待遇。如廣東省2008年發布的《關于解決早期離開省屬國有集體企業人員社會保險有關問題的通知》等8項一次性繳費政策，分別針對早期離開國企人員、下鄉知青、早期離開機關事業單位、企業未參保人員等人員，允許這些人員可以一次性補繳養老保險費。這一階段相較于20世紀90年代的嚴格限制來說，已然是較大的發展，對于滿足當時群眾的補繳需求起到了及時有效的積極作用。但放開補繳的群體仍然有限，且存在時段限制，故仍有待提高。

第三階段（2010年以后）。隨著我國的經濟水平不斷提高，群眾的收入不斷增加，社會保障意識較強，老百姓在滿足當下生活需要的同時，開始考慮“老有所養”的社會保障問題，對于通過社會保險保障自己老年生活的需求也越來越大。這一階段，全國性的社會保障建設也有了很大進步，《社會保險法》的頒布為全國社保工作指明了發展方向，也給要求參保的社會群體吃下了一顆定心丸。2010年7月1日頒布實施的《社會保險法》第16條規定：“參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費滿15年的，按月領取基本養老金。參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費不足15年的，可以繳費至滿十五年，按月領取基本養老金；也可以轉入新型農村社會養老保險或者城鎮居民社會養老保險，按照國務院規定享受相應的養老保險待遇。”《社會保險法》根據各地社保法規政策的實踐情況，以法律的形式確定了社保可以補繳的一般規定，并可由參保人自主選擇繼續補繳或者轉入城鄉居民養老保險，從而確保了參保人權益的實現。

三、基本養老保險政策性補繳未涵蓋人群類型

總體上看，企業職工基本養老保險制度建立三十多年來，政策性補繳制度也在適時進行調整，較好地解決了特定人群的養老保險政策性補繳問題，實現了廣大參保職工“老有所養”目的。但同時也應該看到，政策性補繳基本都是解決特定人群或小部分人群的問題，仍存在部分人群無法覆蓋，權益無法保障問題。

（一）國有、集體企業部分人員

因企業職工檔案管理不善或破產倒閉后檔案遺失，造成該類無法補繳。在養老保險業務操作層面，參保人員訴求較多的就是因個人檔案記載不完整或缺失造成的權益受損問題。導致這一問題的主要原因是一些企業對職工檔案重視不夠，填寫、歸集整理不規范，在企業關閉清算時，存在隨意丟失、保管不善等問題。近些年來，雖然國家或地方出臺了不少政策性補繳規定，但由于這些規定往往需要以檔案記載的工作年限作為補繳依據，受限于檔案的不完整，這部分人很難享受到政策帶來的好處。如人力資源社會保障部《關于城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續若干問題的通知》規定：對于符合國家規定一次性繳納養老保險費超過3年（含）的，轉出地應向轉入地提供人民法院、審計部門、實施勞動保障監察的行政部門或勞動爭議仲裁委員會出具的具有法律效力證明一次性繳費期間存在勞動關系的相應文書。這一規定雖然是針對養老保險關系轉移接續提出的，但不少地方在開展退休政策性補繳申報工作時，對于補繳達3年及其以上年限的也基本遵循這一補繳原則，這就使得一些原國有、集體企業參保人員因提供不出完整的職工檔案而無法申報補繳，最終造成到達法定退休年齡時因繳費年限不足而無法正常退休。

（二）上山下鄉知青自行返城人員

知識青年上山下鄉插隊高潮始于1968年，1979年后陸續返回城市，但有一小部分知青因種種原因未能享受招工回城政策，最后只能自行回城、自謀職業。對于這部分群體，有的地方專門作出制度安排，妥善解決其養老保障問題，但有的地方則不予認可他們的農村插隊年限，致使這部分群體無法享受養老保險補繳政策。

（三）宗教教職身份人員

2010年2月，國家宗教事務局、人社部、財政部、民政部、衛生部聯合下發的《關于妥善解決宗教教職人員社會保障問題的意見》精神，宗教團體、宗教院校、宗教活動場所的宗教教職人員和宗教團體、宗教院校不具備宗教教職人員身份的專職工作人員可按規定參加當地企業職工基本養老保險，或按規定參加戶籍所在地城鎮居民社會養老保險或新型農村社會養老保險。從養老保險業務層面了解到，這部分人員一般選擇養老金待遇較高的企業職工基本養老保險，但由于他們的身份特殊，相關的從業年限存在記載不全、難以界定等問題，在申報政策性補繳時，往往沒有相應的政策支撐，致使他們無法享受到政策性補繳權益。

（四）社區居委會工作人員

社區居委會作為居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，其人員成分較為復雜，在界定其身份時，往往既不屬于公務員序列，也不同于企業職工，雖然這部分群體按政策規定可以參加企業職工基本養老保險，但在政策性補繳方面，許多地方還存在空白，難以以企業職工身份獲得政策性補繳資格。

（五）刑滿釋放人員

正常情況下，這部分人員在被判處有期徒刑（含緩刑）前參加職工基本養老保險并實際繳費的，刑滿釋放后可以認定實際繳費年限并接續養老保險關系，但其被判處有期徒刑（含緩刑）前的工作年限將被清零。一般認為，政策性補繳的前置條件是要有實際的工作年限，既然工作年限被清零，也就失去了政策性補繳的必備條件。但另一種觀點認為，被判處有期徒刑（含緩刑）的人員已經受到了相應的處罰，且工作年限是事實存在的，從保障他們的基本生存權出發，這部分人的工作年限不應該排查在政策性補繳之外。

