“雙軌制”并軌后我國高校教師的社會保障狀況

文/姜文魁

2008年2月，《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》確定在上海、廣東、浙江等省市率先試點改革，而我國高校教師的社會保障體系的改革，必將是我國社會保障制度改革過程中的焦點[1]。2015年1月，國務院出臺了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，辦法確定了我國高校教師的基本養老保險費由單位和個人共同負擔；養老金計發實行“老人”“中人”“新人”不同階段的合理銜接、平穩過渡的原則。在本人參加基本養老保險的基礎上，同時建立職業年金，分階段分人群逐步完成“并軌”。

一、并軌后我國高校教師社會保障面臨的問題及成因

（一）社會保障資金整體投入不足

資金投入不足。根據《中國統計年鑒2013-2019》統計，2014年至2018年，我國社會保障和就業支出總額由14500億提高到27000億，4年間支出總量提高了12500億。雖然資金總量增幅較大，但提升比例僅為10%，而西方發達國家社會保障和就業支出比例約為30%～50%。由此可知，我國在社會保障方面的資金投入遠遠不足。

在社會保障資金整體投入不足的情況下，由于經費的來源相對單一，每年列入高校的財政預算，特別是離休、退休人員的養老金占用了高校大量經費，使高校用于自身發展的資金壓力越來越大。

（二）職業年金問題

1.職業年金覆蓋率較低。根據社會保險機構的年度數據顯示，截至2018年底，我國已經建立企業年金的單位數量僅有8.74萬戶，且多是行業壟斷的大中型企業，僅占當年全部注冊法人的0.5%。此外，相較于機關事業單位的強制性繳納職業年金而言，企業職工的養老金替代率較低，有可能造成與引入職業年金初衷不符的后果。

2.高技能人才雙向流動存在障礙。《機關事業單位職業年金辦法》中明確提到：高技能人才在企業與機關事業單位之間的自由流動可能受阻的主要原因就是職業年金的待遇的損失，而且阻力成因的大小，或者說待遇損失的大小，完全受制于此。高技能人才流動的時間越晚，因流動產生的隱形成本就越高，這在很大程度上會限制高技能人才的雙向流動。

（三）改革過程中的待遇差異與公平性問題

“雙軌制”并軌前后，我國的社會保險制度都是優先選取試點省市進行改革設計，將試點單位面臨的突出問題進行單方面的設計與安排，缺乏從全局或者相近相似行業及產業的整體安排與設計，這就容易出現單方面的改革與整體的市場體制脫鉤，導致不同地域不同院校間產生待遇差異，高校教師資源配置出現了發達地區偏好、公辦學校偏好、重點院校偏好的現象，不利于高等教育的發展[2]。

機關事業單位養老金替代率差距較大。根據國家統計局的統計年鑒數據顯示，目前我國企業單位職工的養老金替代率維持在44%左右，而機關事業單位工作人員目前的養老金替代率則更多受到工作人員自身的工作年限的影響。從機關事業單位養老金替代率和企業職工養老金替代率對比表中，我們能夠發現兩者的差距還是很大的。其中，工作年限在35歲以上的差距接近46%；工作年限在20年以下的差距也接近26%。

（四）個人賬戶“空賬”運行問題

個人賬戶“空賬”運行產生的主要原因是“雙軌制”并軌前的參保人員沒有建立個人賬戶，沒有相應的基金積累，這就與現收現付制模式下已經積累的“未來養老金”權益產生了難以回避的矛盾。矛盾的根源是轉軌過程中“未來養老金”權益，在現收現付制的背景下已經日益顯性化，這些全部或者部分隱性債務就是我國養老保險制度的轉軌成本，如果國家在體制轉軌過程中不能解決好這些日益顯性化的隱性債務，將直接導致個人賬戶“空賬”趨勢擴大化，潛在的養老金支付風險也會日益加大。

個人賬戶“空賬”是養老金支付隱形風險的主要因素，從我國現收現付制的歷史背景來看，收支基本平衡。但從權責發生制的角度來看，特別是老齡化趨勢加快，更加促使了收支缺口放大，長此以往會導致個人賬戶的積累“有名無實”，無法從根本上解決“空賬”的運行壓力。

二、解決上述并軌后存在問題的合理化建議

（一）拓寬融資渠道，建立新型社會保障體系

1.拓寬籌資與投資渠道。為保障社會保障資金的投入，應該制定相應的法律法規，探索多種融資方式，通過引入國際保險基金、發行專項債券、加強征繳監管等方式充實社會保障資金，改變社保基金投資方式，保障資金的保值增值能力，彌補社會保障籌資能力不足問題[3]。目前，西方發達國家的社會保障支出占財政支出的比率為30%～40%，而我國目前的比率僅為10%左右。

2.增加社會保障層次，形成多支柱、多層次的保障格局。我國社會保障制度的改革，除“三條基本保障線”以外，針對特殊社會風險設立相應社會保障項目，滿足不同保障對象的社會保障需求，充分體現城市社會政策平衡。本著從高校教師根本利益出發的原則，養老保險制度不應該僅體現單一的基本養老保險，在充分考慮當地和教師所在高校的實際經濟狀況后，還應有類似職業年金等的多種層次和補充。建議和推薦的個人行為的補充商業保險需要根據其個人經濟情況進行自愿選擇，只有這樣才能較為客觀地體現一定的公平性。

（二）解決改革實施過程中的公平性與待遇差異問題

1.借鑒日本養老金計劃。從西方發達國際的社會保險制度來看，公職人員的養老金替代率一般要高于企業員工，養老保險待遇差別主要體現在職業年金制度上。在日本，高校教師的社會保障待遇等同于公務員，將“公共年金”“企業年金”“個人儲蓄養老金”合并構成“年金制度”。年金制度的成功與否，是整個養老保險改革的重心。

2.以商業保險為補充，建立內外醫療互助相結合的保障補充制度。以上海交通大學為例。在上海先進的社保體系大環境下，于1994年12月率先參加了上海市總工會的職工養老互助補充保險，設立“上海交大教職工醫療互助補充補保險基金”，各院系教職工參加的積極性都很高，參加人數眾多，教職工在退休后可一次性領取高于投保額幾倍的補充養老金，取得了明顯的效果。

（三）解決個人賬戶空賬運行問題的建議

1.多渠道籌措資金，提高抵御風險的能力。機關事業單位一般不直接創造價值，無論是單位繳費還是個人繳費，都是由國家財政負擔。長期以來，我國的養老金投資運營都與市場經濟脫軌嚴重，保值增值的能力更是相當有限，在市場經濟合理的通脹情況下，結構單一的存款利率和國債利息收入都遠遠低于CPI水平，停留在賬面上的社保資金不但沒有增值反而貶值了，這就更加劇了個人賬戶“空賬”運行的問題。

2.適當延長法定退休年齡和法定繳費年限。國際勞工組織一項研究表明，如果將退休年齡從60歲降到55歲，將使退休金開支增加50%；相反，若將退休年齡從60歲提高到65歲，則費用將減少一半以上。針對我國人口老齡化的問題，可以根據行業或崗位實行階梯式退休年齡，建立領取養老保險金時間的彈性機制，以應對人口老齡化給養老保險工作帶來的不利影響。

（四）優化職業年金制度，提升基金收益

1.建立職業年金管理運營與投資的風險防控機制。《職業年金基金管理暫行辦法》要求我國的職業年金的管理運營要建立風險防控體系、風險準備金制度、盈余準備金制度、再保險制度、最低收益控制制度等，全面推進職業年金風險防控，使職業年金在取得良好收益的同時降低運營風險，運用多種措施維護職業年金受益人的權益。建立職業年金風險指標體系，基于大數據和相關信息對職業年金風險進行識別、預警、評估、監測、防控，定期發布職業年金風險指數與風險監測報告，為職業年金風險防范與治理提供依據，及時糾正職業年金管理運營與投資中的偏差。

2.完善職業年金信息披露與報告機制。信息披露與報告有助于職業年金運行的相關主體尤其是委托人和受益人及時、準確了解職業年金運行的相關信息及基金管理與投資動態，防范基金投資風險，為職業年金管理運行決策提供依據。在職業年金信息披露機制的建設中，應該明確信息的提供主體、信息公開方式、信息披露的內容要素、信息報告時間等，確保職業年金信息披露的主動性、全面性、準確性和及時性。

隨著我國高校教師對社會保障的內容、層次需求日益增加和多樣化，政府社會保障負擔日益加重。因此，在繼續完善“三條基本保障線”，并逐步減輕政府負擔和責任的前提下，加強社會保障基金的管理，建立健全社會保障基金的監督和約束機制。一方面，可保證基金的安全性、給付的及時有效性，控制保障費用的過度消費；另一方面，還能使基金保值增值，拓寬籌資渠道，保證基金良好運行。建立多層次而非單一的社會保障體系，在以社會保障體系為主的前提下，輔助購買商業養老保險；可以在同行業、同地區拓展保障范圍，將組織結構、實施辦法、資金籌集和經費使用趨于統一，制定聯合協議，基金聯合使用，擴大基金的“儲蓄量”，進一步增強互助互濟能力，提高基金的保障力度。