（六）其他類型人員

人的一生中，工作年限約占整個生命周期的一半以上，在這長達幾十年的時間里，可能會遇到下崗失業、因病致貧、天災人禍等各種情況，因此出現養老保險費斷繳比較普遍，這樣就帶來一個無法回避的問題，即由于繳費年限不足法定的15年而無法在到達法定退休年齡時正常退休。2011年7月1日實施的《中華人民共和國社會保險法實施細則》第二條規定：參加職工基本養老保險的個人達到法定退休年齡時，累計繳費不足15年的，可以延長繳費至滿15年。《社會保險法》實施前參保、延長繳費五年后仍不足15年的，可以一次性繳費至滿15年。按照這一規定，《社會保險法》實施前參保的人員，理論上男性在60周歲時繳費不足15年的可以延長繳費至65周歲時一次性補足后辦理退休手續，女性延長繳費至55周歲時一次性補足后辦理退休手續，但對于《社會保險法》實施后的參保人員，則只能一直延長至繳費滿15年時辦理退休手續，如因大病經濟困難參保人員，2020年12月已經達到法定退休年齡，其在2012年至2020年斷斷續續繳費5年，無法滿足法定退休條件，如果這時退保，則只能退還個人賬戶部分（經濟損失約三分之二），該人員無法理解，因現在身體恢復健康，經濟條件改善，故選擇繼續延后繳費。按照上述政策規定，對于這類人員，需要連續繳費至滿15年，即到達70周歲時方可辦理退休手續，顯然有違社會保障的初衷。

四、企業職工基本養老保險政策性補繳問題思考

基本養老保險作為《社會保險法》的主要險種之一，是關系廣大參保人員“老有所養”的最有力社會保障。其與商業保險不同之處在于，社會保險追求的價值是公平與全覆蓋。公平即要求參保人員權利與義務相對應，不能一刀切，同時也應該做到鼓勵多繳多得，長繳多得；全覆蓋就是要盡可能讓所有社會群體都參保，擴大參保面和保障面，這符合社保法的立法目的和社會發展的趨勢。然而，從了解到的情況看，有些地方基本養老保險政策仍是為補繳劃定了界限，這主要是出于一些地方對財政壓力和社保基金安全的考慮，每一次政策調整都只能放開一部分人群，這種不公平的補繳政策不僅不能緩和群眾要求補繳的強烈愿望，反而加劇了社會矛盾。為此，從構建新時代中國特色社會主義觀點出發，為不斷增強廣大人民群眾的幸福感、獲得感出發，提出以下觀點建議考慮。

（一）應盡可能放寬政策性補繳范圍

在企業職工基本養老保險政策性補繳問題上，有觀點認為，如果無限制放寬補繳范圍，可能會造成財政支付風險，沖擊現有的養老保險基金體系，進而損害其他參保人員的利益；筆者則不以為然，從國家層面出臺相對靈活和寬松的養老保險補繳政策，是構建大統一社會保障體系和實現人民福祉的必然要求，不僅有利于緩解社會和家庭矛盾，維護群眾基本保障權利，也有利于擴大養老保險覆蓋面，增加養老保險基金存量（一般政策性補繳都同時規定須繳納滯納金），不存在所謂的基金風險問題。

（二）應針對不同人群制定補繳政策

企業職工基本養老保險補繳政策歷經多年調整完善，總體上很好地解決了因歷史欠賬等原因使部分參保人實現了政策性補繳，并享受到相應的社會養老保險待遇，但在制度的設計上，仍然需要進一步補缺補漏，更好地體現社會保障的立法精神。如針對靈活就業參保人員的補繳、因病或其他原因參保人員的中斷補繳、刑滿釋放人員接續參保后的補繳等，通過制定個性化的養老保險補繳政策，將這部分群體納入到基本養老保險制度體系，真正體系以人為本，全面落實十九屆五中全會提出的“改善人民生活品質，提高社會建設水平。堅持把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為發展的出發點和落腳點……扎實推動共同富裕，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，促進人的全面發展和社會全面進步”的戰略布局。

（三）應統一全國養老保險補繳政策

黨的十八屆三中全會提出“實現基礎養老金全國統籌”，《社會保險法》明確規定“基本養老保險基金逐步實行全國統籌”。目前，不少地方的企業職工基本養老保險仍是省級統籌甚至是市級統籌，這就造成了雖然有《社會保險法》作為規范，但仍存在各地養老保險政策不一問題。特別是在政策性補繳問題上，各地的政策更是五花八門，導致各統籌區域參保人員在面臨補繳申報是難以把握，也可能存在一個地方可以補繳，而到了另外一個地方就不能補繳，存在制度碎片化問題，這極易使社會矛盾激化，群眾有意見，形成社會不穩定因素。為此，建議盡快提高企業職工基本養老保險的統籌層級，以國家頂層設計理念出臺全國統一的補繳政策，在提高統籌層次和統一政策的前提下，最大化地保障廣大人民群眾的養老保險權益。